Orzeczenia sądów
Opublikowano: www.nsa.gov.pl

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 12 maja 2005 r.
II SAB/Ol 16/05

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz.

Sędziowie WSA: Asesor WSA Andrzej Cisek, Andrzej Wawrzyniak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2005 r. sprawy ze skargi W. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w sprawie pozwoleń dotyczących obiektów budowlanych zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia w terminie 14 dni wniosku W. J. z dnia 10 sierpnia 2004 r. w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 28 stycznia 2005 r. W. J. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie braku udzielenia informacji publicznej odnośnie posiadania przez Państwa O. stosownych pozwoleń budowlanych dotyczących obiektów budowlanych znajdujących się na terenie gospodarstwa we wsi B. Skarżący wskazał, że pomimo skierowania w dniu 10 sierpnia 2004 r. wniosku o udzielenie tej informacji publicznej, ponowionego następnie w dniu 2 listopada 2004 r. wraz z powołaniem się na zapisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udzielił mu wnioskowanej informacji. Lakonicznie poinformowano go, pomijając złożony wniosek, że wszczęto postępowanie administracyjne w tej sprawie, zaś pismem z dnia 10 listopada 2004 r. podano, że skarżący wystarczająco został poinformowany o sposobie załatwienia sprawy, gdyż zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego sprawy tego typu nie są załatwiane w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, zaś skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Odpowiedź, która nie dotyczyła złożonego wniosku w ocenie skarżącego nie mogła być satysfakcjonująca, bowiem nie zawierała wypowiedzi w kontekście złożonego wniosku.

Pismem z dnia l grudnia 2004 r. W. J. wniósł skargę do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, działając w oparciu o art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej, na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która przekazana została Wojewodzie, a ostatecznie w sprawie tej wypowiedział się pismem z dnia 24 stycznia 2005 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego. Poinformował skarżącego, iż zobowiązanym do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej dotyczący posiadanych pozwoleń budowlanych odnośnie obiektów budowlanych na terenie gospodarstwa we wsi B. jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jeżeli natomiast odpowiedzi udzielane przez ten organ nie satysfakcjonują skarżącego może wystąpić ze skargą na bezczynność do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, uznając przedmiotową skargę za bezzasadną, wniósł o jej oddalenie, jak również o uznanie, że przedmiotowe postępowanie prowadzone przez niego nie jest objęte dostępem do informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego wszczynanego na podstawie art. 61 § 1 k.p.a., gdyż wszczęcie postępowania przed organem nadzoru budowlanego może nastąpić jedynie z inicjatywy jednostki mającej legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a takiej legitymacji nie posiada skarżący. Wyjaśniono, iż sprawy dotyczące budownictwa zagrodowego i jednorodzinnego są indywidualnymi sprawami z zakresu administracji publicznej, zaś ujawnienie danych osobowych osobom postronnym jest objęte zakazem wyrażonym w ustawie o ochronie danych osobowych. Dane dotyczące indywidualnych spraw obywateli nie są danymi dostępnymi ogółowi obywateli co wynika z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podniesiono, że postępowanie administracyjne w sprawie budowy D. i M. O. we wsi B. gm. B. prowadzone jest zgodnie z obowiązującymi przepisami bez udziału skarżącego, który nie jest stroną tego postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 3 marca 2005 r. W. J. odnosząc się do argumentów podniesionych przez organ nadzoru budowlanego w odpowiedzi na skargę, wskazał, że jego wniosek nie dotyczył prowadzenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynków we wsi B. lecz udostępnienia informacji w oparciu o ustawę o dostępie do informacji publicznej, gdyż jego wniosek obejmował informację o sprawach publicznych. Wyjaśnił, że jego zapytanie nie dotyczyło budownictwa zagrodowego czy jednorodzinnego lecz obiektu użyteczności publicznej - nowo wybudowanej sali biesiadnej stylizowanej na starą stodołę, w której odbywają się biesiady organizowane na kilkaset osób. Podał, że sam był uczestnikiem takiej imprezy. Poza tym powołana przez niego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wymaga legitymowania się interesem prawnym w uzyskaniu takiej informacji, jak również uzasadnienia wniosku w tym przedmiocie.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, która to kontrola obejmuje rozpoznawanie skarg na bezczynność organów administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. dalej zwana: p.p.s.a.).

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie braku udzielenia informacji, czy obiekty położone we wsi B., gm. B. posiadają wymagane pozwolenie na budowę i decyzję o zmianie sposobu ich użytkowania.

W ocenie Sądu przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że badanie merytorycznej zasadności skargi winno zawsze poprzedzić sprawdzenie wymagań formalnych skargi, w tym wypadku dopuszczalności jej wniesienia stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W rozważanym wypadku mamy do czynienia ze skargą na bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Dz. U. Nr 112, poz. 1198, ze zm). Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno - technicznej, a odmowa w formie decyzji - art. 10 ust. 1 i art. 16 ust. 1 p.p.s.a. Organ może także uznać, że wnioskowana informacja nie ma cech informacji publicznej i wówczas udziela odpowiedzi, która również stanowi czynność materialno - techniczną (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn,. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003, nr 6 s. 33.), która podlega kontroli sądu administracyjnego. Wobec tak złożonej materii możliwych zachowań ze strony organu administracji do którego zwrócono się o udzielenie informacji publicznej, wprawdzie należałoby przyjąć, że wnioskodawca w każdym przypadku oczekuje pozytywnego załatwienia jego wniosku, ale jednocześnie może się liczyć z odmową lub pismem, iż dana sprawa nie należy do zakresu informacji publicznej, dlatego też należy przyjąć, że wyczerpano środki zaskarżenia zarówno wtedy, gdy przed wniesieniem skargi złożono zażalenie w trybie art, 37 § 1 k.p.a., wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na nie wydaniu decyzji administracyjnej, jak również i wtedy, gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, co jest wymagane przy bezczynności organu w zakresie czynności materialno-technicznych (art. 52 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie należało przyjąć, że skarżący wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa składając do organu nadzoru budowlanego pismo z dnia 2 listopada 2004 r., w którym jednoznacznie wskazał iż oczekuje udostępnienia informacji publicznej w oparciu o zapisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oczywistym jest jednak, że w przypadku bezczynności organu w zakresie czynności, w stosunku do których nie przysługują sformalizowane środki zaskarżenia, nie może wchodzić w grę wymóg przewidziany w art. 52 § 1 ustawy, jak i wymóg przewidziany w § 3 tego przepisu. Nie można bowiem w terminie 14 dni wnieść wezwania do usunięcia naruszenia prawa skoro organ nie podjął takiej czynności. Należy przyjąć zatem, iż wymóg wezwania do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności organu w zakresie czynności np. materialno-technicznej, od których nie przysługują sformalizowane środki zaskarżenia nie ma zastosowania i wezwanie takie może być przez stronę skarżącą wniesione w każdym czasie. Sąd w tej kwestii podziela stanowisko wyrażone przez Tadeusza Wosia w pracy zbiorowej -

Postępowanie sądowoadministracyjne - "Wydawnictwa Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004, str. 85.

W tym miejscu wyjaśnić należy również, że wobec brzmienia art. 53 powołanej ustawy ograniczenie czasowe we wnoszeniu skargi nie dotyczy wszystkich kategorii skarg na bezczynność organu administracji publicznej. Istota tego przepisu polega bowiem na niedopuszczeniu do nieograniczonego w czasie kwestionowania rozstrzygnięć "w sprawie" oraz aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 ustawy. Celem skargi na bezczynność jest natomiast wymuszenie na organie określonego w przepisach prawa zachowania. Tak więc skarga na bezczynność nie jest tożsama z pojęciem skargi na czynności, gdyż pierwsza z nich dotyczy właśnie braku takiej czynności i o takiej bezczynności ustawodawca nie wspomina w art. 53 ww. ustawy. Oznacza to zatem, że skargę na bezczynność można skutecznie wnieść aż do czasu podjęcia czynności, jak w niniejszej sprawie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi należy wskazać, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w terminie ustalonym przez prawo organ, będący właściwym miejscowo i rzeczowo do załatwienia sprawy, nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak również wówczas gdy nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, do którego był prawnie zobowiązany. Jak wskazywano wyżej ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. Podmiot ten, jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej - art. 10 ustawy o dostępie (...), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia - art. 16 ust. 1 tej ustawy, bądź też umorzyć postępowanie w drodze decyzji na zasadzie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Organ do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy.

Jest niewątpliwe, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie udzielił skarżącemu żądanej informacji i nie odmówił w formie decyzji udostępnienia informacji. Jak również nie doszło do umorzenia postępowania w sprawie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zatem podzielić należy pogląd skarżącego o bezczynności organu.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia zawartego w odpowiedzi na skargę, że żądana informacja nie ma cech informacji publicznej stwierdzić należy, że taka ocena winna nastąpić bezwzględnie w trakcie postępowania o udostępnienie informacji. Brak charakteru informacji publicznej powoduje, że brak jest podstaw do wydania decyzji w tej sprawie, jak również do jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej. W takim jednak wypadku należy bezwzględnie wystosować pismo informujące o tym fakcie, które to pismo jako inny akt z zakresu administracji publicznej może być po wyczerpaniu środków zaskarżenia zaskarżone do Sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wystosowanie takiego pisma w określonym ustawą terminie usunęłoby stan bezczynności organu. Takiego pisma do wnioskodawcy nie wystosował organ nadzoru budowlanego w terminie określonym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani też w trakcie postępowania sądowego,

Wyjaśnić należy także, że pisma informującego o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie zastępuje odpowiedź na skargę. Taka odpowiedź jest pismem procesowym skierowanym do sądu, a nie adresowanym do wnioskodawcy-wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Op 1/04 publ. ONSAiWSA 2005/2/33.

Wobec powyższego Sąd uznał, iż skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie jest uzasadniona i na zasadzie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270, ze zm) orzekł jak w sentencji wyroku, przy czym 14 dniowy termin na rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej Sąd wyznaczył z uwagi na zapis art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sentencji wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia o sposobie liczenia wyznaczonego organowi terminu do rozpatrzenia wniosku z uwagi na jednoznaczne brzmienie art. 286 § 2 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego należnych stronie skarżącej nie orzekano z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie, stosownie do art. 210 § 2 p.p.s.a., przy czym Sąd przed zamknięciem rozprawy pouczył strony o jego treści.

Z uwagi na bezczynność organu nie orzekano stosownie do art. 152 tejże ustawy o wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności z uwagi na ich brak.