Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2702282

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 23 lipca 2019 r.
II SAB/Ol 45/19
Cechy przewlekłego postępowania administracyjnego. Rażący charakter przewlekłości postępowania.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora.

Sędziowie WSA: Beata Jezielska (spr.), Bogusław Jażdżyk.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w przedmiocie świadczenia rodzicielskiego 1/ stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 12 września 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na Sz. K.; 2/ stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3/ orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny; 4/ oddala wniosek o przyznanie kwoty pieniężnej od organu na rzecz skarżącej; 5/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. K. kwotę 480 złotych (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

M. K. (dalej jako: skarżąca) wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę "(...)" w sprawie wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko S.K. W skardze zażądała zobowiązania Wojewody do wydania aktu w terminie 14 dni; stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia Wojewodzie grzywny w kwocie 500 zł; przyznanie skarżącej od Wojewody sumy pieniężnej w wysokości 3000 zł oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania podług norm przepisanych. Podniosła, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ przybrało charakter rażący i uchybień organu w tym zakresie nie można niczym uzasadnić, ani usprawiedliwić. Zarzuciła, że organ permanentnie przewleka postępowanie, a ostatecznie pozostaje w bezczynności, skutkiem czego matka dziecka jest pozbawiona przez kilkanaście miesięcy należnego jej świadczenia i nie da się wymiernie ocenić szkód, jakie niesie za sobą wielomiesięczne, nieuzasadnione zwlekanie z ustaleniem i wypłatą należnego świadczenia na dziecko. Konieczna jest zatem należna rekompensata tychże szkód poprzez wypłatę stosownej sumy pieniężnej, stanowiącej nadto swoiste zadośćuczynienie.

W piśmie z dnia 7 czerwca 2019 r. organ wyjaśnił, że pismami z dnia 16 marca 2018 r. ustalił, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w sprawie świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego na dzieci skarżącej miały zastosowanie od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. W związku z tym w dniu 14 maja 2018 r. do Wojewody wpłynął do ponownego rozpatrzenia m.in. wniosek skarżącej z dnia 12 września 2016 r. o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na dziecko S.K. za okres od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r., przekazane przez Miejsko-Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w M. Z uwagi na niezałatwienie sprawy dotyczącej m.in. tego wniosku w ustawowym terminie, pismami z dnia 22 czerwca 2018 r., a następnie z dnia 5 listopada 2018 r. skarżąca została zawiadomiona o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia jej wniosku odpowiednio do dnia 5 października 2018 r., a następnie do dnia 22 stycznia 2019 r. W dniu 23 stycznia 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie oraz skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania dotyczącego m.in. wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego. Pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. skarżąca została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu m.in. w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia rodzicielskiego za okres, w którym w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Po analizie zgromadzonej dokumentacji organ przekazał wniosek - na standardowym dokumencie elektronicznym - zgodnie z pierwszeństwem, do rozpatrzenia do belgijskiej instytucji ds. świadczeń rodzinnych. Następnie zgodnie z obowiązującymi procedurami w dniu 20 marca 2019 r. wysłano ponaglenie do zagranicznej instytucji właściwej ds. świadczeń rodzinnych, lecz dotychczas nie wpłynęła odpowiedź z instytucji belgijskiej, a postępowanie w sprawie toczy się. Wyjaśniono, że toczące się postępowanie pozostaje bez wpływu na wypłatę skarżącej świadczeń za okres nie objęty przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punkcie 1 - 4.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

W niniejszej sprawie skarżąca wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd musiał zatem ustalić, czy w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z bezczynnością, czy też z przewlekłością postępowania.

Należy wyjaśnić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.

Uwzględniając powyższe rozważania i okoliczności sprawy należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezczynnością organu. Wskazać bowiem należy, że w myśl art. 23a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 z późn. zm., dalej jako: u.ś.r.) w przypadku gdy osoba uprawniona do świadczeń rodzinnych lub członek rodziny tej osoby przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Przy czym przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego to, zgodnie z art. 3 ust. 15a u.ś.r., rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166 z 30.04.2004, str. 1, z późn. zm.; Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, str. 72) oraz rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 284 z 30.10.2009, str. 1). W przypadku zatem podlegania ustawodawstwu innego państwa organy maja obowiązek dokonania wnikliwych ustaleń co do faktu i okresu podlegania temu ustawodawstwu przez osobę uprawnioną lub członka jej rodziny. W szczególności organ powinien wyjaśnić, z jakich świadczeń dana osoba może skorzystać lub korzysta w państwie obcym. Organ nie może przy tym ustalić faktu podlegania obcemu ustawodawstwu jedynie na podstawie informacji o podjęciu zatrudnienia, ani nawet ubieganiu się o świadczenia rodzinne przez wnioskodawcę, czy członka rodziny wnioskodawcy w innym państwie. Takie okoliczności pozwalają wojewodzie jedynie na ustalenie, że w danej sytuacji mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W dalszej kolejności organ ten przystępuje do zbadania, które unijne przepisy dotyczące ustawodawstwa mają zastosowanie, zgodnie z ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 11-16 rozporządzenia nr 883/2004 i szczególnymi normami dotyczącymi świadczeń rodzinnych, między innymi na podstawie art. 67-69 tego rozporządzenia. Zatem prawidłowa realizacja przez organy obowiązków wymaga zasięgnięcia informacji, czy mąż skarżącej korzystał w Belgii ze świadczeń odpowiadających polskiemu świadczeniu rodzicielskiemu, w okresie, którego dotyczy wniosek o przyzwanie tego świadczenia. Organ musi bowiem przede wszystkim ustalić, skoro uznał, że jest właściwy, ale nie na zasadzie pierwszeństwa, czy nie doszło do zbiegu uprawnień. Od tego bowiem zależą ewentualne dalsze czynności organu. Zatem do czasu uzyskania stosownych informacji z instytucji obcego państwa organ nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie bowiem z art. 35 § 3 k.p.a. do terminów, w których powinna być załatwiona sprawa administracyjna nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu.

Natomiast organowi można zarzucić przewlekłe prowadzenie postępowania. Należy bowiem zauważyć, że akta sprawy wraz z wnioskiem skarżącej o przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego wpłynęły do organu w dniu 14 maja 2018 r. Pismem z dnia 22 czerwca 2018 r., doręczonym w dniu 25 czerwca 2018 r., poinformowano skarżącą, że postępowanie nie może zostać załatwione w ustawowym terminie z uwagi na dużą ilości spraw wypływających do organ i wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do 5 października 2018 r. Przy czym organ uznał, że zwłoka w załatwieniu wynika z przyczyn od niego niezależnych. Kolejnym pismem o podobnej treści z dnia 5 listopada 2018 r., doręczonym w dniu 13 listopada 2018 r., przedłużono termin załatwienia sprawy do 22 stycznia 2019 r. Dopiero pismem z dnia 24 stycznia 2019 r. organ poformował skarżącą, że jej wniosek został przekazany do belgijskiej instytucji właściwej do spraw świadczeń rodzinnych i pouczył skarżącą o przysługujących jej uprawnieniach.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia. Przewlekłość ma zatem miejsce, gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu lub czynności pozornych, zbędnych, powodujących, że formalnie nie jest bezczynny. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie - zarzut prowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Uwzględniając powyżej wskazane przesłanki Sąd stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ prowadził postępowanie w sposób nieefektywny. Mimo, że w niniejszej sprawie należało jedynie wystąpić do instytucji właściwej obcego państwa ze stosownym wnioskiem, organ uczynił to dopiero po 8 miesiącach od przekazania wniosku skarżącej przez organ pomocy społecznej. Wprawdzie Wojewoda informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia jej sprawy, ale tłumaczył to dużą ilości spraw, co nie stanowi wystarczającego usprawiedliwienia i stanowi podstawę do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Z tych względów orzeczono jak w pkt 1 wyroku.

Sąd nie stwierdził jednak, aby przewlekłość miała charakter rażący. Przewlekłość będzie miała charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Nie każde więc naruszenie prawa wskutek prowadzenia postępowania w sposób przewlekły będzie naruszeniem rażącym. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną. W niniejszej sprawie należy zauważyć, że organ przejął zadania w zakresie przyznawania świadczeń w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego dopiero z dniem 1 stycznia 2018 r. Zatem w dacie przekazania mu wniosku skarżącej mógł jeszcze napotykać trudności we właściwej organizacji wykonywania tych zadań. Ponadto wskazać należy, że wprawdzie organ nieskutecznie usprawiedliwiał się dusza ilością spraw, ale jednak informował skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia jej sprawy. Zatem nie sposób uznać, że przewlekłość miała charakter rażący. Z tych samych powodów Sąd nie wymierzył organowi grzywny. W związku z tym orzeczono jak w pkt 2 i 3 wyroku.

Sąd nie znalazł także podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącej. Podnieść bowiem należy, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczy wyłącznie świadczeń za okres od 9 stycznia 2017 r. do 8 kwietnia 2017 r. Nie ma to zatem żadnego wpływu na wypłatę bieżących świadczeń i pozostawanie skarżącej bez dochodu, na co powołano się w skardze. Z tych względów orzeczono jak w pkt 4 wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.