Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1745908

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 15 czerwca 2015 r.
II SAB/Op 31/15

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi I. D. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu w przedmiocie realizacji wniosku niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej postanawia: odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

I. D., reprezentowana przez pełnomocnika, pismem z dnia 27 lutego 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu (dalej: Oddział ZUS w Opolu) w przedmiocie realizacji wniosku niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej. Skarżąca domagała się stwierdzenia przez Sąd, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. Do skargi dołączyła kserokopię kierowanego do skarżącej pisma niemieckiej instytucji ubezpieczeniowej - Deutsche Rentenversicherung z dnia 28 stycznia 2015 r. W uzasadnieniu wskazała, że została poinformowana przez niemiecki urząd rentowy, iż od kilku miesięcy oczekuje on na dostarczenie dokumentu E-205, stanowiącego zaświadczenie o przebiegu ubezpieczenia skarżącej w Polsce, bez którego nie jest możliwe wypłacanie jej renty za okresy pracy w Polsce i w Niemczech. Podała również, że pismem z dnia 21 października 2014 r. wystąpiła do Oddziału ZUS w Opolu z wnioskiem, aby wskazany dokument został doręczony niemieckiemu urzędowi rentowemu.

Na wezwanie Sądu pełnomocnik skarżącej w piśmie z dnia 22 kwietnia 2015 r. wyjaśnił, że podstawy prawnej obowiązku wydania zaświadczenia, z którego niewykonaniem związana jest bezczynność organu, upatruje w przepisach ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w związku z przepisami art. 217-219 k.p.a. oraz w polsko-niemieckiej umowie z 1972 r. o zabezpieczeniu emerytalnym i wypadkowym, a także w przepisach wspólnotowych, tj. w rozporządzeniach Rady (EWG) nr 1408/71 oraz nr 574/71. Wywiódł, że postępowanie wszczęte wnioskiem o wydanie zaświadczenia powinno zakończyć się wydaniem zaświadczenia żądanej treści albo postanowieniem o odmowie wydania zaświadczenia.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu wniósł o jej odrzucenie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi Sąd w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, jakie zostały wymienione enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a., do których należy nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3).

Zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego określony został w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., która w art. 3 stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1)

decyzje administracyjne;

2)

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4)

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5)

akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6)

akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7)

akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8)

bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. Ponadto, w myśl art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Przytoczone regulacje wskazują, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w powołanych przepisach.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4. Bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności, wynikających z przepisów prawa, nie wykonuje ich w terminie przez te przepisy określonym. Bezczynność zatem oznacza stan, w którym organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia innej czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej, nie mniej może być złożona jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia, jakim jest bezczynność w wydaniu zaświadczenia, podkreślenia wymaga, iż co do zasady, nie budzi wątpliwości Sądu dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tym zakresie, która wynika z art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 219 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W przekonaniu Sądu, postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podejmowaną poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego, czyli czynnością, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok tut. Sądu z 7 listopada 2005 r., II SAB/Op 13/05, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl, oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. O istnieniu stanu bezczynności, w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można mówić w razie przekroczenia terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów szczególnych. W przypadku postępowania związanego z wydaniem zaświadczenia przepis szczególny, jakim jest art. 217 § 3 k.p.a., zobowiązuje organ do wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni.

Ponadto, zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie została zaskarżona bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w realizacji żądania niemieckiej instytucji rentowej o wydanie zaświadczenia dotyczącego przebiegu ubezpieczenia skarżącej w Polsce, czyli bezczynność w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych. Dla oceny dopuszczalności rozpoznawanej skargi, podstawowym zagadnieniem jest zatem ustalenie sposobu ukształtowania przez ustawodawcę prawa do sądu w tego rodzaju sprawach.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101, z późn. zm. - zwanej dalej k.p.c.) sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych są sprawami cywilnymi, do których rozpoznania, stosownie do przepisu art. 2 k.p.c. powołane są sądy powszechne, chyba że przepisy szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Dodać w tym miejscu można, że zgodnie z art. 177 Konstytucji, RP sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów, natomiast stosownie do art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie.

Z kolei, katalog spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, objętych właściwością sądów powszechnych, określają przepisy art. 476 § 2 i 3 k.p.c., które wskazują, że są to sprawy dotyczące ubezpieczeń społecznych, emerytur i rent, a także innych świadczeń w sprawach w których wniesiono odwołanie od decyzji organów rentowych, a także sprawy wszczęte na skutek niewydania przez organ rentowy decyzji we właściwym terminie, a także sprawy, w których wniesiono odwołanie od orzeczenia wojewódzkiego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, sprawy o roszczenia ze stosunków prawnych między członkami otwartych funduszy emerytalnych a tymi funduszami lub ich organami oraz sprawy ze stosunków między emerytami lub osobami uposażonymi w rozumieniu przepisów o emeryturach kapitałowych a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych. Analogiczne unormowanie zawiera również art. 180 § 2 k.p.a., stanowiący, że przez sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych rozumie się sprawy wynikające z przepisów o ubezpieczeniach społecznych, o zaopatrzeniach emerytalnych i rentowych, o funduszu alimentacyjnym, a także sprawy wynikające z przepisów o innych świadczeniach wypłacanych z funduszów przeznaczonych na ubezpieczenia społeczne.

Z powyższymi przepisami proceduralnymi koresponduje art. 83 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 121), zwanej dalej ustawą, stanowiący, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności:

1)

zgłaszania do ubezpieczeń społecznych,

2)

przebiegu ubezpieczeń,

3)

ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek,

3a) ustalania wymiaru składek na Fundusz Emerytur Pomostowych i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu tych składek,

4)

ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych

5)

wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych.

Od decyzji organu Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego.

Powołany przepis ustanawia zatem podstawową zasadę, że weryfikacja decyzji ostatecznych wydawanych w przedmiocie ubezpieczeń społecznych dokonywana jest przez sąd powszechny, który rozpoznaje wniesione w tym zakresie odwołania. Wyjątek od powyższej zasady określa art. 83 ust. 4 ustawy, według którego odwołanie do sądu powszechnego nie przysługuje w przypadku decyzji ZUS przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Oznacza to, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych dotyczących przyznania lub odmowy przyznania świadczeń w drodze wyjątku oraz w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyłączona jest właściwość sądów powszechnych, a w konsekwencji tylko tak określony wycinek spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych podlega kognicji sądów administracyjnych.

Reasumując należy stwierdzić, że przepis art. 83 ust. 1 i 2 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a. i wyłącza kognicję sądów administracyjnych w sprawach decyzji dotyczących indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych (por. postanowienie NSA z 5 grudnia 2008 r., I OSK 1852/07, http//:orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie każda zatem sprawa dotycząca działalności organów administracji publicznej, a takimi są sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych, może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem istnieje przepis szczególny, w myśl którego właściwy jest sąd powszechny, to charakter sprawy ma znaczenie drugorzędne (por. postanowienie NSA z 24 listopada 2008 r., I OSK 1373/08, powołana strona internetowa).

W rozpoznawanej sprawie zwrócić należy też uwagę na ukształtowanie kwestii procedury odwoławczej obowiązującej przy wydawaniu przez właściwy organ zaświadczeń w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Jak wskazano już wyżej, w sprawie wydania zaświadczenia przewidziany bowiem został w art. 219 k.p.a. środek zaskarżenia w postaci zażalenia, co stanowi warunek formalny skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego określony w art. 54 § 4 i art. 54 § 1 p.p.s.a. Oznacza to, że skargę na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu, w trybie art. 37 k.p.a., zażalenia do organu wyższego stopnia.

W związku z powyższym dostrzec przyjdzie, że zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Natomiast na zasadzie art. 83b ust. 1 ustawy, jeżeli przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują wydanie postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, Zakład w tych przypadkach wydaje decyzję. W orzecznictwie na tle tego przepisu wskazuje się zasadnie, że art. 83b ustawy jest przepisem, o jakim mowa w art. 180 § 1 k.p.a., dotyczącym ubezpieczeń społecznych, który ustala odmienne zasady postępowania niż te, które wynikają z przepisów k.p.a. (por. wyrok SN z 4 lipca 2007 r., II UK 279/06, LEX nr 443077). W uzasadnieniu powołanego orzeczenia trafnie zwrócono uwagę na konsekwencje wprowadzenia tego przepisu w wyniku zmiany ustawy, jaka miała miejsce od 1 stycznia 2003 r., a także pozostałych zmian wprowadzonych w tym czasie, podkreślając, że wyraźnym ich celem było uproszczenie procedur. Sąd wskazał na dążenie ustawodawcy do ujednolicenia rozstrzygania spraw o wydanie zaświadczenia i innych spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, właśnie przez wprowadzenie wymagania wydawania decyzji zamiast postanowienia, a jednocześnie dążenie do ujednolicenia postępowań odwoławczych. Sąd dostrzegł też, że wprowadzenie decyzyjnej formy orzekania w zakresie zaświadczeń prowadzi w konsekwencji do innej kontroli wydanego rozstrzygnięcia niż w postępowaniu administracyjnym, tj. dokonywanej w następstwie zażalenia na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Na gruncie powyższego skonstatować trzeba, że kontrola dokonywana w zakresie wydawania zaświadczeń w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych jest odmienna niż w ma to miejsce w odniesieniu do zaświadczeń wydawanych w pozostałych sprawach na zasadach ogólnych (art. 1 pkt 4 oraz art. 117-119 k.p.a.). Konieczność zastosowania trybu decyzyjnego przy wydawaniu zaświadczenia w sprawie określonej w art. 83 ust. 1 pkt 2 ustawy przesądza z kolei o tym, że przy zastosowaniu art. 83 ust. 2 ustawy rozpoznanie odwołania należeć będzie do kognicji sądu powszechnego. Pogląd, że sprawy o wydanie zaświadczenia w sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych stanowią sprawy cywilne i z tego względu należą do właściwości sądów powszechnych można uznać za utrwalony w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. uchwała SN z 18 marca 2010 r., II UZP 2/10, LEX nr 564501 oraz wyroki SN z 21 stycznia 2015 r., II UK 99/14, LEX nr 1640241 i z 13 stycznia 2015 r., II UK 111/14 LEX nr 1628926).

W świetle poczynionych rozważań należało uznać, że sprawa dotycząca niewydania przez ZUS zaświadczenia odnośnie okresów ubezpieczenia skarżącej w Polsce jest sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, w której wyłączony został sądowoadministracyjny tryb zaskarżenia. Sprawa ta nie należy więc do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego, a zatem bezczynność w tego rodzaju sprawach nie może stanowić tym samym przedmiotu rozstrzygnięcia sądu administracyjnego, co uzasadniało odrzucenie skargi.

Już tylko na marginesie odnotować wypada, że wskazane przez pełnomocnika skarżącej w piśmie wyjaśniającym przepisy rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia społecznego do pracowników najemnych, osób prowadzących działalność na własny rachunek i do członków ich rodzin przemieszczających się we Wspólnocie (Dz.Urz.UE.L z 1971 r., nr 149, str. 2, z późn. zm.) wraz z rozporządzeniem wykonawczym nr 574/72 z dnia 21 marca 1972 r. (Dz.Urz.UE.L z 1972 nr 74, str. 1,z późn. zm.) regulowały kwestie dotyczące koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego do dnia 1 maja 2010 r. Natomiast aktualnie obowiązują przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. L z 2004 r. nr 166, str. 1, z późn. zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L z 2009, nr 284, str. 1, z późn. zm.).

Poza tym, w związku ze zgłoszonym w skardze wnioskiem o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, wskazać przyjdzie, że zgodnie z regułą wynikającą z art. 199 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym strony ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to co do zasady, że stronie, która poniosła koszty postępowania, np. w postaci kosztów zastępstwa procesowego, nie przysługuje ich zwrot. Zwrot kosztów postępowania został przewidziany tylko w określonych przypadkach, tj. w razie uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.) bądź umorzenia sądowego (art. 201 p.p.s.a.). Dlatego w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych podstaw do orzekania o kosztach, pomimo zgłoszonego wniosku o ich zasądzenie.

Z tych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.