Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2626663

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 31 stycznia 2019 r.
II SAB/Op 123/18
Zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy a ocena zarzutu przewlekłości postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.).

Sędziowie: WSA Elżbieta Kmiecik, NSA Jerzy Krupiński.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi I. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej

1) stwierdza przewlekłość postępowania, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) zobowiązuje Wojewodę Opolskiego do załatwienia wniosku I. D. z dnia 26 sierpnia 2014 r., w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi,

3) przyznaje od Wojewody Opolskiego na rzecz I. D. sumę pieniężną w wysokości 3.000 (trzech tysięcy) złotych,

4) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz I.

D. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 29 października 2018 r., I. D., reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego I. P. (zwaną dalej również skarżącą), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Opolskiego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu nieruchomości pozostawionej przez jej poprzedników prawnych poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

1) art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie określonym ww. przepisami pomimo istnienia podstaw do niezwłocznego załatwienia sprawy,

2) art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania oraz podejmowanie czynności wbrew przepisom prawa,

3) art. 7, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób uniemożliwiający stronom realizację uprawnień wynikających z prawa materialnego,

4) art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ignorowanie zasady związania własnym postanowieniem z dnia 26 maja 2017 r., stwierdzającym spełnianie przez stronę wszystkich przesłanek prawa do rekompensaty.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca domagała się:

- stwierdzenia, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

- wyznaczenia Wojewodzie Opolskiemu 7- dniowego terminu na załatwienie sprawy;

- wyjaśnienia przez organ przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie;

- podjęcia przez Wojewodę środków zapobiegających naruszaniu terminów;

- zasądzenia od organu na jej rzecz, na podstawie art. 149 § 1 pkt i pkt 3 oraz § 2 p.p.s.a., sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W motywach skargi podała, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożyła w sierpniu 2014 r., a zatem postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie trwa od 4 lat. Odwołując się do treści art. 12 § 1, art. 8, art. 7 i art. 6 k.p.a. wywodziła, że organy administracji publicznej zobowiązane są do szybkiego działania i stosowania możliwie prostych środków w celu załatwienia sprawy, tak by zadośćuczynić obowiązkowi prowadzenia postępowania w sposób wzbudzający zaufanie do Państwa, uwzględniający interes obywateli oraz zasadę praworządności. Podniosła, że jednym z ustalonych prawem obowiązków jest załatwienie sprawy w ciągu miesiąca od złożenia wniosku, zaś obowiązkiem z tym skorelowane jest wynikające z art. 37 § 1 k.p.a., uprawnienie stron do skarżenia bezczynności organu (a więc braku rozstrzygnięcia w terminie), jak i przewlekłości postępowania, tj. stanu, w którym organ działa tylko formalnie, podejmując czynności, które nie przybliżają go do załatwienia sprawy. Wskazała, że w dniu 26 maja 2017 r. uzyskała postanowienie stwierdzające spełnienie przesłanek prawa do rekompensaty, po czym przedstawiła - na wezwanie organu - (2 razy) operat szacunkowy, określający wartość nieruchomości pozostawionej. Zarzuciła, że Wojewoda Opolski pomimo związania własnym postanowieniem (art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a.), prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie potwierdzonych przez siebie przesłanek, przy czym nie jest w stanie podać ani trybu, w jakim je prowadzi, ani podstawy prawnej własnego działania. W ocenie skarżącej, z treści art. 110 § 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynika wprost, że po wydaniu postanowienia w sprawie przesłanek prawa do rekompensaty dalsze postępowanie toczy się w zakresie wartości nieruchomości pozostawionej. Zatem, z uwagi na związanie tym postanowieniem, postępowanie w kwestii już rozstrzygniętej toczyć się nie może. Czynności podejmowanych przez siebie organ nie jest w stanie w żaden sposób uzasadnić w oparciu o przepisy prawa, ani stan faktyczny sprawy. Według skarżącej, Wojewoda Opolski ostentacyjnie narusza zasadę prowadzenia postępowania na podstawie przepisów prawa, uniemożliwiając skarżącej realizację jej ustawowych uprawnień.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie jako bezpodstawnej. W kwestii niezałatwienia sprawy w terminie, Wojewoda wyjaśnił, że na długość tego postępowania miała i ma nadal konieczność uzupełnienia przez skarżącą materiału dowodowego o dokumenty wymagane przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślił, że w trakcie prowadzonego postępowania pełnomocnicy skarżącej niejednokrotnie kontestowali żądania organu do uzupełnienia wniosku o dowody wymagane ww. przepisami, co również ma wpływ na długotrwałość tego postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił, że z treści art. 7 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., wynika, że wojewoda wydaje postanowienie, w którym ocenia spełnienie wymogów, o których mowa w ww. przepisie. Jednakże, stwierdzenie spełnienia wymogów ustawowych nie oznacza automatycznego ustalenia prawa do rekompensaty. Dodał, że z przepisów powyższej ustawy nie wynika również aby organ był związany wydanym przez siebie postanowieniem. Wskazuje na to także fakt, że potwierdzenie prawa do rekompensaty lub odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty następuje dopiero w decyzji, a nie w postanowieniu. Tymczasem, jedną z przesłanek, której spełnienie podlega ocenie w ww. postanowieniu jest przesłanka zamieszkiwania przez właściciela pozostawionej nieruchomości (art. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.) na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na uwadze, że w omawianej sprawie nie została jeszcze wydana decyzja kończąca sprawę oraz istnieje konieczność uzyskania od strony dodatkowych wyjaśnień w kwestii miejsca/miejsc zamieszkania właściciela pozostawionej nieruchomości, zdaniem organu, zasadnym jest dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tej sprawie. W dalszej kolejności organ przestawił w zestawieniu chronologicznym przebieg zdarzeń. Wojewoda wywodził, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, pozostając jednocześnie w bezczynności, z kolei podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należnej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Organ wyjaśnił, że wszelkie kierowane do strony za pośrednictwem jej pełnomocników wezwania o uzupełnienie dokumentów były zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Podkreślił, że prowadząc postępowanie administracyjne, jest zobowiązany do zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu, brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowe postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły. Jednocześnie organ zauważył, że w wyniku zażalenia I. P. z dnia 24 sierpnia 2018 r. na przewlekłość postępowania w sprawie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia 15 października 2018 r., nr (...), uznał zażalenie za bezzasadne.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, chroni stronę przed niepodejmowaniem przez organ w wymaganym terminie czynności procesowych albo podejmowaniem ich w zbyt długich odstępach czasu.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie natomiast do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Dodać jeszcze trzeba, że na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzysta ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie do organu wyższego stopnia.

W niniejszej sprawie skarżąca, przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, dopełniła wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, składając pismem z dnia 24 sierpnia 2018 r., w trybie art. 37 § 1 k.p.a., do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ponaglenie, w którym w sposób jednoznaczny wskazywała na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego. Stosownie do powyższego, stwierdzić należało, że skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie, jako dopuszczalna i złożona z zachowaniem wymogu określonego w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., podlega merytorycznej ocenie.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi, podkreślić należy, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady szybkości postępowania, nakazującej organom wnikliwe i szybkie działanie w sprawie, przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków prowadzących do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zarzuciła Wojewodzie Opolskiemu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wszczętej jej wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami kraju. W związku z tym wskazać trzeba, że przez "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44 oraz J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016,s. 271). Przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu. Przewlekłość obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. W takiej sytuacji, pomimo niezałatwiania sprawy w terminie, organ - chociaż formalnie nie pozostaje w bezczynności - jednak nie podejmuje czynności procesowych zgodnie z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje się, że istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16). Ponadto opisane powyżej rozumienie omawianego pojęcia pozostaje w zgodzie z jego legalną definicją wynikającą z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., wprowadzoną nowelizacją przepisów k.p.a. i mającą na celu zapewnienie większej klarowności oraz efektywności realizacji przez strony przysługujących jej uprawnień w zakresie zwalczania przewlekłego prowadzenia postępowania przez organy. Według tego przepisu, przewlekłość postępowania ma miejsce, jeżeli jest ono prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności, natomiast otwarte i wymagające odrębnej analizy pozostaje zagadnienie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podejmował czynności w sprawie. Rozpoznając zatem skargę na przewlekłość postępowania, sąd bierze pod uwagę czynności procesowe dokonane w toku postępowania, analizując fakty i okoliczności zależne od działania organu i jego pracowników oraz przerwy w postępowaniu wynikające z zaniechania organu lub innych uczestników postępowania.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcia przewlekłości postępowania, Sąd mając na uwadze okoliczności wynikające z przebiegu postępowania (w tym rodzaj i terminy czynności podejmowanych przez organ), stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań wyjaśnić należy, że przedmiotowe postępowanie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1090, zwanej dalej ustawą) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów k.p.a. Postępowanie administracyjne zdefiniować można jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu, za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej, o ile stanowią tak przepisy). W niniejszej sprawie, Sąd oceniał zatem przewlekłość organu od dnia złożenia przez stronę wniosku, który zainicjował postępowanie w sprawie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami kraju.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika bezspornie, że pismem z dnia 26 sierpnia 2014 r., który wpłynął do organu w dniu 29 sierpnia 2014 r., skarżąca, zwróciła się do Wojewody Opolskiego o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Ponieważ przedmiotowy wniosek zawierał braki formalne, pismem z dnia 24 września 2014 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika strony, do przedłożenia oryginału lub uwierzytelnionej kserokopii pełnomocnictwa udzielonego mu przez I. D. Powyższy obowiązek, pełnomocnik skarżącej wykonał przy piśmie z dnia 7 października 2014 r., dołączając do akt sprawy oryginał pełnomocnictwa z dnia 25 sierpnia 2014 r. (k. nr 7 akt adm.) oraz wniósł jednocześnie o zawieszenie przedmiotowego postępowania. Kolejnym pismem z dnia 28 listopada 2014 r. Wojewoda wezwał M. R., do przedłożenia urzędowego poświadczenia podpisu I. D. Oryginał udzielonego pełnomocnictwa M. R. złożył przy piśmie z dnia 23 grudnia 2014 r. Po uzupełnieniu braków formalnych pełnomocnictwa, postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r. Wojewoda zawiesił przedmiotowe postępowanie, które następnie podjął w dniu 19 stycznia 2016 r. na wniosek strony z dnia 17 grudnia 2015 r. Zauważyć należy, iż do wniosku o podjęcie postępowania pełnomocnik skarżącej przedłożył:

1) odpis postanowienia Sądu Rejonowego (...) z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt (...), o stwierdzeniu nabycia spadku po m.in. J. D. i J. D.;

2) oświadczenie F. K. z dnia 23 października 2015 r. złożone przed notariuszem dotyczące losów J. D.;

3) oświadczenia I. D. z dnia 16 listopada 2015 r. o miejscach zamieszkania swoich i J. D. oraz o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty;

4) tłumaczenia zaświadczeń Komitetu Wykonawczego Rady Wsi (...) z dnia 6 listopada 2013 r. dotyczące rodzaju gleb na terenie gminy oraz Rady Wsi (...) z dnia 6 listopada 2013 r. dotyczące nieruchomości J. D.;

5) tłumaczenie planu i spisu właścicieli majątków ziemskich, które podlegały parcelacji w 1938 r. Ponadto dwoma odrębnym pismami z dnia 19 stycznia 2016 r. Wojewoda Opolski wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia wniosku o dokumenty dotyczące służby wojskowej właściciela nieruchomości oraz uwierzytelnioną kserokopię paszportu polskiego I. D., a także wystąpił do jednostek samorządu terytorialnego o udzielenie informacji, czy toczy się przed nimi postępowanie w przedmiotowej sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez poprzednika prawnego I. D. Odpowiedzi na to wystąpienie spływały do organu w okresie od dnia 21 stycznia 2016 r. do 7 marca 2016 r. Z kolei, wraz z pismem z dnia 3 marca 2016 r. pełnomocnik wnioskodawczyni przedłożył m.in. tłumaczenie aktu zgonu J. D., jako dowód na posiadanie przez tę osobę obywatelstwa polskiego, wskazując jednocześnie, że potwierdzenie posiadania przez wnioskodawczynię obywatelstwa polskiego zostało udokumentowane przy udzieleniu mu pełnomocnictwa. Następnie, pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. Wojewoda wezwał skarżącą, do złożenia w terminie do 22 lipca 2016 r., oświadczeń dwóch świadków dotyczących służby wojskowej właściciela nieruchomości oraz o przedłożenie decyzji Wojewody Mazowieckiego o posiadaniu przez stronę obywatelstwa polskiego. W związku z nieuzupełnieniem dokumentów w wyznaczonym terminie, organ pismem z dnia 25 października 2016 r. poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego oraz zgłaszania żądań, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. Ponadto, w tym piśmie ponownie wskazał, że wniosek nie został uzupełniony o dokumenty określone w wezwaniach z dnia 19 stycznia 2016 r. i 22 kwietnia 2016 r. Ustosunkowując się do wezwania organu, w piśmie z dnia 3 listopada 2016 r. M. R., poinformował, że w aktach sprawy znajdują się dowody potwierdzające obywatelstwo J. D., tj. 1) akt zgonu, 2) postanowienie Sądu Rejonowego o sygn. akt (...), 3) oświadczenia świadka oraz wskazał, że J. D. był bratem przedwojennego Wojewody (...) i (...) - P. D. Jednocześnie pełnomocnik podniósł, że przepisy ustawy nie wymagają na okoliczność obywatelstwa, czy służby w armii polskiej oświadczeń dwóch świadków. Dodał także, iż ustawa zabużańska wymaga takiego dowodu tylko na okoliczność pozostawienia nieruchomości i ich rodzaju. Wojewoda Opolski pismem z dnia 30 listopada 2016 r. udzielił pełnomocnikowi strony wyjaśnień, jednocześnie wezwał stronę postępowania, do uzupełnienia wniosku, w terminie 6 miesięcy do daty otrzymania wezwania, o oświadczenie dwóch świadków dotyczące służby wojskowej właściciela nieruchomości oraz o decyzję Wojewody Mazowieckiego o posiadaniu przez właściciela nieruchomości obywatelstwa polskiego na dzień 1 września 1939 r., uwierzytelnioną kserokopię paszportu I. D. oraz dokumenty poświadczające odbywanie przez J. D. służby wojskowej. Przy piśmie z dnia 29 grudnia 2016 r. swój udział w sprawie zgłosił I. P. - drugi pełnomocnik skarżącej, przedkładając do akt sprawy pełnomocnictwo i odpis paszportu polskiego I. D. W kolejnym piśmie z dnia 1 lutego 2017 r. Wojewoda Opolski wezwał stronę, w terminie do 7 czerwca 2017 r. do uzupełnienia wniosku o oświadczenie dwóch świadków dot. służby wojskowej właściciela nieruchomości oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego o posiadaniu przez właściciela nieruchomości obywatelstwa polskiego na dzień 1 września 1939 r. oraz dokumenty poświadczające odbywanie przez J. D. służby wojskowej. I. P., przy pismach z dnia 30 stycznia 2017 r. i 2 kwietnia 2017 r. przedłożył uwierzytelnione kopie pisma ppł, Dypl. K. F. z dnia 8 lutego 1941 r. dot. służby wojskowej J. D. oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego stwierdzającą posiadanie przez J. D. obywatelstwa polskiego na dzień 1 września 1939 r. Postanowieniem z dnia 26 maja 2017 r. Wojewoda Opolski pozytywnie ocenił spełnienie przez skarżącą wymogów umożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty. Jednocześnie wezwał stronę, w terminie 3 miesięcy od daty otrzymania pisma do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty, określonej w art. 13 ust. 1 oraz dołączenia do wniosku operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym zostanie określona wartość nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. M. R., przy piśmie z dnia 20 lipca 2017 r. przedłożył oświadczenie o wyborze formy rekompensaty oraz operat szacunkowy z lipca 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. D. W dalszej kolejności, Wojewoda Opolski pismem z dnia 31 października 2017 r. (po 3 miesiącach) wystąpił do Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddziału w (...) o wydanie opinii w kwestii prawidłowości sporządzenia ww. operatu. Ponadto odrębnym pismem z tej samej daty poinformował stronę, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania ww. opinii. W wyniku otrzymania 14 grudnia 2017 r. opinii dotyczącej operatu szacunkowego, organ pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. wezwał rzeczoznawcę majątkowego J. D., o korektę operatu. Ponadto odrębnym pismem z tej samej daty Wojewoda Opolski zwrócił się do strony postępowania o udzielenie, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, dodatkowych wyjaśnień dotyczących miejsca zamieszkania J. D. w okresie do 1 września 1939 r. Następnie, M. R. 19 stycznia 2018 r. przedłożył operat szacunkowy z dnia 4 sierpnia 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. Ponadto I. P. - drugi pełnomocnik strony, pismem z dnia 3 lutego 2018 r. wniósł o potraktowanie jako dowodu w sprawie nowego operatu szacunkowego. Jednocześnie złożył wyjaśnienia dotyczące losów J. D. W kolejnym piśmie z dnia 5 kwietnia 2018 r. Wojewoda, ponownie zwrócił się do strony postępowania o udzielenie, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, informacji dotyczących miejsca zamieszkania J. D. przed wyjazdem na obecne terytorium kraju oraz co do jego miejsca zamieszkania do czasu wybuchu II wojny światowej. W odpowiedzi, I. P. w piśmie z dnia 22 kwietnia 2018 r. wskazał, że udzielił już wszelkich wyjaśnień oraz zaznaczył, że Wojewoda Opolski jest związany wydanym przez siebie postanowieniem z dnia 26 maja 2017 r. Ponadto wniósł o udzielenie wyjaśnień, co do trybu, w którym organ działa w sprawie. Z podobnym zapytaniem, e-mailem z dnia 21 maja 2018 r., wystąpił M. R. W związku z tym Wojewoda Opolski, pismem z dnia 1 czerwca 2018 r. wystąpił bezpośrednio do skarżącej, o wskazanie jednego z pełnomocników, do którego ma być kierowana korespondencja w sprawie. Wobec braku uzyskania odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 2 lipca 2018 r. Wojewoda przesłał wyjaśnienia I. P. W tym samym piśmie organ podkreślił, że do chwili obecnej strona nie udzieliła wyjaśnień w kwestiach podnoszonych w piśmie z dnia 5 kwietnia 2018 r. M. R., pismem z dnia 17 lipca 2018 r. zwrócił się o wskazanie konkretnej podstawy prawnej do ostatnich działań organu w sprawie oraz o udzielenie informacji publicznej. W odpowiedzi, Wojewoda Opolski odrębnymi pismami z dnia 7 sierpnia 2018 r. udzielił wyjaśnień w kwestii podstaw prawnych do swoich działań w sprawie (na adres drugiego pełnomocnika strony I. P.) oraz udzielenia żądanej informacji publicznej na adres M. R. Do dnia wniesienia skargi Wojewoda Opolski nie zakończył postępowania z wniosku I. D.

Analiza opisanych wyżej czynności podejmowanych przez organ w okresie od dnia złożenia wniosku (tj. od dnia 29 sierpnia 2014 r.) do dnia wniesienia przez stronę skargi do Sądu (tj. dnia 5 listopada 2018 r.), wskazuje na zasadność złożonej skargi. Nie ulega wątpliwości, że od dnia 29 sierpnia 2014 r. działania organu miały tylko charakter formalny, bowiem pierwsza czynność wobec strony, została dokonana dopiero w dniu 24 września 2014 r. i miała zasadniczo charakter formalny związany z brakami formalnymi pełnomocnictwa udzielonego przez wnioskodawczynię, działającemu w sprawie pełnomocnikowi. Ostatecznie, pomimo, iż braki formalne pełnomocnictwa zostały uzupełnione przez stronę w dniu 23 grudnia 2014 r., Wojewoda Opolski dopiero 3 lutego 2015 r. zawiesił na wniosek strony postępowanie w przedmiotowej sprawie. Tym samym przez okres około 6 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających choćby do wstępnego zbadania wniosku. Zaważyć również należy, iż organ podjął zawieszone postępowanie w dniu 19 stycznia 2016 r., a zatem po upływie 1 miesiąca od dnia złożenia przez stronę wniosku (29 grudnia 2015 r.), w tym przedmiocie. Z akt sprawy wynika ponadto, iż do wniosku o podjęcie zawieszonego postępowanie pełnomocnik skarżącej przedłożył szereg dokumentów, tj.:

1) odpis postanowienia Sądu Rejonowego (...) z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt (...), o stwierdzeniu nabycia spadku po m.in. J. D. i J. D.;

2) oświadczenie F. K. z dnia 23 października 2015 r. złożone przed notariuszem dotyczące losów J. D.;

3) oświadczenia I. D. z dnia 16 listopada 2015 r. o miejscach zamieszkania swoim i J. D. oraz o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty;

4) tłumaczenia zaświadczeń Komitetu Wykonawczego Rady Wsi (...) z dnia 6 listopada 2013 r. dotyczące rodzaju gleb na terenie gminy oraz Rady Wsi (...) z dnia 6 listopada 2013 r. dotyczące nieruchomości J. D.;

5) tłumaczenie planu i spisu właścicieli nieruchomości ziemskich, które podlegały parcelacji w 1938 r. Dysponując określoną dokumentacją, Wojewoda Opolski w okresie od 17 grudnia 2015 r. do 26 maja 2017 r., tj. w okresie poprzedzającym wydanie postanowienia, którym pozytywnie oceniono spełnienie przez wnioskodawczynię wymogów umożliwiających potwierdzenie prawa do rekompensaty Wojewoda Opolski wielokrotnie wzywał pełnomocników skarżącej do uzupełnienia braków wniosku oraz wyznaczał wyjątkowo długie terminy do dokonania czynności. I tak, 19 stycznia 2016 r. Wojewoda wezwał pełnomocnika strony do uzupełnienia wniosku o dokumenty dotyczące służy wojskowej J. D. oraz uwierzytelnioną kserokopię paszportu polskiego wnioskodawczyni - w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania; 22 kwietnia 2016 r. organ ponownie wezwał o przedstawienie w terminie do 22 lipca 2016 r. - wobec braku przedłożenia dowodów potwierdzających służbę wojskowa J. D. - oświadczeń 2 świadków złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego o posiadaniu przez ww. obywatelstwa polskiego; 30 listopada 2016 r. Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do złożenia w terminie 6 miesięcy decyzji Wojewody Mazowieckiego o stwierdzenie posiadania przez J. D. obywatelstwa polskiego na dzień 1 września 1939 r., uwierzytelnionej kserokopii paszportu polskiego skarżącej oraz dokumentów potwierdzających odbywanie przez J. D. służby wojskowej, a w przypadku ich braku o zwrócenie się do Archiwum Instytutu Polskiego i Muzeum im. gen. W. Sikorskiego w Londynie oraz 1 lutego 2017 r. o uzupełnienie wniosku o decyzję Wojewody Mazowieckiego o stwierdzeniu posiadania przez J. D. obywatelstwa polskiego na dzień 2 września 1939 r. oraz o dokumenty poświadczające odbywanie przez ww. służby wojskowej - w terminie do dnia 7 czerwca 2017 r. Powyższe zestawienie działań organu nie pozwala na przyjęcie, że były to działania zmierzające do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki w rozumieniu przepisu art. 35 § 1-3 k.p.a. Z akt sprawy wynika bezspornie, iż Wojewoda prowadzi nadal postępowanie wyjaśniające wzywając stronę o dodatkowe informacje dotyczące adresu i okresu zamieszkania J. D. we (...). Zauważyć również należy, iż poza pismem z dnia 31 października 2017 r. Wojewoda nie realizował dyspozycji art. 36 k.p.a. oraz nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy. W ww. piśmie, co trzeba dostrzec, Wojewoda jedynie powołał regulację art. 36 k.p.a., wskazując, że rozpatrzenie sprawy nastąpi w terminie 1 miesiąca od daty otrzymania opinii Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddziału w (...) o prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości rynkowej nieruchomości pozostawionych przez J. D.

Zdaniem Sądu, przywołane powyżej okoliczności nie uzasadniały przedłużenia terminy rozpoznania sprawy, tym bardziej, jeśli weźmie się pod uwagę fakt, że Wojewoda kilkakrotnie wzywał o różne dokumenty, wyznaczając stronie 6 - miesięczne terminu do dokonania określonych czynności. Podkreślić ponadto trzeba, że nawet skorzystanie przez organ z uprawnień wynikających z art. 36 k.p.a. i zawiadomienie stron o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy - czego w przedmiotowej sprawie Wojewoda Opolski zaniechał - samo przez się nie wyłącza zarzutu, że postępowanie prowadzone jest przewlekle, gdyż nie powoduje, że zwłoka w stosunku do terminów kodeksowych przestaje istnieć. Wskazane przez organ przyczyny zwłoki, jak i poprawność ustalenia nowego terminu rozpoznania sprawy podlegają ocenie sądu administracyjnego. W niniejszym przypadku, zdaniem Sądu, przedłużenie terminu załatwienia sprawy następowało z powodu braku należytej koncentracji materiału dowodowego oraz braku jasnej koncepcji rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że przewlekłość postępowania miała miejsce, gdyż sprawę administracyjną organ prowadził z naruszeniem kodeksowych terminów. W realiach rozpoznawanej sprawy, nie może ujść uwadze okoliczność, że Wojewoda Opolski prowadzi (kontynuuje) postępowanie zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, zasadny jest zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania, bowiem organ prowadził postępowanie dłużej niż to było konieczne i podejmował czynności w zbyt długich odstępach czasu. W tym kontekście za opieszałe, a więc przewlekłe należy ocenić działania organu, które zmierzają do ustalenia stanu faktycznego sprawy, po czterech latach prowadzenia postępowania administracyjnego w tej samej materii, tym bardziej, że podejmowane czynności procesowe nie odpowiadały zasadzie szybkości i ograniczonego formalizmu (art. 12 k.p.a.), o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

Zasadnym jest zatem zarzut niedochowania przez organ należytej staranności w prawidłowym zorganizowaniu postępowania administracyjnego. Poszczególne czynności podejmowane były w znacznym odstępie czasu, nie nosiły cech koncentracji i w istocie były bezskuteczne dla dalszego toku postępowania, w tym załatwienia sprawy. W kontekście przewlekłości postępowania istotne również jest, że już 26 lutego 2017 r. - wydając postanowienie stwierdzające spełnienie przez stronę wszystkich przesłanek prawa do rekompensaty, organ dysponował stosowną informacją, nie było więc przeszkód, aby zaraz po tej dacie, podjąć ewentualne dalsze czynności wyjaśniające, jeżeli zdaniem organu konieczne było jeszcze uzyskania dodatkowych dokumentów czy informacji. Powyższe dowodzi, że Wojewoda nie podejmował czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy przez nadanie jej prawidłowego biegu, pozorując tylko swoją aktywność.

Dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Postępowanie prowadzone było nieefektywnie, w sposób nie budzący zaufania strony do organu administracji publicznej. Tymczasem okoliczności istotne dla oceny procesowej wniosku, powinny i mogły być ustalone niezwłocznie po jego złożeniu. Zaniechania podejmowania przez cztery lata czynności procesowych, doprowadziło do stwierdzonej długotrwałości postępowania, które zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Mając na względzie ustalone wcześniej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając stopień stwierdzonych naruszeń prawa przez Wojewodę, Sąd zważył, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Jak podnosi się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 34/13). W niniejszej sprawie organ rażąco naruszył prawo, a mianowicie art. 12 w związku z art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., skoro przez blisko cztery lata, nie zakończył postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej. Zwłoka, która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko, dążąc do jej zakończenia. Większą aktywność od organu wykazała skarżąca, która starała się uzupełnić braki wniosku, przedkładając na wezwanie organu szereg dokumentów. Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny w powyższym zakresie jest orzeczenie w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Uznawszy, że skarga w zakresie stwierdzenia przewlekłości postępowania zasługuje na uwzględnienie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 26 sierpnia 2014 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnym, o czym orzeczono w punkcie 2 wyroku. Termin do załatwienia sprawy jest,w ocenie Sądu, realny, wystarczający do załatwienia żądania strony, liczony zaś jest - zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. - od dnia doręczenia akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem.

Przedstawione okoliczności zadecydowały również o uwzględnieniu przez Sąd wniosku o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku. Podstawą podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie była okoliczność, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Opolskiego miało kwalifikowany charakter i związane były z pozornym podejmowaniem przez ten organ działań prowadzących do załatwienia sprawy. Wysokość grzywny w kwocie 3.000 zł ustalono jednak w dolnych granicach, wynikających z art. 154 § 6 p.p.s.a., uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasądzona kwota jest adekwatna do zawinienia organu, który nie pozostawał w sprawie bierny, albowiem działał w sprawie, jednakże nieskutecznie. Miarkując wysokość grzywny Sąd wziął pod uwagę stopień zawinienia organu, opisanego szczegółowo wyżej i uznał, że jej wysokość spełni swoją dyscyplinującą rolę oraz zapobiegnie popełnionym przez organ naruszeniom w przyszłości.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w punkcie 4 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Wszystkie przywołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.