Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 16 czerwca 2005 r.
II SAB/Ol 27/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Hanna Raszkowska.

Sędziowie WSA: Marzenna Glabas, Asesor Alicja Jaszczak-Sikora (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2005 r., sprawy ze skargi D. H. na niewykonanie przez Burmistrza Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/Ol 639/04 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I oddala skargę II. stwierdza nieważność decyzji Burmistrza z dnia "(...)", Nr "(...)"

Uzasadnienie faktyczne

UZASADNIENIE:

Decyzją Burmistrza z dnia "(...)" przyznano D. H. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad córką A. H., na okres od 1 maja 2004 r. do 12 września 2004 r., to jest do daty, do której była orzeczona niepełnosprawność dziecka.

W odwołaniu od tej decyzji D. H. zarzucała, iż organ błędnie nie zastosował w sprawie art. 58 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, dającego jej uprawnienie do świadczenia do dnia 31 sierpnia 2005 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "(...)"sierpnia 2004 r. "(...)" uchyliło tę decyzję w części dotyczącej terminu końcowego przyznania świadczenia i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy, ustalając termin, do którego przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na dzień 30 września 2004 r.

Obie te decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 639/04.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Sąd dokonał analizy art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) i wywiódł, że przepis ten nie uzależnia prawa do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od tego, ażeby już w przeddzień wejścia w życie ustawy wnioskodawca musiał legitymować się orzeczeniem o niepełnosprawności, z którego wynikałaby konieczność opieki nad dzieckiem do dnia 31 sierpnia 2005 r. Warunkiem koniecznym zaś jest spełnianie do tego dnia przesłanek uprawniających do otrzymania świadczenia tj. wymaganie przez dziecko opieki określonej w art. 27 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd uznał, że dziecko D. H. musiało wymagać opieki w tym zakresie, skoro skarżąca otrzymywała z tego tytułu zasiłek stały do 30 kwietnia 2004 r. Wskazał, iż dla stwierdzenia, czy dziecko wymaga opieki do daty określonej w art. 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych konieczne było potwierdzenie tego faktu stosownym orzeczeniem lekarskim. Skoro skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego do 31 sierpnia 2005 r., to rzeczą organu I instancji było dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i zobowiązanie jej do przedłożenia orzeczenia, z którego wynikałaby niepełnosprawność dziecka do 31 sierpnia 2005 r. Konieczność wyjaśnienia tej kwestii w ocenie Sądu zachodziła tym bardziej, że w trakcie postępowania odwoławczego skarżąca złożyła wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności dziecka.

Sąd uznał, że złożenie orzeczenia przez stronę będzie dawało jej uprawnienie do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, o ile orzeczenie to potwierdzi, że dziecko wymagało opieki uprawniającej do jego przyznania w okresie od dnia poprzedzającego wejście ustawy w życie do dnia 31 sierpnia 2005 r. Tak będzie w istocie zawsze, gdy orzeczenie o niepełnosprawności potwierdza istnienie ciągłości w zakresie opieki sprawowanej na dzieckiem uprawniającej matkę do pobierania świadczenia tj. w przypadku kiedy stopień niepełnosprawności datuje się np. od urodzenia, a niepełnosprawność orzeczono co najmniej do 31 sierpnia 2005 r.

Orzeczenie to uprawomocniło się i akta sprawy administracyjnej wraz z wyrokiem zostały zwrócone do, działającego w imieniu organu pierwszej instancji, Miejskiego Ośrodka Pomocy społecznej w M. w dniu 14 lutego 2005 r.

Następnie, postanowieniem z dnia 16 lutego 2005 r., postępowanie w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek z dnia 5 maja 2004 r. zostało zawieszone do czasu rozpatrzenia przez organ drugiej instancji odwołania D. H. odwołania od decyzji dnia 6 grudnia 2004 r.

Decyzją tą organ pierwszej instancji odmówił bowiem D. H. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ orzeczenie o niepełnosprawności dziecka, złożone w dniu 24 listopada 2004 r., zaliczające D. H. do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności od dzieciństwa do dnia l grudnia 2007 r., nie zawierało wskazań co do konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału opiekunka w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji dziecka.

Odwołanie wraz z aktami sprawy administracyjnej zostało przesłane do organu drugiej instancji dnia 21 grudnia 2004 r. Organ ten odroczył rozpatrzenie sprawy zobowiązując stronę do złożenia dodatkowych wyjaśnień.

W związku ze złożeniem przez D. H. zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania akta sprawy zostały ponownie przesłane organowi drugiej instancji dnia 3 marca 2005 r.

Decyzją z dnia 7 marca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję z dnia 6 grudnia 2004 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał, że wniosek z dnia 24 listopada, do którego D. H. dołączyła orzeczenie o niepełnosprawności, nie wymaga odrębnego rozstrzygnięcia, a powinien być rozpatrzony w jednej decyzji - jako kontynuacja jednej sprawy o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, do którego prawo powstało w oparciu o Art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i prawo to będzie trwało do czasu, do którego strona spełniać będzie przesłanki do uzyskania tego świadczenia, oceniane na podstawie przepisów dotychczasowych, to jest na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej.

Decyzja ta została doręczona organowi pierwszej instancji w dniu 16 marca 2005 r.

Tego samego dnia D. H. wezwała organ pierwszej instancji do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r. z zagrożeniem, że w razie niewykonania orzeczenia Sądu, skorzysta z możliwości danych przez art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)

W dniu 24 marca 2005 r. organ pierwszej instancji, po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 5 maja 2004 r., wydał decyzję przyznającą D. H. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 maja 2004 r. do 30 września 2004 r. i odmawiającą prawa do świadczenia na okres od dnia 1 października 2004 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 58 ustawy o świadczeniach rodzinnych D. H. korzystała do dnia 30 września 2004 r., to jest do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływał termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności dziecka. Jej prawo do świadczenia na dalszy okres organ ocenił na podstawie art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy uznając, że skoro A. H. nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to jej matka nie nabyła prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W dniu 30 marca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga D. H. na bezczynność Burmistrza polegającą na niewykonaniu wyroku Sadu z dnia 23 listopada 2004 r. sygn. akt II SA/OL 639/04.

Skarżąca wywodziła, że organ błędnie zastosował przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który dotyczy tylko osób, które złożyły wniosek o świadczenie pielęgnacyjne po l maja 2004 r. i do końca kwietnia 2004 r. nie pobierały zasiłku stałego. Powoływała się na uzasadnienie wyroku, w którym Sąd wyraźnie wskazał, że uprawnienie do dalszego pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przejściowym będzie miała osoba, która pobierała zasiłek stały do 30 kwietnia 2004 r. i złoży orzeczenie lekarskie o spełnieniu warunków z ustawy o pomocy społecznej.

Skarżąca wskazując na fakt, iż organ umyślnie uchyla się od wykonania orzeczenia Sądu, domagała się wymierzenia mu grzywny oraz orzeczenia o istnieniu uprawnienia.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Burmistrz wywodził, że nie pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Sądu, gdyż wydał decyzję z dnia 24 marca 2005 r., która nie została przez stronę zaskarżona.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, lecz z innych przyczyn, aniżeli podnoszone przez skarżącą.

Zgłoszone w skardze, wnioski D. H. o nałożenie na organ grzywny za niewykonanie wyroku sądu oraz o ustalenie jej uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mogły zostać uwzględnione.

Możliwość wystąpienia o ukaranie organu grzywną przewiduje art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten może mieć jednak zastosowanie w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy.

W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego panuje pogląd, iż przez orzeczenie sądu, które nie zostało wykonane, należy rozumieć wyłącznie wyrok, w którym przyznano, stwierdzono albo uznano uprawnienie lub obowiązek, a także wyrok, w którym uwzględniono skargę na bezczynność. W wypadku wyroku uchylającego decyzję nie powstaje obowiązek wykonania wyroku, ale obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyrokach z dnia 9 lipca 2002 r. III SA 3372/01, z dnia 29 kwietnia 1998 r. I SA 2125/97, z dnia 7 marca 1997 r. V SA 2409/96. Taki stan zaistniał w niniejszej sprawie. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r. II SA /Ol 639/04 był orzeczeniem uchylającym decyzje organów obu instancji, wskutek czego powstał obowiązek ponownego rozpatrzenia, w trybie administracyjnym, wniosku skarżącej z dnia 5 maja 2004 r. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Trudno mówić o bezczynności organu po wyroku uchylającym, skoro po zakończeniu postępowania sądowego i zwrocie akt administracyjnych były podejmowane przez organy orzekające czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Na przeszkodzie w definitywnym załatwieniu wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego stały zaś okoliczności związane z zaskarżaniem wydawanych w postępowaniu administracyjnym orzeczeń i przekazywaniem akt pomiędzy organami pierwszej i drugiej instancji.

Ostatecznie obowiązek ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji wykonał wydając decyzję z dnia 24 marca 2005 r.

Brak jest więc podstaw do nałożenia na organ grzywny skoro, zarówno w dniu wniesienia skargi, jak i w dniu orzekania przez Sąd administracyjny decyzja, wydana na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, już istniała.

W sytuacji, kiedy nie było podstaw do ukarania organu grzywną, to nie było również podstawy do orzekania o istnieniu uprawnień strony skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie przejściowym do 31 sierpnia 2005 r.

Z uprawnienia określonego w art. 154 § 2 p.p.s.a. sąd może bowiem skorzystać tylko wówczas, gdy zaszły przesłanki do nałożenia na organ grzywny za niewykonanie wyroku. Skoro skarga o ukaranie organu grzywną nie została uwzględniona, to następstwem tego jest również nieuwzględnienie przez Sąd wniosku o wydanie orzeczenia o uprawnieniu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Zważywszy jednak na treść decyzji organu pierwszej instancji z dnia 24 marca 2005 r. zaszła potrzeba zastosowania art. 135 p.p.s.a.

Przepis ten daje Sądowi możliwość ingerowania, w inne aniżeli zaskarżone akty lub czynności, poprzez stosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga.

W granicach niniejszej sprawy została wydana decyzja z dnia 24 marca 2005 r., której treść pozostaje w niezgodności z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 listopada 2004 r.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Wymieniona wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tego przepisu. Wprawdzie organ pierwszej instancji wykonał wytyczne co do dalszego postępowania uzupełniając postępowanie dowodowe poprzez dopuszczenie dowodu z orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 16 listopada 2004 r. dotyczące córki skarżącej,ale pominął zupełnie ocenę prawną dokonaną przez Sąd wyrażoną w uzasadnieniu wyroku.

Ocena prawna, o jakiej mowa w powołanym przepisie, dotyczyć może zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Wyrok stanowi zatem podstawę do działania organu, którego decyzja została przez sąd uchylona.

Związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania zawartymi w uzasadnieniu wyroku może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze skargi kasacyjnej. Organ administracji nie ma zatem prawnej możliwości orzeczenia w sprawie objętej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w odmienny sposób, niż wynikający z uzasadnienia tego wyroku. W sytuacji, gdy organ nie podziela poglądów prawnych sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku, ustawodawca przewidział możliwość wniesienia skargi kasacyjnej. Naruszenie natomiast zasady związania oceną prawną przez organ administracji stanowi wadę skutkującą stwierdzeniem jej nieważności w nowym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Organ orzekający nie mógł więc, bez naruszenia cytowanego art. 153 p.p.s.a., przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 5 maja 2004 r., orzec w analogiczny sposób, jak w uchylonych wyrokiem z dnia 23 listopada 2004 r. decyzjach, gdyż był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia, a nie doszło do wzruszenia tego wyroku w drodze skargi kasacyjnej.

Odmienne od zawartej w powołanym wyroku poglądy, wyrażone w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, są zatem niedopuszczalne i naruszają art. 153 cytowanej ustawy.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza jej nieważność, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., i dlatego na podstawie wyżej wymienionego przepisu 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono jak w punkcie II sentencji wyroku.