II SAB/Po 2/17 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2241888

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 lutego 2017 r. II SAB/Po 2/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Drzazga.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz, Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2017 r. sprawy ze skargi D.

I.

na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia (...) 2016 r. w terminie 14 (czternastu) dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku,

II.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III.

zasądza od Prezydenta Miasta na rzecz skarżącej kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. D. I. zwróciła się do Biura Spraw Lokalowych Urzędu Miasta P. o udostępnienie informacji publicznej: 1. kopii pisma z dnia 12 lutego 2016 r., stanowiącego pozytywną opinię przedstawioną przez Z. ((...)), a dotyczącą propozycji sprzedaży nieruchomości położonej w P. przy ul. (...);

2.

kopii pisma z dnia 19.04.2016 skierowanego do Prezydenta Miasta (dalej Prezydent), w którym Biuro Spraw Lokalowych wyraziło wątpliwość co do zasadności sprzedaży z bonifikatą na rzecz najemcy (M. B. nieruchomości położonej przy ul. (...);

3.

kopii pisma stanowiącego pozytywną opinię dotyczącą propozycji sprzedaży nieruchomości położonej w P. przy ul. (...) i S.;

4.

kopii wniosku z dnia 26 lutego 2016 r. wraz z wykazem załączników przekazanych do WGN (Wydział Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta P.) w celu dalszego procedowania sprzedaży nieruchomości położonej w P. przy ul. (...);

5.

kopii zgody Prezydenta na sprzedaż w trybie bezprzetargowej z bonifikatą budynku jednolokalowego położonego w P. przy ul. (...) na rzecz najemcy K. Szepke, która stanowiła część dokumentacji przekazanej w dniu 26 lutego 2016 r. do WGN w celu dalszego procedowania sprzedaży.

Wskazano, iż wnioskowane kopie dokumentów należy przesłać w terminie nie dłuższym niż 14 dni, natomiast niezwłocznie ich scany - na podany we wniosku adres mailowy.

Wnioskodawczyni wskazała, iż żądanie złożyła w związku z otrzymanym pismem z dnia (...).2016 r., znak: GN- (...), które załącza do przedmiotowego wniosku, złożonego na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.) oraz art. 61 Konstytucji RP.

W odpowiedzi, pismem z dnia 2 września 2016 r., Dyrektor Biura Spraw Lokalowych Urzędu Miasta P. poinformowała wnioskodawczynię, iż żądane dokumenty mają charakter wewnętrzny i nie posiadają przymiotu informacji publicznej w rozumieniu art. 1. ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1883/14. Zdaniem organu za dokumenty wewnętrzne należy bowiem uznać takie, które nie są skierowane do podmiotów zewnętrznych, a służą jedynie wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk oraz mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach i być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Przytaczając powyższą argumentację odwołano się do wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10. Jednocześnie, dokumenty wewnętrzne nie są wyrazem stanowiska organu, a tym samym nie stanowią informacji publicznej, zgodnie z wyrokami NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 666/12, z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12, z dnia 31 lipca 2013 r., I OSK 2770/13, z dnia 23 lipca 2014 r., I OSK 3007/13. Wskazano, iż podobne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, w którym przyjęto, że dokumenty wewnętrzne to informacje o charakterze roboczym, które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół, a służą wymianie informacji, gromadzeniu niezbędnych materiałów oraz uzgadnianiu poglądów i stanowisk (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12, OTK-A 2013, Nr 8, poz. 122).

D. I., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta, zarzucając naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niezałatwienie sprawy w terminie, naruszenie art. 10 i art. 13 ustawy, poprzez nieudostępnienie w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku informacji publicznej. Wniesiono o zobowiązanie Organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt Organowi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż z uwagi na brak ustosunkowania się Organu do wniosku z dnia 24 sierpnia 2016 r., dnia 7 października 2016 r. wystosowane zostało ponowne pismo wzywające do przyspieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi Organ ponownie wskazał, iż informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca nie podlegają udostępnieniu, jako że nie stanowią one informacji publicznej. W ocenie skarżącej Organowi należy zarzucić w niniejszej sprawie bezczynność. Zarówno bowiem orzecznictwo, jak i doktryna przyjmują, iż o bezczynności można mówić wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosowanego aktu lub nie podejmuje czynności (wyrok NSA z 7 grudnia 2010 r., I OSK 1718/10).

Podniesiono, iż skarga na bezczynność jest uzasadniona nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym w art. 13 ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji, ani niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności.

W ocenie Skarżącej żądana informacja w całości mieści się w zakresie pojęcia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W niniejszej sprawie żądana informacja będzie się zawierała m.in. w treści art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy. Okoliczność, na którą powołuje się Organ, że dany akt ma charakter wewnętrzny, nie powoduje samo przez się wyłączenia takiego aktu z zakresu obowiązku jego udostępnienia. Takowe wyłączenie mogłoby być usprawiedliwione, gdy dany akt służyć ma ochronie prawnie usprawiedliwionych interesów Organu, czy też ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a ujawnienie treści tego aktu mogłoby to zapobieganie czynić bezskutecznym, co w niniejszej sprawie z pewnością nie miało miejsca. Autor skargi odwołał się do treści art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (ust. 1), a jednym z przejawów prawa jest dostęp do dokumentów (ust. 2). Powyższy przepis Konstytucji należy stosować bezpośrednio, co z przekłada się na szeroki zakres przedmiotowy uprawnienia do informacji publicznej. Przyjmuje się zatem, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W odpowiedź na skargę Prezydent Miasta, zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie.

W uzasadnieniu stanowiska podniesiono, iż skarga dotyczy rzekomej bezczynności Prezydenta Miasta w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wyjaśniono, iż skarżąca złożyła wniosek datowany 24 sierpnia 2016 r. o udostępnienie kopii dokumentów opisanych bliżej we wstępie uzasadnienia skargi.

Odpowiedź na ten wniosek została udzielona w piśmie z dnia 2 września 2016 r., wystosowanym przez Biuro Spraw Lokalowych Urzędu Miasta P. Odpowiedź została udzielona drogą elektroniczną. Organ wyjaśnił, iż nie posiada pisma skarżącej z dnia 7 października 2016 r., którym jakoby skarżąca wezwała organ do przyspieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej. Jest natomiast w posiadaniu pisma datowanego 10 października 2016 r., dot. nieruchomości przy ul. (...), które zostało złożone przez innego pełnomocnika i w imieniu innego podmiotu.

Dalej podniesiono, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Wnioskowane dokumenty to dokumenty wewnętrzne. Mają charakter wewnętrzny i służą poczynieniu przez organ ustaleń potrzebnych do zajęcia ostatecznego stanowiska odnośnie dysponowania mieniem Miasta P. lub Skarbu Państwa, w przypadku gdy zarządza nim Prezydent Miasta jako starosta. Wynika to już nawet z treści opisu żądanych dokumentów we wniosku o udostępnienie - w tym zakresie organ podniósł, iż skarżąca ma pośrednią wiedzę o tym, czego dotyczą. Podniesiono, iż żądane informacje nie zawierają kategorycznych rozstrzygnięć, dyspozycji, stanowisk, są tam zawarte opinie. Dokumenty stanowią fragment czynności przygotowawczych organu, zorientowanych na dokonanie czynności o charakterze cywilnoprawnym w ramach sprawowania władztwa o charakterze tzw. dominium, czyli prywatnoprawnych, a nie publicznych. Z powyższego wynika, że nie są to dokumenty, o jakich stanowią przywołane w skardze przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.d.i.p. Żaden z tych dokumentów nie był też kierowany na zewnątrz do podmiotów spoza komunalnych spółek lub struktur organizacyjnych. Nie udostępniając czegoś, co nie jest informacja publiczną, Prezydent Miasta nie pozostaje w bezczynności, tym bardziej, że swoje stanowisko uzasadnił w piśmie do Skarżącej z dnia 2 września 2016 r. Skarga jest zatem bezzasadna.

Organ podniósł ponadto, że Skarżąca nie wezwała Prezydenta Miasta do usunięcia naruszenia prawa, co winna uczynić na podstawie art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.). Podobnie nie postąpiła zgodnie z art. 37 k.p.a., co uzasadnia odrzucenie skargi.

W kwestii przekazania akt sprawy, w myśl art. 54 § 2 p.p.s.a. wyjaśniono, że procedura udostępnienia informacji publicznej nie przebiega tak jak typowa sprawa administracyjna według k.p.a., której nieodzownym elementem są wyodrębnione akta sprawy w teczce/teczkach z jej metryką. Pełnomocnik organu zebrał i uporządkował istotne dla sprawy materiały, które wnioskuje jako środki dowodowe, a zebrany w ten sposób materiał nie powinien budzić wątpliwości.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga w sprawie niniejszej dotyczy bezczynności organu - Prezydenta Miasta - w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia 24 sierpnia 2016 r. skarżąca D. I. zwróciła się do Biura Spraw Lokalowych Urzędu Miasta P. Żądane informacje dotyczyły mienia komunalnego.

W tym miejscu wskazać należy, iż skarga na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a., jak i bez wyczerpania środków wskazanych w art. 37 k.p.a., zatem wniosek Organu o odrzucenie skargi z uwagi na niedochowanie przez skarżącą wymogów określonych treścią tych przepisów okazał się chybiony.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył tego, czy został załatwiony prawidłowo wniosek podmiotu ubiegającego się informację publiczną. Istota rozpatrywanej sprawy sprawdza się zatem do wyjaśnienia, czy żądanie dokumenty objęte wnioskiem skarżącej z dnia 24 sierpnia 2016 r. stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz czy podmiot, do którego skierowała skarżąca ów wniosek, czyli Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Jak wynika z przy tym z art. 2 cytowanej ustawy, każdemu przysługuje co do zasady prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 powołanej ustawy zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także podmioty które dysponują majątkiem publicznym.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p., jak i jej pozostałe regulacje, nie definiują pojęcia sprawy publicznej, zatem dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest przy tym, że tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjęte zostało, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07; wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08; M.Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, str. 28). Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Stanowią ją zatem tak treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą. Przywołany wyżej przepis art. 4 ust. 1 stanowi, iż obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, co oznacza, że każdy podmiot wykonujący zadania publiczne (zadania władzy publicznej), zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ wykonawczy samorządu gminnego zaliczany jest do władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (por.M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., str. 44-46). Stosownie zaś do art. 30 ust. 1 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), prezydent miasta wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Do zadań prezydenta miasta należy między innymi, zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym - gospodarowanie mieniem komunalnym gminy. W myśl art. 31 ustawy, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Powyższe oznacza, że Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej.

Przechodząc dalej wskazać należy, że wnioskiem z dnia 24 sierpnia 2016 r. skarżąca wystąpiła do Biura Spraw Lokalowych UM w P. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie określonych dokumentów. W odpowiedzi na wniosek Organ pismem z dnia 2 września 2016 r., a więc z zachowaniem 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował skarżącą, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., stanowią przy tym dokumenty wewnętrzne. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącej nie spotkał się z "milczeniem" organu, lecz został załatwiony zgodnie z u.d.i.p., przy przyjętym założeniu, iż nie dotyczy informacji publicznej, Jak wyżej wskazano żądana informacja dotyczyła mienia komunalnego, lecz zdaniem skarżonego organu nie stanowi informacji publicznej, bowiem dokumenty te stanowią fragment czynności przygotowawczych organu, zorientowanych na dokonanie czynności o charakterze cywilnoprawnym w ramach sprawowania władztwa o charakterze tzw. dominium, czyli prywatnoprawnych, a nie publicznych. Organ podniósł ponadto, że wnioskowane dokumenty to dokumenty wewnętrzne i służą poczynieniu przez organ ustaleń potrzebnych do zajęcia ostatecznego stanowiska odnośnie dysponowania mieniem Miasta P. lub Skarbu Państwa, w przypadku gdy zarządza nim Prezydent Miasta jako starosta. Kwestią sporną w pierwszej kolejności jest zatem ocena, czy informacje, o których udostępnienie do organu skarżąca wystąpiła, są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy, a dalszej kolejności - czy i ewentualnie które z żądanych dokumentów są dokumentami wewnętrznymi.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 1-5 u.d.i.p. jedynie w sposób przykładowy wskazuje informacje publiczne podlegające udostępnieniu. Ponieważ sformułowania ustawowe nie są precyzyjne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się już raz wyżej powołanym art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie i przyjmuje się, że przedmiot informacji publicznej stanowi cała działalność wszystkich jej organów. Dla traktowania danej informacji jako publicznej decydujące powinno być nie samo jej "wytworzenie", lecz fakt, że została pozyskana, zachowana lub wytworzona w celu realizacji zadań publicznych. Nośnikiem informacji publicznej może być każdy dokument, który został wytworzony, odtworzony i przekształcony przez władze publiczne, jest przez nie przechowywany lub odnosi się do nich. Odstępstwa od tak określonej zasady są możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnego uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek powinien być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Można zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w tym także, gdy dotyczy gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy przy tym sfery faktów (por. np. wyroki NSA: z dnia 15 lipca 2011 r. sygn. I OSK 667/11 - Lex nr 969478, z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. I OSK 1774/10, wyrok z dnia 18 września 2008 r. sygn. I OSK 315/08, wyroki WSA: w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. II SAB/Wa 175/06 - Lex nr 340013, z dnia 24 marca 2006 r. sygn. II SAB/Wa 1/06 - Lex nr 197599, z dnia 26 września 2007 r. sygn. II SA/Wa 2199/06, z dnia 16 lipca 2008 r. II SA/Wa 721/08, Legalis, w Olsztynie z dnia 28 sierpnia 2008 r. sygn. II SAB/Ol 1/08 - Lex nr 510199, we Wrocławiu z dnia 12 września 2006 r. sygn. IV SAB/Wr 568/06). Takie rozumienie informacji publicznej, wyrażone w zacytowanym wyżej fragmencie uzasadnienia wyroku NSA z 14 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1800/16 (wyrok dostępny na stronach internetowych w CBOSA) podziela skład rozpoznający przedmiotową skargę.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, iż co do zasady informacją publiczną są informacje dotyczące mienia komunalnego, którym gmina gospodaruje.

Podkreślenia wymaga, że zawarty w art. 6 u.d.i.p. katalog dokumentów stanowiących informację publiczną jest katalogiem otwartym i wymienia jedynie przykładowo kategorie danych, które są informacją publiczną. Zaś fakt, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, nie oznacza jednocześnie, że informacją publiczną są wyłącznie dokumenty urzędowe, w znaczeniu określonym w powołanych wyżej przepisach. Pojęcie to obejmuje również inne kategorie dokumentów.

Podmiot publiczny wykonując powierzone mu zadania publiczne niejednokrotnie posługuje się podmiotami wewnętrznymi lub zewnętrznymi, które przygotowują różnego rodzaju dokumenty, opinie lub inne materiały stanowiące podstawę do podjęcia decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, w tym zagospodarowania mienia komunalnego w drodze czynności cywilnoprawnej. Stąd też przyjąć należy, że informacją publiczną jest nie tylko akt lub czynność kończąca określone postępowanie organu, ale także dokumenty wytworzone przy okazji załatwiania sprawy, jednakże pod warunkiem, że dokumenty te są wyrazem wykonywania przez organ władzy publicznej w ramach jego kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2157/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do argumentacji Organu, że żądane przez skarżącą dokumenty stanowią dokumenty wewnętrzne, nieprzesądzające o kierunku działania organu, które co do zasady nie stanowią informacji publicznej wskazać trzeba, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 dokumenty wewnętrzne wyłączone zostały "z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej". Jednocześnie jednak Trybunał zdefiniował dokumenty wewnętrzne w sposób wąski, wskazując, że zaliczyć do nich należy jedyne "informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół". Wymienione dokumenty mogą być bowiem potraktowane jako swoisty etap postępowania prowadzącego do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty te służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, a nie są same w sobie wyrazem stanowiska organu. Podkreślenia ponadto wymaga, że skoro wyłączenie dokumentów wewnętrznych (w przedstawionym wąskim ujęciu) spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, to organ odmawiający dostępu do danych w nich zawartych, jest zobowiązany szczegółowo uzasadniać swoje stanowisko. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie rozważania w tym zakresie zostały ograniczone do uwag na temat charakteru znaczenia pojęcia informacji publicznej, oraz uznania, że żądane przez skarżącą dokumenty nie stanowią informacji publicznej, tak z racji tego, że dotyczą mienia komunalnego, nad którym władztwa gmina może wyzbyć się w drodze czynności cywilnoprawnej, a nadto, iż są zaliczane do dokumentów wewnętrznych. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił statusu prawnego nieruchomości objętych poszczególnymi punktami wniosku skarżącej, w tym tego, czy i ewentualnie w jakim trybie zostały zbyte. Nie skonfrontowano argumentów prawnych świadczących o charakterze prawnym wnioskowanych opinii, ocen oraz zgód, z ich rzeczywistą treścią i celem, w jakim zostały one sporządzone. Nie wskazano również okoliczności, które pozwoliłyby na uznanie, że dokumenty te mają charakter nieoficjalny, roboczy, w sytuacji gdy mogą stanowić istotny etap decyzyjny w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, dalej u.g.n.), czy realizujących uchwałę Rady Miasta P. o zasadach sprzedaży z bonifikatą lokali komunalnych ich najemcom.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że żądane przez skarżącą "opinie, oceny i zgody" dotyczą mienia stanowiącego własność Miasta P. lub Skarbu Państwa, którymi Prezydent Miasta gospodaruje. W zakresie punktów 1-4 wniosku są to dokumenty zawierające informacje, które sporządzone zostały przez jednostki organizacyjne Urzędu Miasta P. W opinii Sądu dla oceny, czy wnioskowane dokumenty są informacją publiczną, nie mają znaczenia okoliczności podnoszone przez organ, iż żądane dokumenty stanowią fragment czynności przygotowawczych organu, zorientowanych na dokonanie czynności o charakterze cywilnoprawnym w ramach sprawowania władztwa o charakterze tzw. dominium, czyli prywatnoprawnych, a nie publicznych. Podstawowe znaczenie ma bowiem okoliczność, iż dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym, co w świetle przepisów u.d.i.p. przesądza o ich charakterze. Istota tej ustawy zakłada jawność działań dotyczących takiego mienia. Sfera dominium odnosi się natomiast do prawa gminy do rozdysponowania takiego mienia, co faktycznie należy uznać za nie podlegające kontroli na gruncie k.p.a. oraz p.p.s.a.

Za słusznością powyższego stanowiska przemawia wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1337/14 (wyrok dostępny w CBOSA), w którym skład orzekający uznał, iż informacja o ilości sprzedanych lokali i uzyskiwanych cenach podlega udostępnieniu, może tylko w zależności od zakresu wniosku stanowić informację prostą lub przetworzoną. Istotne jest przy tym także i to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870), gospodarka środkami publicznymi jest jawna.

Z przedłożonych Sądowi dokumentów oraz pism i zawartych w nich wyjaśnień organu nie wynika, czy wniosek w poszczególnych jego punktach dotyczy sfery faktów, czy działań zorientowanych na przyszłość. Nie wynika, czy i w jakim trybie wymienione we wniosku nieruchomości zostały sprzedane, co pozwoliłoby nie tylko ocenić charakter dokumentów, o które wnioskowano w punktach 1-4 (nieoznaczonych) wniosku, w tym również i to, czy wymieniona w ostatnim punkcie wniosku skarżącej kopia zgody Prezydenta na sprzedaż w trybie bezprzetargowej z bonifikatą budynku położonego w P. przy ul. (...), może zostać uznana za dokument odnoszący się do sfery faktów. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zadań wójta należy gospodarowanie mieniem komunalnym, co oznacza, że bez zgody tego organu nie jest możliwe rozdysponowanie tego mienia.

W opinii Sądu należy również wyjaśnić i ocenić, w oparciu o przepisy uchwał Rady Miasta P. dotyczących zasad sprzedaży mieszkań z bonifikatą ich najemcom, jak i przepisy organizacyjne regulujące zasady funkcjonowania poszczególnych jednostek organizacyjnych podlegających Prezydentowi Miasta oraz Z., jaki charakter mają opinie i stanowiska jednostek organizacyjnych Urzędu Miasta P., o udostępnienie których skarżąca wnioskowała. Materiałów pozwalających na taką ocenę skarżony Organ Sądowi nie przedłożył, a stosownej argumentacji w tym zakresie nie zawiera skierowana do skarżącej odpowiedź z dnia 2 września 2016 r., jak i odpowiedź na skargę. W świetle powyższego nie można na obecnym etapie przesądzić, czy żądane w punktach 1-4 (nieoznaczonych liczbowo) wniosku skarżącej dokumenty są dokumentami dotyczącymi sfery faktów i jako takie nie są dokumentami wewnętrznymi. Uznanie żądanych dokumentów za dokumenty wewnętrzne wyklucza bowiem konieczność ich udostępnienia w trybie u.d.i.p.

Należy ponownie zauważyć, iż skoro informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa oraz majątku jednostek samorządu terytorialnego, jest zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. informacją publiczną podlegająca udostępnieniu, to przyjąć należy, że w sytuacji, gdy doszło do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, to treść dokumentów wytworzonych przez organ oraz podlegle mu jednostki na potrzeby konkretnych transakcji, stanowią informacje o majątku publicznym.

Reasumując, Sąd uznał, że wniosek skarżącej z dnia 24 sierpnia 2016 r. nie został prawidłowo załatwiony. Rolą organu będzie zatem ponowne załatwienie wniosku, z uwzględnieniem przestawionej przez Sąd wykładni, w czternastodniowym terminie, wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., który liczony jest od dnia doręczenia akt organowi przez sąd, stosownie do art. 286 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku zobowiązał ten organ do ponownego rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 24 sierpnia 2016 r. w zakreślonym terminie.

Z uwagi na fakt, że organ na złożony wniosek odpowiedział skarżącej bez zbędnej zwłoki pismem z dnia 2 września 2016 r. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.