II SAB/Ol 119/17 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2496816

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 maja 2018 r. II SAB/Ol 119/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.).

Sędziowie WSA: Wiesława Pierechod, Beata Jezielska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w złożeniu propozycji służby postanawia odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

1. W dniu "(...) "r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła, za pośrednictwem organu - Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O, skarga M J na bezczynność tego organu w związku z brakiem realizacji ustawowego obowiązku przedstawienia skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej w Krajowej Administracji Skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn.zm) dalej: p.w.KAS.

Zarzucono, iż bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O (dalej: Dyrektor Izby) wyraża się w braku złożenia skarżącej propozycji pełnienia służby mimo istnienia w tym zakresie ustawowego obowiązku i pomimo upływu ustawowego, wyznaczonego w ustawie p.w.KAS, terminu do dnia 31 maja 2017 r. Wniesiono o stwierdzenie przez Sąd bezczynności Dyrektora Izby i zobowiązanie go do zaprzestania bezczynności i niezwłoczne złożenie skarżącej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej, propozycji uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Zdaniem strony skarżącej, organ administracji skarbowej zobowiązany był na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS do przedstawienia jej do dnia 31 maja 2017 r. propozycji dalszej służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Pomimo podejmowanych przez stronę prób i wezwań mających na celu skłonienie organu do przedstawienia jej propozycji służby, Dyrektor Izby nie zmienił swojego stanowiska w sprawie i nie wykonał ciążących na nim obowiązków ustawowych w tym zakresie.

W motywach uzasadnienia wskazano, iż w "(...) "r. skarżąca złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które nie odniosło skutku, jak również zażalenie na bezczynność do Szefa KAS na bezczynność Dyrektora Izby, jednak działania te nie doprowadziły do złożenia jej propozycji służby. Wyraziła nadto przekonanie, że Dyrektor Izby miał ustawowy obowiązek wręczenia jej propozycji służby.

2. Ustosunkowując się do skargi, organ wniósł o jej oddalenie i stanął na stanowisku, iż organ nie pozostaje w bezczynności w związku z niezłożeniem skarżącej propozycji służby. W ocenie organu analiza przepisów ustawy przepisy wprowadzające KAS nie pozwala na stwierdzenie, że po stronie Dyrektora Izby istniał prawny obowiązek złożenia skarżącej propozycji służby. Z brzmienia art. 165 ust. 7 p.w.KAS wynika, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Nadto podniesiono, że organ realizując wynikające z ustawy wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego złożył skarżącej pisemną propozycję z dnia "(...) "r., określając nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w O.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że Sąd w każdej sprawie bada w pierwszej kolejności z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wskazanych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a. Przesłankami wymienionymi w pkt 1-5 tego przepisu są: niewłaściwość sądu, wniesienie skargi po terminie, nieuzupełnienie braków formalnych, zawisłość sprawy, brak zdolności sądowej lub procesowej. Kolejną przesłanką odrzucenia skargi jest niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, określona w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w art. 3 § 2, 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 ustawy p.p.s.a.

Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

Jednocześnie należy wyjaśnić, że na podstawie art. 5 p.p.s.a. właściwość sądów administracyjnych została wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1525 oraz z 2015 r. poz. 1274) (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).

Z przytoczonych regulacji wynika zatem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega właściwości sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu lub czynności, względnie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

W rzeczonej sprawie skarżąca dostrzega bezczynność organu polegającą na niezłożeniu funkcjonariuszowi celnemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm), zwanej: p.w.KAS. Przepis ten bowiem stanowi, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z punktu widzenia dopuszczalności niniejszej skargi niezbędnym było więc w pierwszej kolejności ustalenie, czy wskazane w tym przepisie propozycje zatrudnienia i służby stanowiły decyzję administracyjną bądź inny akt lub czynność podlegający kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Tylko bowiem w takiej sytuacji za dopuszczalne należało uznać wniesienie skargi na bezczynność organu.

Powyższa kwestia - w odniesieniu do propozycji zatrudnienia - była już przedmiotem zainteresowania sądów wojewódzkich, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w licznych swoich orzeczeniach podkreślał, że skierowana do funkcjonariuszy celnych oferta nowych warunków zatrudnienia, a także z przepisów będących podstawą do ich wydania wynika, że propozycja przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest decyzją administracyjną, ani innego rodzaju aktem lub czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej (por. postanowienie NSA: z dnia z dnia 21 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2587/17, z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 99/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na stronie internetowej Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Podobnie w ocenie Sądu, należy ocenić charakter prawny propozycji pełnienia dalszej służby przez funkcjonariusza celnego. Mimo, że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej przypisują jej formę decyzji administracyjnej, ma ona jednak szczególny charakter. Dla swojej skuteczności wymaga bowiem wyraźnego oświadczenia się osoby, do której została skierowania, czy taką ofertę przyjmuje. Od tego uzależniony jest także termin do wniesienia przysługującego stronie środka odwoławczego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który rozpoczyna swój bieg dopiero z chwilą przyjęcia propozycji, nie zaś jej doręczenia, jak ma to miejsce w przypadku władczego, jednostronnego oświadczenia woli organu, jakim jest klasyczna decyzja administracyjna. Propozycja służby, do czasu jej przyjęcia, pozostaje jedynie ofertą, która nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach i obowiązkach adresata. Jej dopełnieniem jest zaś oświadczenie funkcjonariusza (pracownika) o przyjęciu propozycji - art. 171 ust. 1 p.w.KAS, albo o odmowie jej przyjęcia, względnie okoliczność niezłożenia takiego oświadczenia w ogóle - art. 170 ust. 1-2 p.w.KAS. Z klasyczną formą decyzji administracyjnej mamy w takiej sytuacji do czynienia dopiero wówczas, gdy z jednej strony organ przedstawi funkcjonariuszowi celnemu propozycję jego dalszej służby, z drugiej zaś funkcjonariusz ofertę tę przyjmie, nawet jeśli na dalszym etapie będzie domagał się jej modyfikacji w trybie przewidzianym w art. 169 ust. 4 p.w.KAS (por. nieprawomocne postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Po 96/17 i Rzeszowie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 78/17, dostępne CBOIS).

Dodatkowo należy zauważyć, że o wyjątkowym charakterze propozycji służby świadczy również swoboda, w jaką ustawodawca wyposażył organy administracji skarbowej przy jej kierowaniu do poszczególnych funkcjonariuszy celnych. Przedstawienie konkretnemu funkcjonariuszowi propozycji pracy albo propozycji służby, gdyż taka alternatywa wynika wprost z interpretacji art. 165 ust. 7 p.w.KAS, dokonywało się w ramach względnego uznania. Organ przy podejmowaniu tej czynności winien bowiem uwzględnić jedynie takie przesłanki, jak posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza, a także jego dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przepisy wskazanej ustawy dopuszczały także możliwość nieprzedstawienia funkcjonariuszowi celnemu żadnej z wymienionych ofert. Wówczas, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS, jego stosunek służbowy wygasał z dniem 31 sierpnia 2017 r. Opisana alternatywa powodowała zatem, że organ administracji skarbowej nie tylko nie był zobligowany do przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu propozycji dalszej służby, czy też pracy, ale w ogóle mógł zrezygnować z jego zatrudnienia w ramach kierowanego przez siebie aparatu skarbowego. I każde jego zachowanie się w jeden z powyższych sposobów powodowało, że działał on w granicach i na podstawie prawa. W przyjętej regulacji nie istniał bowiem żaden przepis, który by obligował organ do podjęcia jednej, konkretnej czynności w danym stanie faktycznym. W szczególności nie istniał po stronie organu obowiązek przedstawienia funkcjonariuszowi celnemu wyłącznie propozycji jego dalszej służby.

W takiej sytuacji należało stwierdzić, że skoro ocena charakteru prawnego wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.KAS propozycji zatrudnienia i propozycji służby wykazała, że nie stanowią one ani klasycznej formy decyzji administracyjnej, ani też tym bardziej innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej podjętych w ramach bądź też poza postępowaniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz dodatkowo nie istniał przepis prawny, który obligowałby organ do przedstawienia stronie skarżącej propozycji dalszej służby, to przedmiotowa skarga na bezczynność Dyrektora Izby nie mogła zostać uznana za dopuszczalną.

Skarga na bezczynność może bowiem zostać wniesiona tylko w tych sprawach, w których sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest zaś m.in. w odniesieniu do decyzji administracyjnych, a także innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, które zostały podjęte przez organ do tego zobligowany, w ramach postępowania administracyjnego bądź też poza jego granicami. W związku z tym należało uznać, że skarga na bezczynność Dyrektora Izby w przedstawieniu stronie skarżącej propozycji dalszej służby, nie mieściła się w granicach właściwości sądów administracyjnych, określonej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9.p.p.s.a.

Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, iż skarżona bezczynność w złożeniu propozycji służby, bowiem Dyrektor KAS złożył skarżącej propozycję zatrudnienia, która została przyjęta, jednak - jak podnosi skarżąca - "pod przymusem prawnym i ekonomicznym", wskazuje na to, że skarżąca zmierza do tego, aby zachować przysługujący jej status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność przedstawienia propozycji zatrudnienia w miejsce dotychczasowego stosunku służbowego. A więc spór w tej sprawie związany jest z roszczeniami skarżącej ze stosunku służbowego, a zatem roszczeniami, o których mowa w art. 277 ustawy o KAS, dotyczącymi kształtowania treści stosunku łączącego ją ze Służbą Celno- Skarbową, wobec czego podlega właściwości sądu właściwego w sprawach z zakresu prawa pracy. W postępowaniu przed nim skarżąca może kwestionować prawidłowość przekształcenia jego relacji zatrudnienia, w tym podniesiony zarzut prawidłowości zastosowania względem niego art. 165 ust. 7 p.w. KAS (por. postanowienie NSA z dnia 9 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 2904/17, dostępny w CBOIS).

Wniesiona skarga podlegała zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono sentencji niniejszego postanowienia

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.