Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2031389

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu
z dnia 28 kwietnia 2016 r.
II SAB/Po 24/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D. na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku; postanawia

1.

odrzucić skargę,

2.

zwrócić skarżącej Spółce kwotę (...) złotych uiszczonego wpisu od skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Skargą wniesioną w dniu 25 listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, "A" Sp. z o.o. z siedzibą w D. (dalej jako: skarżąca Spółka), reprezentowana przez adwokata M. B., zaskarżyła bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy (dalej jako: "Agencja"), w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia (...) maja 2015 r. o przywrócenie terminu na złożenia oświadczenia w trybie art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 233, poz. 1382) wraz z oświadczeniem o przyjęciu propozycji Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w P. z dnia (...) maja 2012 r. (nr umowy (...)).

Uzasadniając powyższą skargę wyjaśniono, że wnioskiem z dnia (...) maja 2015 r., złożonym w Agencji w dniu (...) maja 2015 r. skarżąca zwróciła się, na podstawie art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako "k.p.a."), o przywrócenie terminu na złożenie oświadczenia w trybie art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia (...) września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw i jednocześnie oświadczyła, że przyjmuje zaproponowaną przez Agencję zmianę umowy dzierżawy nr (...), o której mowa w zawiadomieniu z dnia (...) maja 2012 r.

Pismem z dnia (...) maja 2015 r. Agencja poinformowała skarżącą Spółkę, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania przepisów k.p.a. Skarżąca, pismem z dnia (...) czerwca 2015 r., odniosła się do powyższego stanowiska Agencji, zwracając uwagę na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującą, że Agencja jest organem administracyjnym w rozumieniu k.p.a., nad którym organem wyższego stopnia, stosownie do treści art. 17 pkt 3 k.p.a., jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Agencja kolejnym pismem z dnia (...) czerwca 2015 r. wskazała, że stanowisko skarżącej Spółki jest błędne, albowiem relacje pomiędzy Agencją a skarżącą oceniać można wyłącznie w kategoriach cywilnoprawnych. Agencja powołała się na wyrok Sądu Okręgowego podnosząc, że Sąd odrzuciłby pozew, gdyby roszczenie Spółki odpowiadało kategorii sprawy administracyjnej. W ocenie skarżącej, powołane przez Agencję - jako jeden z argumentów - nieprawomocne orzeczenie Sądu powszechnego, dotyczy pozwu skarżącej o ustalenie prawa do kontynuowania umowy dzierżawy z dnia (...) maja 2000 r., a nie kwestii przywrócenia terminu administracyjnego do złożenia oświadczenia woli. Równocześnie skarżąca wyjaśniła, w dniu (...) lipca 2015 r., złożyła zażalenie do organu II Instancji, tj. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na niezałatwienie sprawy w terminie przez Agencję, jednakże do dnia wniesienia skargi zażalenie powyższe nie zostało rozpoznane.

W odpowiedzi na skargę Agencja wniosła o jej odrzucenie, z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Jak wyjaśniono w treści powyższego pisma, w świetle ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.) oraz przepisów k.p.a., brak było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej Spółki o przywrócenie terminu. Jak podniesiono, strony wiązała umowa dzierżawy nieruchomości rolnej Obiekt D., czyli stosunek prawny oparty na Kodeksie Cywilnym, oceniany metodą cywilistyczną. Przepisy ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie zawierają uregulowań, na podstawie których zawarcie umowy dzierżawy bądź jej zmiana następuje w trybie administracyjnym. Powyższe potwierdza przepis art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, który stanowi, iż w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy kodeksu cywilnego. Wymiana wzajemnych oświadczeń nie odpowiada kategorii sprawy administracyjnej prowadzonej w postępowaniu administracyjnym. Natomiast odwołanie się w art. 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. do przepisów k.p.a. dotyczy tylko i wyłącznie doręczeń zawiadomień, a nie w ogólności trybu przedstawiania dzierżawcom pisemnych zawiadomień - propozycji dokonania zmiany umowy dzierżawy w zakresie wyłączenia z dzierżawy powierzchni użytków rolnych. Agencja w trakcie wyczerpania procedury z art. 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie występowała jako organ administracji i nie kształtowała praw i obowiązków dzierżawcy w sposób jednostronny, charakterystyczny dla postępowania administracyjnego. Przewidziane w przepisie art. 4 ustawy z dnia 16 września 2011 r. terminy mają charakter terminów zawitych i jako takie nie podlegają przywróceniu, a ich upływ spowodował bezpowrotnie utratę uprawnienia przewidzianego wart. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 39 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa.

Skarżąca w dniu (...) czerwca 2015 r. skierowała do Agencji ponowne pismo, a Agencja w piśmie z dnia (...) czerwca 2015 r. ponownie podtrzymała przedstawione uprzednio stanowisko, powołując się także na wyrok Sadu Okręgowego, w którym sąd powszechny orzekł o roszczeniu Skarżącej spółki na tle art. 4 ustawy zmieniającej, a tym samym potwierdził, iż strony wiązały w tym zakresie stosunki cywilnoprawne. Procedura złożenia dzierżawcy jako strony stosunku obligacyjnego propozycji wyłączenia 30% użytków rolnych, przewidziana w art. 4 ustawy zmieniającej, nie należy do kategorii sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych wiążących Agencję. W przeciwnym razie pozew skarżącej Spółki podlegałby odrzuceniu przez sąd powszechny.

W dalszej części odpowiedzi na skargę podniesiono, że Agencja jest państwową osobą prawną, powołaną w celu wykonywania zadań wynikających ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa i nie jest organem administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 powołanej powyżej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisu Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przytoczony przepis potwierdza, że materia regulowana w omawianej ustawie stanowi problematykę prawa cywilnego. Agencja, realizując ustawowe zdania, działa w przeważającej mierze w sferze dominium, gdzie pozycja podmiotów publicznych jest autonomiczna i równorzędna względem innych podmiotów, a stosunki prawne nawiązywane w ramach tej sfery można określić mianem stosunków zobowiązaniowych, właściwych prawu prywatnemu. Jedynie rozdział 7 ustawy powołanej powyżej ustawy przewiduje załatwienie sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przekazania w zarząd i wygaśnięcie zarządu. Nie jest zatem zasadne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa traktowanie w ogólności Agencji, w zakresie jej zadań, jako zadań administracji publicznej. Z ukształtowanego orzecznictwa oraz doktryny jasno wynika, iż tylko w zastrzeżonym katalogu czynności Agencja występuje jako organ administracji publicznej, a Agencja dysponując mieniem zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa w sposób określony w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa obraca się w sferze cywilnoprawnej. Dotyczy to także stosunku zobowiązaniowego jakim jest dzierżawa nieruchomości rolnych Skarbu Państwa, będąca jednocześnie jedną z podstawowych form gospodarowania mieniem Skarbu Państwa przewidzianych w ustawie. Przepisy ustawy zmieniającej z dnia 16 września 2011 r. wyraźnie określiły procedurę związaną z propozycją wyłączeń gruntów, nakładając w tym zakresie na Agencję określone obowiązki. Agencja w korespondencji ze skarżącą spółką podnosiła wielokrotnie argumenty jednoznacznie wskazujące i przemawiające za tym, iż w zakresie stosunku dzierżawy nieruchomości rolnej, jaki łączył spółkę i Agencję na podstawie umowy dzierżawy nr (...), nie występuje i nigdy nie występowała jako organ administracji, a tym samym twierdzenia skarżącej Spółki o stosowaniu w tym zakresie przez Agencję trybu przewidzianego k.p.a. są nieuprawnione.

Strony wiązała do dnia (...) maja 2015 r. umowa dzierżawy nieruchomości rolnej Obiekt D., a więc stosunek prawny oparty na Kodeksie cywilnym. Charakter relacji między stronami stosunku prawnego należało niewątpliwie oceniać metodą cywilistyczną. Zarówno przepisy ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, jak i ustawy o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, nie zawierają uregulowań, w oparciu o które zawarcie umowy dzierżawy bądź jej zmiana następowałaby w trybie administracyjnym. Potwierdzeniem tego jest przywołany uprzednio przepis art. 54 ustawy z dnia 19 października 1991 r. odsyłający w sprawach nieuregulowanych w ustawie do przepisów Kodeksu cywilnego.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SAB/Po 564/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Na wstępie wskazać należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego określony został w art. 3-5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 3 § 2 pkt 1 - 9 powyższej ustawy wskazuje, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego, akty organów jednostek samorządu terytorialnego oraz bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach (art. 3 § 3 ww. ustawy). Tak zakreślony zakres kognicji sądów administracyjnych wyłącza zatem możliwość prowadzenia postępowania w przypadku wniesienia skargi na akty lub czynności, które, zgodnie z obowiązującymi przepisami nie zostały wprost poddane kontroli sądu administracyjnego.

Równocześnie zauważyć należy, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest uzależnione od przyjęcia, że podmiot będący organem, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi (art. 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jest zobowiązany do podjęcia jednego z aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a powołanej powyżej ustawy. Zakres podmiotowy sądowej kontroli, należy bowiem określić poprzez odesłanie do kryterium przedmiotowego - wykonywania administracji publicznej. To właśnie ustalenie, że dany podmiot podejmuje działania w ramach "wykonywania administracji publicznej" przesądza o możliwości wniesienia skargi na podejmowane przez niego akty lub czynności, względnie na bezczynność (por. P. Daniel, Prawa i obowiązki organu administracji publicznej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wrocław 2014, s. 85 i nast.).

W niniejszej sprawie skarżąca Spółka wniosła skargę na bezczynność Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu na złożenia oświadczenia w trybie art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 233, poz. 1382) wraz z oświadczeniem o przyjęciu propozycji Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy z dnia (...) maja 2012 r. (nr umowy (...)). W świetle wyżej omówionych uregulowań tak określona bezczynność byłaby dopuszczalna, o ile zarzucana bezczynność dotyczyłaby sfery, w ramach której Agencja Nieruchomości Rolnych działa jako organ administracji publicznej, a więc podejmuje działania podlegające sądowej kontroli w oparciu o przepis art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stosownie do treści art. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, ustawa reguluje zasady gospodarowania mieniem Skarbu Państwa w odniesieniu do: nieruchomości rolnych w rozumieniu Kodeksu cywilnego położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, z wyłączeniem gruntów znajdujących się w zarządzie Lasów Państwowych i parków narodowych; innych nieruchomości i składników mienia pozostałych po likwidacji państwowych przedsiębiorstw gospodarki rolnej oraz ich zjednoczeń i zrzeszeń; lasów niewydzielonych geodezyjnie z nieruchomości, określonych w pkt 1 i 2. Cele powyższe są realizowane za pośrednictwem Agencji, do której zadań należy m.in. obrót nieruchomościami i innymi składnikami majątku Skarbu Państwa użytkowanymi na cele rolne oraz administrowania zasobami majątkowymi Skarbu Państwa przeznaczonymi na cele rolne (art. 6 ust. 1 pkt 4 i 5 powołanej powyżej ustawy). Co istotne, mienie którym Agencja dysponuje może być wydzierżawiane lub wynajmowane osobom fizycznym lub prawnym, na zasadach Kodeksu cywilnego (art. 38 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa), a jedynie wyjątkowo, Agencja - za pośrednictwem Prezesa - działa we władczej formie decyzji administracyjnej, co ma miejsce w przypadku przekazania nieruchomości w zarząd (art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa). Co istotne, stosownie do treści art. 54 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z treści powyższej regulacji wynika więc wprost, że zasadnie w treści odpowiedzi na skargę Agencja wyjaśniła, że realizując ustawowe zdania, działa ona w przeważającej mierze w sferze dominium, gdzie pozycja podmiotów publicznych jest autonomiczna i równorzędna względem innych podmiotów, a stosunki prawne nawiązywane w ramach tej sfery można określić mianem stosunków zobowiązaniowych, właściwych prawu prywatnemu. Jedynie rozdział 7 ustawy powołanej powyżej ustawy przewiduje załatwienie sprawy w drodze wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przekazania w zarząd i wygaśnięcie zarządu. Nie jest zatem zasadne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa traktowanie w ogólności Agencji, w zakresie jej zadań, jako zadań administracji publicznej.

Zauważyć nadto należy, że złożenie oświadczenia, o jakim mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, stanowiło uprawnienie strony, związane z istniejącą umową dzierżawy, łączącą skarżącą z Agencją. Oświadczenie powyższe dotyczy bowiem zgody na wyłączenie z dzierżawy 30% powierzchni użytków rolnych będących przedmiotem dzierżawy, co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 powołanej powyżej ustawy. Oznacza to, że złożenie tego oświadczenie spowodowałoby konieczność modyfikacji stosunku dzierżawy nieruchomości rolnej, jaki łączył skarżącą i Agencję na podstawie umowy dzierżawy nr (...) (a więc stosunku cywilnego), nie zaś modyfikację stosunku administracyjnoprawnego łączącego strony. Oświadczenie powyższe nie prowadziłoby do wydania aktu o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie działania przewidziane ustawą o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz ustawą nowelizacyjną z dnia 16 września 2011 r. nie zawierają również elementu władztwa administracyjnego, co stanowi konstytutywną cechę aktu lub czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 64, Nb 43).

Nie można więc wywodzić, jak czyni to skarżąca Spółka, że Agencja pozostaje w bezczynności. Wniosek o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia nie odnosi się do tej sfery działań Agencji, w których jest ona zobowiązana do wydania aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia), lecz do sfery, w której działa ona w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny, jako strona umowy dzierżawy.

Za niedopuszczalnością stosowania przepisów k.p.a. w niniejszej sprawie, a w konsekwencji za niedopuszczalnością wniesionej skargi, przemawia również treść art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zgodnie z którym przy doręczaniu zawiadomień o możliwości zmian umowy dzierżawy, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawodawca wskazał więc wprost, że w ramach uprawnień strony, o jakich mowa w art. 4 powołanej powyżej ustawy, przepisy k.p.a. mają zastosowanie jedynie do doręczeń zawiadomień. Konsekwentnie, przepisy powyższej ustawy nie mogą być stosowne w odniesieniu do innych czynności stron (Agencji i skarżącej), w tym również nie mogą stanowić podstawy do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia oświadczenia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę odrzucił.

O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.