Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 622002

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 7 października 2010 r.
II SAB/Op 17/10

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Daria Sachanbińska.

Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz, WSA Grażyna Jeżewska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Opolu w przedmiocie wydania książki inwalidy wojennego zobowiązuje Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu do rozstrzygnięcia wniosku Z. B. z dnia 22 marca 2010 r. w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego orzeczenia.

Uzasadnienie faktyczne

Przedmiotem skargi Z. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest bezczynność Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu - Inspektorat w Nysie w sprawie wydania książki inwalidy wojennego.

Rozstrzygnięcie sprawy zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wyrokiem Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia (...), sygn. akt (...) przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu o wydanie książki inwalidy wojennego na skutek apelacji Z. B. od wyroku Okręgowego Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Opolu z dnia (...), sygn. akt (...) uchylono zaskarżony wyrok i odwołanie odrzucono stwierdzając, że wydanie książki, czy to inwalidy wojennego, czy osoby represjonowanej jest sprawą administracyjną, którą winien rozpoznać właściwy sąd administracyjny.

Wobec powyższego, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu - Inspektorat w Nysie z dnia (...), nr (...) odmawiającą "prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy z przyczyn podanych w uzasadnieniu w zakresie wydania książki inwalidy wojennego". Skarga postanowieniem tut. Sądu z dnia 22 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Op 60/09, została odrzucona z powodu wniesienia jej po terminie (art. 58 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1 p.p.s.a. zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Wskazał, że w myśl art. 52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Dodał, że zapis art. 52 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym w przypadku innych aktów niż wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej należy również przed wniesieniem skargi do Sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a wówczas termin o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania. Dokonując analizy przepisów ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.) zauważył, że wniosek o wydanie książki inwalidy wojennego mógł być rozpatrywany na podstawie tej ustawy, jednak przed wniesieniem skargi skarżący powinien wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa.

Kierując się tym rozstrzygnięciem, skarżący pismem datowanym na dzień 29 kwietnia 2010 r. (nadanym 30 kwietnia 2010 r.) wezwał bezskutecznie ZUS do usunięcia naruszenia prawa, wskazując jako podstawę naruszenia prawa art. 35 § 1 k.p.a. Następnie w dniu 19 maja 2010 r. (data nadania skargi w placówce pocztowej) wniósł skargę na bezczynność ZUS do tut. Sądu. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 22 marca 2010 r. zwrócił się do organu rentowego o wydanie książki inwalidy wojennego, na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Opolu z dnia (...), sygn. akt (...) oraz wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia (...). Żądanie swoje poparł także przepisami rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 czerwca 2004 r. w sprawie trybu wydawania i anulowania książki inwalidy wojennego (wojskowego), dokumentów wymaganych do jej wydania oraz wzoru książki inwalidy wojennego (wojskowego) oraz ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87). Wskazał, że zawiadomieniem z dnia 19 marca 2010 r. doręczonym w dniu 27 kwietnia 2010 r. Inspektorat ZUS w Nysie poinformował go, że jego akta emerytalno-rentowe znajdują się w Sądzie Apelacyjnym we Wrocławiu i dopiero po ich otrzymaniu omówiony wniosek zostanie rozpatrzony. Z kolei w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ rentowy pismem z dnia 7 maja 2010 r., doręczonym 17 maja 2010 r. ponownie poinformował skarżącego o braku możliwości rozpoznania jego wniosku z uwagi na brak możliwości wglądu do akt emerytalno-rentowych. Ponownie podał, że akta sprawy są w posiadaniu Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z uwagi na toczące się postępowanie odwoławcze.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że nie miał możliwości załatwienia wniosku skarżącego o wydanie książki inwalidy wojennego w zakreślonym terminie, gdyż akta Z. B. najpierw znajdowały się w Sądzie Okręgowym w Opolu ze względu na toczące się postępowanie odwoławcze od decyzji organu rentowego w zakresie przeliczenia wysokości emerytury, zainicjowane jego odwołaniem, zaś aktualnie akta zostały przekazane do Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu, z uwagi na złożone przez ZUS oraz skarżącego apelacje w tej sprawie, stąd nie przekazał akt rentowych wraz z odpowiedzią na skargę do tut. Sądu.

Na rozprawie w dniu 7 października 2010 r. skarżący oświadczył, że do dnia rozprawy nie "otrzymał książki inwalidy".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych).

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1- 4a. Ten przepis z kolei wymienia jako przedmiot orzekania sądów administracyjnych:

1)

decyzje administracyjne;

2)

postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3)

postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4)

inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a)1 pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach.

Badanie merytoryczne zasadności skargi poprzedza sprawdzenie wymogów formalnych skargi, w tym dopuszczalność wniesienia skargi (art. 58 § 1 pkt 6 P.ps.a.). Do warunków dopuszczalności skargi należy wyczerpanie środków zaskarżenia (art. 52 § 1 cyt. wyżej ustawy). Dotyczy to także skarg na bezczynność organów, które to skargi przewiduje art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Odnotować trzeba, że w rozpatrywanym przypadku skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział Opole Inspektorat w Nysie dotyczące w całości jego wniosku z dnia 22 marca 2010 r. Kolejną przesłanką formalną, podlegającą kontroli Sądu, jest wniesienie skargi w ustawowo zakreślonym terminie (art. 53 § 3 p.p.s.a.) W niniejszej sprawie skarżący spełnił także i ten wymóg, co w konsekwencji pozwoliło na merytoryczne rozpoznanie skargi.

Przyjdzie przypomnieć, że w rozważanym przypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o wydanie książki inwalidy wojennego. Tematykę tą regulują przepisy ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.). Artykuł 83 cyt. wyżej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych reguluje przykładowy zakres decyzji w zakresie indywidualnych spraw ubezpieczonych oraz tryb odwoławczy (por. art. 83 ustawy). Wynika z nich, że od niektórych decyzji nie przysługuje odwołanie, lecz prawo złożenia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie spawy na zasadach określonych w k.p.a. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi jednak wyjątek o jakim mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, gdyż przedmiotem wniosku ubezpieczonego nie było świadczenie w drodze wyjątku ani umorzenie należności tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wniosek o wydanie książki inwalidy wojennego mógł być rozpatrywany na podstawie art. 83 ust. 1 art. 83a lub art. 83b, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które to przepisy, oprócz omówionego wyjątku, wskazują na właściwość sądu powszechnego. W tych warunkach tryb odwoławczy przewidziany w art. 83 ust. 2 i 3, art. 83a lub art. 83b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych pozostaje uzupełniony o wymogi wynikające z art. 52 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji skarżący przed złożeniem skargi sądowoadministracyjnej powinien był wezwać organ rentowy na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, co słusznie zostało dostrzeżone w przywołanym na wstępie postanowieniu tut. Sądu.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten, będąc właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy, nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie i - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (patrz: Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne" Wyd. Prawnicze PWN, Warszawa 1996 r. str. 62 i 63). Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy powyższe akty lub czynności nie zostały podjęte w pierwszej instancji, jak i przypadku, gdy w obowiązującym terminie nie zostały one wydane przez organ drugiej instancji, jeżeli oczywiście w odniesieniu do danego aktu istnieje możliwość uruchomienia toku instancji.

Natomiast w myśl art. 35 § 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej k.p.a.), organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). W świetle § 3 "Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania." Według zaś § 5 art. 35 k.p.a., do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych oraz art. 23c ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin (j.t. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 87 z późn. zm.) określa obowiązki organu, do którego został złożony opisany wniosek skarżącego. Podmiot, do którego złożono wniosek, w tym przypadku Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Opolu, jeżeli wniosek dotyczy wydania książki inwalidy wojennego, powinien albo ją wydać w formie czynności materialno-technicznej albo załatwić sprawę w drodze decyzji, uwzględniając stan faktyczny sprawy i obowiązujące regulacje prawne w tym zakresie. Organ, do którego skierowano żądanie o wydanie książki inwalidy wojennego, która stała się sprawą administracyjną w świetle wyroku Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z dnia 28 maja 2007 r., ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 35 § 2, bądź § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, według unormowania zawartego w art. 61 § 3 k.p.a.

Jest niewątpliwe, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Opolu nie wydał skarżącemu książki inwalidy wojennego i nie załatwił sprawy w formie decyzji. W tej sytuacji nie można nie podzielić tezy o bezczynności organu. Bezczynności ZUS, nie wyłącza wystosowanie do wnioskodawcy pism z dnia 27 marca 2010 r. oraz z dnia 7 maja 2010 r. informujących o przyczynie zwłoki w załatwieniu sprawy, albowiem w takim zawiadomieniu, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., organ podaje z urzędu przyczyny zwłoki w załatwieniu sprawy oraz wyznacza nowy termin jej załatwienia. Należy odnotować, że powyższy przepis nie zawiera wprawdzie wskazówek odnoszących się do wyznaczenia nowego terminu ani też do formy prawnej tego wyznaczenia, jednakże organ wyznaczający na podstawie art. 36 k.p.a. nowy termin załatwienia sprawy jest związany przepisem art. 12 § 2 i 35 § 1 k.p.a., a zatem jest obowiązany do ustalenia możliwie najkrótszego terminu. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 czerwca 1996 r., I SAB 28/96, opubl. w ONSA 1997, Nr 2, poz. 97, nowy termin załatwienia sprawy może być uznany za skutecznie wyznaczony w trybie art. 36 § 1 k.p.a., jeżeli zostanie wskazany przez organ właściwy do załatwienia sprawy zgodnie z art. 57 k.p.a. (tekst jedn.: w dniach, tygodniach lub miesiącach) i z zachowaniem ogólnej zasady szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. W opisanych pismach organu rentowego nie wyznaczono skutecznie terminu do załatwienia sprawy.

Ponadto w kontekście odpowiedzi na skargę, w ocenie tut. Sądu, przekazanie przez organ rentowy akt sprawy najpierw do Sądu Okręgowego w Opolu V Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, a obecnie do Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu nie można było uznać za obiektywną przyczynę usprawiedliwiającą zwłokę organu w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Istniała i nadal istnieje bowiem możliwość wypożyczenia przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych akt emerytalno-rentowych skarżącego z Sądu. Organ rentowy nie wskazał, iż skorzystał z tej możliwości, zatem nie podjął żadnych działań do usunięcia stanu swojej bezczynności. Jednocześnie zaakcentowania wymaga fakt, że sprawa w tym przedmiocie toczyła się przed organem rentowym oraz sądem powszechnym co najmniej od stycznia 2005 r., wydano w tej sprawie decyzje oraz zapadły w niej wyroki, zatem stan faktyczny sprawy nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, stąd nie ma żadnych przeszkód prawnych do niezwłocznego załatwienia wniosku skarżącego.

Wobec powyższego należało, na mocy art. 149 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.