Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1634843

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie
z dnia 29 stycznia 2015 r.
II SAB/Ol 159/14
Agencja Nieruchomości Rolnych jako podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marzenna Glabas.

Sędziowie WSA: Ewa Osipuk, Adam Matuszak (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych w sprawie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia "(...)" - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

II.

stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III.

orzeka o niewymierzaniu organowi grzywny;

IV.

zasądza od Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych na rzecz skarżącej kwotę 340 zł (słownie: trzysta czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Reprezentowana przez pełnomocnika M. R. wniosła do tut. Sądu skargę na bezczynność Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych (dalej jako: Dyrektor ANr) polegającą na braku pozytywnego rozpatrzenia - pomimo obowiązku wynikającego z przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm., dalej jako: u.d.i.p.) - wniesionego przez skarżącą wniosku z dnia "(...)". W uzasadnieniu wskazała, że w dniu "(...)" został wniesiony do organu wniosek o udostępnienie w formie kserokopii, po zanonimizowaniu danych osobowych, operatu szacunkowego Nr "(...)", sporządzonego dla nieruchomości położonej na terenie gminy "(...)", powiat '(...)", pochodzącej ze zlikwidowanego PGR "(...)', oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "(...)", działka nr "(...)" o powierzchni "(...)". Pismem z dnia "(...)" Dyrektor ANr zwrócił się o uzasadnienie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu kopii operatu szacunkowego. Skarżąca pismem z dnia "(...)' wyjaśniła, iż żądanie organu nie jest zasadne z uwagi na to, że domaga się ona informacji zwykłej (a nie przetworzonej). Pismem z dnia "(...)" Dyrektor ANr poinformował, że podtrzymuje stanowisko w sprawie i nie wyraził zgody na udostępnienie operatu skarżącej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne pełnomocnik skarżącej wskazała, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami w rozumieniu powołanego przepisu. Operaty szacunkowe są niewątpliwie materiałami niezbędnymi do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym, skierowanymi do tych organów i wykorzystywanymi przy załatwianiu konkretnych spraw, co przesądza o uznaniu ich za informację publiczną w przedmiocie majątku jednostki samorządu terytorialnego. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącej wniosła o zobowiązanie Dyrektora ANr do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym zakresie oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ANr wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, że wobec nie wskazania przez skarżącą istotnego interesu publicznego w uzyskaniu powyższej informacji, brak jest podstaw do zarzucenia Agencji Nieruchomości Rolnych bezczynności. Dodatkowo podniósł, iż zgodnie z przepisami ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.) Agencja Nieruchomości Rolnych nie jest organem administracji publicznej, a państwową osobą prawną, której Skarb Państwa powierzył wykonywanie prawa własności i innych praw rzeczowych na jego rzecz. Jedynie w niektórych przypadkach Prezes Agencji jest traktowany jako organ administracji publicznej, jeżeli upoważniony został z mocy prawa do załatwienia spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie dotyczy to jednak spraw związanych z przygotowaniem i przeznaczeniem do sprzedaży nieruchomości Zasobu WRSP, a także z zawarciem umów sprzedaży tych nieruchomości. Natomiast udostępnianie operatów szacunkowych reguluje art. 156 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518), który nakazuje organowi administracji publicznej, jako zleceniodawcy rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego "...umożliwić osobie, której interesu prawnego dotyczy jego treść, przeglądanie tego operatu oraz sporządzanie z niego notatek i odpisów".

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 29 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę. Wniosła ponadto o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a powołanej ustawy, tj. w sprawach, w których organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, postanowienia, czy też innego aktu lub czynności, w sprawie z zakresu administracji publicznej, jednak z różnych powodów nie podejmuje się załatwienia sprawy. Z tego względu przysługuje stronie prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, tak jak w niniejszej sprawie, na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Należy także dodać, że wniesienie skargi na bezczynność organów nie zostało przez ustawodawcę ograniczone żadnym terminem, natomiast skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Stosownie do przepisu art. 61 Konstytucji RP i przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Złożona w niniejsze sprawie przez pełnomocnika M. R. skarga dotyczy udostępnienia kserokopii operatu szacunkowego Nr "(...)", sporządzonego dla nieruchomości położonej na terenie gminy "(...)", powiat "(...)", pochodzącej ze zlikwidowanego PGR "(...)", oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu "(...)", działka nr "(...)" o powierzchni "(...)". W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść skargi i odpowiedź na skargę, należało przede wszystkim ustalić czy Agencja Nieruchomości Rolnych jako państwowa osoba prawna (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - Dz. U. z 2012 r. poz. 1187 z późn. zm.), wykonująca prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa i inne prawa rzeczowe na jego rzecz w stosunku do mienia wymienionego w art. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, należy do podmiotów wymienionych w art. 4 u.d.i.p. oraz czy operat szacunkowy stanowi informację publiczną.

W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z art. 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1)

organy władzy publicznej,

2)

organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3)

podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4)

podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5)

podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (ust. 1). Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3).

Agencja Nieruchomości Rolnych niewątpliwie jest państwową osobą prawną. Jest więc organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną. Mając na uwadze, że Dyrektor Oddziału Agencji Nieruchomości Rolnych reprezentuje Agencję w sprawie przygotowania nieruchomości Agencji do sprzedaży, to nie może budzić wątpliwości, że podmiot, któremu bezczynność zarzuca skarżąca jest podmiotem obowiązanym do udzielania informacji publicznej.

Rozważając zaś kwestię przedmiotową tj. czy operat szacunkowy stanowi informację publiczną należy zauważyć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że informację publiczną stanowią, informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 2036- 2037/02).

Dokonując interpretacji terminu informacja publiczna należy opierać się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP, wskazując jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Spośród informacji dotyczących podmiotów innych niż władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne, a więc organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz innych osób i jednostek organizacyjnych, charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Dlatego też nie może budzić żadnych wątpliwości, że żądany przez skarżącą operat szacunkowy, sporządzony w celu ustalenia ceny sprzedaży nieruchomości rolnej stanowiącej własność Skarbu Państwa przeznaczonej do sprzedaży na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa jest informacją publiczną.

W związku z powyższym, należy zauważyć, że stosownie do treści ustawy o dostępie do informacji publicznej w przypadku skierowania pisemnego wniosku o udostępnienie informacji, podmiot zobowiązany do jej udzielenia ma następujące możliwości: udzielić informacji, udzielić pisemnej odpowiedzi, że wniosek nie dotyczy informacji publicznej, bądź, że organ nie jest w posiadaniu danej informacji (art. 4 ust. 3) lub obowiązuje inny tryb udostępniania (art. 1 ust. 2), a także odmówić lub umorzyć postępowanie w formie decyzji (art. 16), bądź odmówić udostępnienia (decyzją) informacji przetworzonej, ze względu na niewskazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, po uprzednim wezwaniu do wykazania tego interesu (art. 3 ust. 1 pkt 1).

Zgodnie z przepisem art. 133 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt niniejszej sprawy natomiast wynika w ocenie Sądu, że postępowanie Agencji w niniejszej sprawie, z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest prawidłowe i z tego powodu uznać należało, że skarżąca zasadnie zarzuca organowi bezczynność.

Zgodnie z przepisami art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Natomiast zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 tej ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w formie decyzji, a cech takiego rozstrzygnięcia nie posiadają ani pismo Agencji z dnia "(...)", ani też kolejne pismo z dnia "(...)".

Należy także stwierdzić, że operat szacunkowy nie jest objęty ochroną przepisów wynikających z prawa autorskiego, bowiem stosownie do treści art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 904 z późn. zm.) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego urzędowe dokumenty materiały, znaki i symbole. Zdaniem Sądu, wyceny sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych na potrzeby gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa są materiałami urzędowymi w rozumieniu powołanego przepisu. Gospodarka nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa nie jest bowiem pozostawiona swobodnemu uznaniu osób reprezentujących te jednostki lub Skarb Państwa, lecz jest ujęta w określone przepisami reguły. W odniesieniu do nieruchomości jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa jest to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta określa podmioty, które gospodarują powierzonym im mieniem publicznym, w tym nieruchomościami (art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Wśród reguł gospodarowania nieruchomościami jednostek samorządu terytorialnego i Skarbu Państwa, są też takie reguły, które nakazują sporządzenie wyceny przez osoby posiadające uprawnienia z zakresu szacowania nieruchomości. Mówi o tym ogólny przepis art. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyceny te są niezbędne do wykonywania zadań publicznych przez organy władzy publicznej powołane do gospodarowania mieniem publicznym. Fakt ten przesądza o uznaniu ich za materiały urzędowe w rozumieniu art. 4 pkt 2 prawa autorskiego. W związku z tym, skoro operat szacunkowy stanowi informację publiczną, to podmiot, do którego zwrócono się z wnioskiem z dnia "(...)" obowiązany był tę informację udostępnić lub odmówić w formie przewidzianej ustawą jej udzielenia.

Analizując więc akta sprawy Sąd doszedł do wniosku, że wymieniony w skardze organ naruszył przywołane wyżej przepisy i dlatego Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej, z tym wszakże ustaleniem, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z odmiennego rozumienia przepisów obowiązującego prawa i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I, II i III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy, jak w pkt IV sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.