Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547455

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 23 października 2014 r.
II SAB/Ol 97/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Jezielska, Ewa Osipuk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 r. sprawy ze skargi S.F. na bezczynność Burmistrza w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie

1)

zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z dnia "(...)" roku w terminie 30 dni od zwrotu akt administracyjnych sprawy;

2)

orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3)

orzeka o niewymierzaniu grzywny;

4)

zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego S.F. kwotę 100 złotych (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia "(...)" S. F. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy "(...)" o przywrócenie zmienionych stosunków wodnych do stanu poprzedniego na gruncie oznaczonym jako działki nr "(...)" i "(...)", położonym w "(...)" przy "(...)". Podniósł, że inwestycje realizowane na sąsiednich działkach spowodowały podwyższenie terenu, co powoduje, że występująca w ostatnich latach tzw. "cofka" znad Zalewu Wiślanego zaleje na dłuższy czas znajdujące się niżej działki nr "(...)" i "(...)".

Pismem z dnia "(...)" Burmistrz "(...)" poinformował S. F., że w latach 2016-2017 zostaną wykonane ciągi komunikacyjne, które zniwelują niedogodności na wskazanym we wniosku terenie.

W dniu "(...)" S. F., powołując się na art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.) złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez Urząd Miasta i Gminy w "(...)".

W dniu "(...)" Burmistrz "(...)" wszczął postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych na działkach: "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)", "(...)" obręb "(...)". Następnie pismem z dnia "(...)" poinformował S. F., że powyższe postępowanie jest szczególnie skomplikowane i zostanie zakończone nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Postanowieniem z dnia "(...)" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie S. F. za nieuzasadnione.

W dniu "(...)" S. F. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenie na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy przez Burmistrza Miasta i Gminy "(...)".

Pismem z dnia "(...)" S. F. został zawiadomiony przez Burmistrza "(...)", że postępowanie, że względu na zawiłość problemu, zostanie zakończone do dnia "(...)".

W dniu 8 sierpnia 2014 r. S. F., powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2, art. 54 § 1 oraz art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.), wniósł skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i gminy "(...)". Zarzucając organowi naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i wniósł o: zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy w "(...)" do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi; zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy w "(...)" do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania. Opisując dotychczasowy przebieg postępowania wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy w "(...)" dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia podania do dnia wniesienia skargi wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy w "(...)" do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę z dnia "(...)" Burmistrz "(...)" wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że pismem z dnia "(...)" skarżący został zawiadomiony o terminie zakończenia postępowania.

Pismem z dnia "(...)" Burmistrz poinformował S. F., że nie może zakończyć postępowania w ustawowym terminie. Wskazał, że z uwagi na złożone zażalenie na bezczynność, nie jest w posiadaniu dokumentów dotyczących postępowania bowiem zostały one przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uniemożliwia to prowadzenie dalszych czynności. Poinformował jednocześnie, że postępowanie zostanie zakończone do dnia "(...)".

Postanowieniem z dnia "(...)" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało zażalenie S. F. za nieuzasadnione.

W wykonaniu zarządzenia Sądu, Urząd Miasta i Gminy "(...)" poinformował, że do dnia 22 października 2014 r. postępowanie w sprawie ze skargi S. F. na bezczynność Burmistrza "(...)" nie zostało zakończone wydaniem decyzji (orzeczenia).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w punktach 1 - 4a tego przepisu, tj. gdy organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.

W przypadku zatem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, kontrola Sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy istotnie ten organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy, gdyż skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Uznając skargę na bezczynność organu za zasadną sąd zobowiązuje bowiem organ do wydania aktu lub dokonania czynności bądź przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.).

O bezczynności organu administracji publicznej można mówić, gdy organ ten, w prawnie ustalonym terminie, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji (postanowienia lub innego aktu), bądź też nie podjął działań wynikających z przepisów procesowych w celu usunięcia przeszkody w wydaniu decyzji i nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. Przy czym nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Podnieść trzeba, iż nawet jeśli postępowanie administracyjne jest szczególnie skomplikowane, to zwłoka organu w załatwieniu sprawy, w terminie określonym w art. 35 k.p.a. - nie jest usprawiedliwiona. Stanowisko takie wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W sprawie sygn. akt. IV SA 105/00 (LEX 53462) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 k.p.a.) pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa".

Ponadto, w postępowaniach ze skargi na bezczynność niezbędne jest wyczerpanie trybu zażaleniowego - złożenie zażalenia na bezczynność do organu odwoławczego (art. 37 § 2 k.p.a.). W realiach niniejszej sprawy nie jest kwestionowane, że skarżący wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., wystąpił bowiem z zażaleniem na bezczynność Burmistrza do organu wyższego stopnia, stąd też wniesienie przez niego skargi do Sądu na bezczynność wskazanego wyżej organu było dopuszczalne.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (§ 3). Podkreślenia wymaga, że wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony nie zależy od uznania organu, gdyż następuje z mocy prawa, w dniu złożenia żądania. Wszczęte postępowanie, co do zasady kończy się wydaniem na podstawie art. 104 k.p.a. decyzji, którą właściwy organ administracji rozstrzyga sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończy sprawę w tej instancji. Zaznaczyć w tym miejscy należy, że nawet jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej nie może odstąpić od formalnego załatwienia sprawy. W takim wypadku zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z kolei odmowa wszczęcia postępowania ma formę postanowienia - art. 61a k.p.a. Nie jest zatem prawidłowym załatwienie wniosku strony poprzez poinformowanie jej pismem o stanie sprawy (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 1994 r., sygn. SAB/Wr 31/93, publ.: ONSA 1995/1/29; wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lutego 2001 r., sygn. I SA 2046/99, publ.: LEX nr 54126).

Z materiału dowodowego sprawy wynika, iż takim żądaniem strony w niniejszej sprawie był w istocie wniosek skarżącego z dnia "(...)", w którym S. F. domagał się podjęcia działań dotyczących przywrócenia zmienionych stosunków wodnych do stanu poprzedniego na gruncie oznaczonym jako działki nr '(...)" i "(...)". Tak sformułowane żądanie skarżącego obligowało więc Burmistrza "(...)" do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i jego zakończenia poprzez wydanie aktu administracyjnego formalnie kończącego postępowanie.

Jednocześnie sprawa z wniosku skarżącego nie została zakończona do dnia rozpoznania sprawy przez sąd. Nie można bowiem uznać za prawidłowe działania Burmistrza "(...)", który ograniczył się do udzielenia odpowiedzi skarżącemu zwykłym pismem. Wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie ugruntowany jest pogląd, iż o tym czy określone pismo, wydane przez organ administracji publicznej w ramach jego właściwości, jest decyzją administracyjną przesądza jego treść, jednakże w rozpoznawanej sprawie pismo organu z dnia "(...)" nie zawiera elementów określonych w art. 107 § 1 k.p.a., koniecznych do uznania tego pisma za decyzję administracyjną.

Skoro zatem sprawa nie została rozstrzygnięta co do istoty przez Burmistrza "(...)", to należało zobowiązać ten organ do załatwienia wniosku skarżącego w zakreślonym terminie. Brak bowiem podjęcia jakiegokolwiek aktu administracyjnego nie stanowi "dorozumianego" zakończenia postępowania. Dopóki organ administracyjny, do którego skierowano wniosek w danej sprawie, nie wyda aktu kończącego swoje postępowanie albo też nie podejmuje czynności wskazujących na uzasadnione "przesunięcie" terminu załatwienia sprawy - pozostaje w bezczynności.

Ponadto należy wyjaśnić organowi, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ ma załatwić sprawę i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a., pozostaje w bezczynności. (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 155/09, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością (por. postanowienie NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 i wyrok z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06, publ. w CBOSA). Jak się uważa, organ może wykonać akta zastępcze, może zwrócić się do innego organu o udostępnienie akt, czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia może je przejrzeć, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Burmistrz nie podejmował żadnych działań z uwagi na fakt, iż akta zostały przekazane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wraz z zażaleniem. Z powyższego zatem wynika, iż w rozpoznawanej sprawie Burmistrz "(...)" pozostawał w bezczynności.

Konkludując, rozpatrując skargę na bezczynność organu administracji publicznej sąd nie przesądza o treści i formie rozstrzygnięcia, które ma wydać organ administracji, lecz zobowiązuje jedynie do jego wydania.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 p.p.s.a., sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Jednocześnie Sad uznał, że bezczynność organu nie ma charakteru rażącego, gdyż organ wyraził swoje stanowisko w piśmie z dnia "(...)" i z dnia "(...)". Sąd nie dopatrzył się również wystarczających podstaw do wymierzenia organowi grzywny (skarżący nie składał wniosku w tym zakresie). Dodatkowo należy wskazać, że art. 149 p.p.s.a. wyznacza granice przedmiotowe sprawy ze skargi na bezczynność organu przesądzając, że Sąd nie może nakazać organowi sposobu rozstrzygnięcia ani też zobowiązać organ do ukarania pracownika.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.