Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2011737

Postanowienie
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu
z dnia 14 marca 2016 r.
II SAB/Op 12/16

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi U. K. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie uznania za stronę postępowania postanawia

1)

odrzucić skargę,

2)

zwrócić skarżącej kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. U. K., reprezentowana przez pełnomocnika - r. pr. A. B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola polegającą na niewydawaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie uznania skarżącej za stronę postępowania toczącego się przed tym organem pod sygnaturą (...), wszczętego z wniosku A S.A. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci budynku handlowo-wystawienniczo-magazynowego (...). W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca, będąca właścicielką działki nr a k.m. (...) obręb (...), wnioskiem z dnia 18 listopada 2015 r. - po uzyskaniu od sąsiadów informacji o toczącym się postępowaniu dotyczącym wydania dla A S.A. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zlokalizowanej na terenie sąsiadującym z jej nieruchomością - wystąpiła do organu o dopuszczenie do udziału w ww. postępowaniu w charakterze strony. Skarżąca wskazała, że w dniu 2 grudnia 2015 r. otrzymała od organu wyjaśnienie, że odmawia on podjęcia jakiejkolwiek czynności lub załatwienia sprawy w formie znanej ustawie, w związku z czym w dniu 5 grudnia 2015 r. wezwała organ do ponownego rozpoznania jej wniosku. W dniu 8 stycznia 2015 r. organ po raz kolejny negatywnie odniósł się do żądania skarżącej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. U. K. podniosła, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a następnie decyzji o pozwoleniu na budowę będzie kształtować jej prawa i obowiązki, gdyż realizacja inwestycji wpłynie na charakter zabudowy okolicy. Wywiodła, że żądana przez nią czynność organu spełnia przesłankę negatywną, określoną w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., gdyż powinna przybrać formę postanowienia, na które nie służy zażalenie. Zarzuciła, że podanie z dnia 18 listopada 2015 r. powinno stanowić dla organu asumpt do sprawdzenia podanej w nim argumentacji i skutkować przeprowadzeniem przez organ czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy nieruchomość skarżącej jest położona w taki sposób, że będzie pozostawać pod wpływem oddziaływania nieruchomości objętej planowaną inwestycją. Według skarżącej, lakoniczne stwierdzenie organu, iż brak takiego oddziaływania spowodowany jest tym, że nieruchomości nie graniczą bezpośrednio, nie spełnia powyższych warunków i to stanowi sedno bezczynności organu.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta Opola wniósł o uznanie skargi za bezzasadną i wskazał na pojęcie strony określone w art. 28 k.p.a., a także przedstawił wykładnię art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kwestii ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach dotyczących warunków zabudowy. Poza tym, powołując się na przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wyjaśnił, że krąg stron postępowania przy wydawania pozwolenia na budowę nie jest jednakowy z kręgiem stron postępowania przy ustalaniu warunków zabudowy i jest on przeważnie mniejszy. Organ stwierdził, że skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania w toczącej się sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla A S.A., gdyż nie posiada interesu prawnego; może mieć natomiast interes faktyczny. Wyjaśnił, że z treści wniosku, a także z decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 20 sierpnia 2015 r., nr (...), wynika, iż przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a obszar oddziaływania inwestycji zamyka się granicach działek nr b, c, d, e, f k.m. (...) obręb (...), ul. (...) w (...), które są równocześnie granicami terenu objętego wnioskiem. Natomiast działka skarżącej, o numerze a, nie graniczy z przedmiotową inwestycją, ani nie znajduje się w obszarze jej oddziaływania. Ponadto, twierdzenia skarżącej, że działka nr g będzie prawdopodobnie pełnić funkcje drogowe, nie może stanowić argumentu w tej sprawie, gdyż nie jest ona objęta przedmiotowym wnioskiem.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd w pierwszej kolejności ocenia dopuszczalność skargi. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu w drodze postanowienia, co może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznanie tego rodzaju skargi skutkowałoby nieważnością postępowania (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty określone w tym przepisie, m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3). Według art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., do sądu administracyjnego przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W myśl natomiast art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., skarga przysługuje również na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Na tle art. 3 § 2 pkt 8 i art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. w literaturze podnosi się, że dotyczą one dwóch rodzajowo różnych skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Pierwszy rodzaj skarg obejmuje materialnoprawną bezczynność lub przewlekłość, a zatem wiązać je należy tylko z wydaniem aktu lub czynności materialnoprawnej kształtujących uprawnienia lub obowiązki jednostki. Drugi rodzaj obejmuje natomiast bezczynność lub przewlekłość procesową, a zatem skargi te wiązać należy tylko z aktami lub czynnościami o charakterze ściśle procesowym, których celem podjęcia jest wydanie decyzji lub postanowienia, wyłączonych z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2015, s. 115). Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. stanowi bowiem, że dopuszczalna jest kontrola sądowa w sprawach innych niż określonych w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiot skargi z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. odnosi się w istocie do przypadków, gdy określone akty i czynności nie podlegają bezpośredniemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jednak organ - pomimo ciążącego na nim obowiązku - w toku m.in. postępowania administracyjnego nie podejmuje tego rodzaju działań. Postępowanie administracyjne stanowi bowiem zorganizowany ciąg zarówno aktów, jak i czynności, głównie o charakterze procesowym, które są podejmowane przez organ administracji publicznej w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Akty te różnią się jednak od decyzji administracyjnej tym, że nie rozstrzygają sprawy; nie są aktami woli organu, a aktami wiedzy. Kształtują one obowiązki oraz uprawnienia wynikające z przepisów prawa procesowego. Tego rodzaju akty dla wywołania skutku wymagają zewnętrznej formy, np. akt wezwania, co do którego przepisy prawa procesowego regulują formę i treść (art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 1 k.p.a.). Z kolei czynności procesowe podejmowane w postępowaniu to takie czynności organu, które dotyczą realizacji celu postępowania, tj. rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W doktrynie wskazuje się, że czynnością procesową będzie przekazanie przez organ sprawy organowi właściwemu, a aktem - zawiadomienie o tym wnoszącego podanie (art. 65 § 1 k.p.a.); do bezczynności lub przewlekłości zaliczyć należy np. bezczynność lub przewlekłość w przekazaniu podania albo odwołania organowi odwoławczemu (art. 133 k.p.a.), w niepodejmowaniu innych czynności nakazanych prawem (art. 78 k.p.a.), w tym bezczynność dotyczącą przeprowadzenia wnioskowanych przez stronę dowodów (por. B. Adamiak, op. cit.s. 121).

Skarżąca, powołując się na przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., upatruje bezczynności Prezydenta Miasta Opola w fakcie niewydawania odpowiedniego aktu (zdaniem skarżącej - postanowienia) w przedmiocie uznania jej za stronę toczącego się postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Istotną kwestią dla oceny dopuszczalności wniesionej skargi jest więc ustalenie, czy w świetle art. 3 § 2 pkt 9 w zw. z pkt 4 p.p.s.a. "bezczynność w wydaniu aktu w przedmiocie uznania za stronę postępowania" mieści się w pojęciu "aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a.".

W związku z tym należy wskazać, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 § 1 k.p.a., nakłada na organy administracji obowiązek zapewnienia czynnego udziału podmiotom posiadającym przymiot strony w tym postępowaniu. Ustanawiając tę zasadę ustawodawca nie przewidział - poza uregulowaniem zawartym w art. 31 § 2 k.p.a., dotyczącym organizacji społecznej - wydawania przez organy administracji w toku postępowania postanowień o dopuszczeniu do udziału w charakterze strony osób fizycznych lub prawnych w sprawie dotyczącej innego podmiotu. Naruszenie omawianej zasady uprawnia stronę do zgłoszenia wniosku o wznowienie postępowania, gdy bez jej udziału zapadła ostateczna decyzja (art. 145 § pkt 4 k.p.a.). W myśl art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić właściwości organu administracji do wydawania postanowień o dopuszczeniu (albo o odmowie dopuszczenia) danego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony. Przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. organy administracji oceniają, jaki jest w prowadzonym postępowaniu administracyjnym krąg podmiotów, którym służy przymiot strony i zapewniają tym podmiotom udział w postępowaniu przez działania faktyczne i czynności procesowe, zawiadamiając te strony o czynnościach procesowych, takich jak wszczęcie postępowania, przeprowadzenie dowodów, wzywając do zapoznawania się ze zgromadzonymi dowodami, dołączając wydane orzeczenia. Ponieważ status strony wynika z przepisów prawa materialnego, to w decyzji wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Inny podmiot, który domaga się uznania go za stronę, może wnieść odwołanie od tej decyzji, a następnie wnieść skargę sądowoadministracyjną na postanowienie organu odwoławczego o niedopuszczalności odwołania wydanego w trybie art. 134 k.p.a. lub na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto, jak wskazano już wyżej, osoba, która nie została uznana za stronę postępowania, może żądać wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i następnie zaskarżyć tego rodzaju decyzję do sądu administracyjnego. Dopiero w tych postępowaniach zostanie zweryfikowane stanowisko organu co do istnienia interesu prawnego skarżącego i przysługiwania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym "cudzej" sprawy.

Tym samym organ administracji nie ma podstaw do podejmowania rozstrzygnięć w kwestii dopuszczenia danego podmiotu (za wyjątkiem organizacji społecznej) do udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Dla odmowy bądź dopuszczenia do postępowania nie jest więc wymagana żadna forma procesowa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że objęcie lub nieobjęcie osoby fizycznej lub prawnej (z wyłączeniem organizacji społecznej) postępowaniem administracyjnym nie wymaga podjęcia żadnego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, bowiem nie dotyczy to uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 27 kwietnia 2012 r., I OSK 147/12; z 16 października 2008 r., II GSK 340/08 oraz wyrok NSA z 1 kwietnia 2005 r., OSK 1347/04, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wbrew twierdzeniom skargi, brak jest umocowania prawnego do rozstrzygnięcia przez organ w jakikolwiek sformalizowany sposób wniosku skarżącej o uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego, w tym również we wskazywanej w skardze formie postanowienia niezaskarżalnego w drodze zażalenia. Podstaw w tym zakresie nie można doszukać się w przepisach prawa procesowego, jak również materialnego - ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób przy tym uznać, że rozstrzygnięcie w kwestii dopuszczenia (odmowa dopuszczenia) konkretnej osoby do udziału w postępowaniu dotyczącym innej strony stanowi czynność o charakterze procesowym i że jej podjęcie zmierza do wydania decyzji lub postanowienia w tym postępowaniu. Z tych względów, brak podjęcia przez organ działania w zakresie wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony nie jest więc bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. i w konsekwencji nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Nie jest wiec dopuszczalne, aby w skardze na bezczynność organu wykazywać posiadanie przymiotu strony w sytuacji, gdy organy orzekające merytorycznie w sprawie przyjęły za ustalone, że dana osoba nie jest stroną w konkretnej sprawie. Na marginesie zauważyć można, że przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. nie przyznaje sądowi administracyjnemu kognicji również w sprawie badania, czy doszło do bezczynności organu administracyjnego w odniesieniu do działania organu polegającego na wysłaniu do wnioskodawcy pisma wyjaśniającego, iż z uwagi na brak interesu prawnego nie jest on stroną postępowania.

Reasumując, brak jest podstaw do formułowania w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. zarzutu bezczynności w zakresie uznania za stronę postępowania administracyjnego. W tych okolicznościach niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta Opola polegającej na niepodjęciu aktu w przedmiocie dopuszczenia skarżącej do udziału w charakterze strony w sprawie zainicjowanej wnioskiem A S.A. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji. Skarga na bezczynność organu, wniesiona przez skarżącą do tut. Sądu w niniejszej sprawie, podlegała więc odrzuceniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji postanowienia.

O zwrocie kwoty 100 zł, uiszczonej przez skarżącą tytułem wpisu od skargi, orzeczono w punkcie 2 na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., według którego sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego. Postanowienie w przedmiocie zwrotu wpisu może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.