II SAB/Po 137/19, Skutki zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2821972

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2020 r. II SAB/Po 137/19 Skutki zakresowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz.

Sędziowie WSA: Wiesława Batorowicz (spr.), Asesor Jan Szuma.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi R. G. na bezczynność Komendanta (...) w (...) w przedmiocie wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop

I. zobowiązuje Komendanta (...) w (...) do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia (...) listopada 2018 r. w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem,

II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnienie faktyczne

(...) listopada 2018 r. R. G. zwrócił się do Komendanta Szkoły Policji w (...) (dalej: Komendant) z wnioskiem o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), żądając ponownego naliczenia świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją przywołanego wyroku TK i obowiązującymi normami prawa i zarządzenie wypłaty należnej mu kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm., dalej: u.P.), z uwzględnieniem należnych odsetek.

Skarżący podał, że ww. wyrokiem Trybunał Konstytucyjny uznał art. 115a u.P. określający wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że metoda obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop zawarta w u.P. jest mniej korzystna niż metoda w której czynnikiem jest (...) lub (...).

W odpowiedzi z (...) grudnia 2019 r. Komendant Szkoły Policji w (...) podał, że wniosek R. G. został przyjęty do rozpatrzenia. Organ wyjaśnił równocześnie, że aktualnie wobec uznania za niekonstytucyjny art./ 115a u.P. brak jest przepisu stanowiącego podstawę wyliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, a także co za tym idzie ewentualnego przeliczenia na nowo wypłaconego wnioskodawcy świadczenia w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W tej sytuacji, wskazał Komendant, o dalszym postępowaniu wnioskodawca zostanie poinformowany odrębnym pismem, po wejściu w życie przepisów regulujących przedmiotowe zagadnienie.

Pismem z (...) czerwca 2019 r. R. G. wystąpił do Komendanta Głównego Policji, za pośrednictwem Komendanta Szkoły Policji w (...) z ponagleniem w trybie art. 37 ustawy z dnia (...) czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., dalej: k.p.a.) wskazując na bezczynność organu.

Komendant Główny Policji w piśmie z (...) lipca 2019 r. podtrzymał stanowisko Komendanta Szkoły Policji w (...) i ponownie poinformował skarżącego, iż aktualnie brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia zgłoszonego żądania z uwagi na brak stosownych regulacji dotyczących przyjęcia właściwego czynnika mnożenia przy ustalaniu należnych ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe.

W związku z powyższym R. G. pismem z (...) listopada 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Komendanta Szkoły Policji w (...) w sprawie z ww. wniosku z (...) listopada 2018 r. o ponowne naliczenie i wypłacenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego, zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3 i następne k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy.

W motywach skargi skarżący podniósł, że otrzymał zaniżony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, dlatego też zwrócił się do organu z podaniem o ustalenie prawidłowej wysokości wyrównania. Zdaniem skarżącego, z wykładni orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego da się wywieść sposób obliczenia ekwiwalentu, a zatem nierozpatrzenie złożonego przez niego wniosku stanowi o bezczynności organu.

W odpowiedzi Komendant Szkoły Policji w (...) wniósł o oddalenie skargi podkreślając, że do chwili obecnej nie doszło do uchwalenia nowego brzmienia art. 115a u.P. Organ podniósł, że zarzut bezczynności jest niezasadny, gdyż nie mógł przeliczyć ekwiwalentu z powodu braku instrumentów prawnych. Nie było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu, przy czym jego przyznania nie odmówiono, o czym poinformowano skarżącego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), gdyż przedmiotem skargi jest bezczynność organu.

Przedmiotem skargi R. G. jest bezczynność Komendanta Szkoły Policji w (...) polegająca na nierozpoznaniu wniosku z (...) listopada 2018 r. w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługującego policjantowi w przypadku zwolnienia ze służby.

W ocenie Sądu przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego jako objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, a więc gdy organy administracji nie podejmują nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2001 r. o sygn. akt II SA 2591/01, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie kwestionuje się również prawa do zaskarżenia bezczynności organu Policji polegającej na nierozpoznaniu wniosku o ustalenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Inne bowiem rozumowanie prowadziłoby do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego to nie stosuje się przepisów prawa pracy i nie ma możliwości realizacji takiego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym.

Wyjaśnienia wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie dokonał żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest więc zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem złożonym (...) listopada 2018 r. zwrócił się do Komendanta Szkoły Policji w (...) o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), żądając ponownego naliczenia świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z sentencją przywołanego wyroku TK i obowiązującymi normami prawa i zarządzenie wypłaty należnej mu kwoty świadczenia stanowiącego różnicę pomiędzy kwotą należną, a wypłaconą faktycznie na podstawie niekonstytucyjnej normy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 z późn. zm., dalej: u.P.), z uwzględnieniem należnych odsetek. Skarżący powołał się na ów Trybunału Konstytucyjnego, którym uznano, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze (...) części miesięcznego uposażenia za niezgodny w z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zważyć należy, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13, dostępny j.w.). Tymczasem organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie poinformował go, że nie może rozpatrzyć wniosku do czasu ustalenia szczegółowych zasad (wejścia w życie stosownych przepisów prawa) dotyczących sposobu realizacji wniosków o wypłatę różnicy w ekwiwalencie za niewykorzystany urlop wypoczynkowy.

Zdaniem Sądu, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem skarżącego nie można uznać za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, iż jego wniosek będzie oczekiwał na rozpatrzenie do czasu zmiany przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją przez TK wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt K 7/15). Co prawda skutkiem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji) mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, zaś ustawodawca zaniechał wprowadzenia w to miejsce nowej normy ustawowej, tym niemniej nie sposób zgodzić się z poglądem organu, iż brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania podania złożonego przez skarżącego. Do takich wniosków prowadzi bowiem analiza uzasadnienia wyroku TK, w którym to znajdują się dyrektywy umożliwiające odtworzenie metody obliczania przedmiotowego ekwiwalentu w zgodności z Konstytucją. Trybunał wskazał, że "ekwiwalent pieniężny przyznawany jest w sytuacji zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zaś celem tej regulacji, w kwestionowanym zakresie, jest zrekompensowanie funkcjonariuszowi faktycznej niemożności wykorzystania przysługującego mu urlopu, co stanowi urzeczywistnienie konstytucyjnie zagwarantowanych corocznych płatnych urlopów (...). Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 u.P., który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze".

Rozważając sporną kwestię możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy Sąd podziela pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 6 czerwca 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 270/19 (dostępny j.w.), zgodnie z którym Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego przepisu art. 115a u.P., a jedynie jego części określającej sposób obliczania ekwiwalentu. Zatem pozostała w systemie prawnym obowiązująca regulacja ustanawiająca uprawnienie policjanta do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop w przypadku jego zwolnienia ze służby. Trybunał w uzasadnieniu analizowanego wyroku wyinterpretował trafnie z przepisów art. 66 ust. 2 Konstytucji oraz art. 115a u.P. normę prawną, zgodnie z którą świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie funkcjonariusza za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy.

W ocenie Sądu ów wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy całego przepisu art. 115a u.P. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału. W pozostałym zakresie należy go stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał. Aczkolwiek w tym przypadku zalecana jest inicjatywa ustawodawcza, gdyż w myśl zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji, art. 6 k.p.a.) organy zobowiązane są do działania na podstawie przepisów prawa, jednakże Sąd jako kompetentny do bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji), uznaje za zasadne odwołanie się wprost do stanowiska TK, skoro pozwala ono na zrekonstruowanie treści normatywnej przepisu art. 115a u.P. w zakresie sposobu obliczania wysokości przedmiotowego świadczenia. Z tych też względów przyjąć należy, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a u.P. interpretowany odpowiednio do wytycznych TK. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Kolejnym obowiązkiem Sądu jest określenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna - w stanie prawnym zaistniałym po wyroku TK - jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o złej woli organu, ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Co istotne w orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie, w tym przyjmuje się, że wobec braku nowelizacji art. 115a u.P. organ był uprawiony wyłącznie do udzielenia pisemnej informacji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 26 listopada 2018 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I), jednocześnie stwierdzając, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.