II SAB/Ol 118/17 - Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2496802

Postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 maja 2018 r. II SAB/Ol 118/17

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.).

Sędziowie WSA: Wiesława Pierechod, Beata Jezielska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu w dniu 22 maja 2018 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sprawie odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę.

Uzasadnienie faktyczne

1. W dniu 26 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła, za pośrednictwem organu - Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O, skarga M J na bezczynność tego organu polegającą na braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącego ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej w dniu "(...) "r. nr "(...)". Podniosła, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O (dalej: organ) twierdzi, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu II instancji - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szefa KAS) w trybie art. 133 k.p.a, jak też odmawia rozpoznania tego odwołania, mimo że powinien to uczynić jeżeli uznaje, iż Szef KAS nie jest organem II instancji właściwym do rozpoznania odwołania w trybie art. 127 § 2 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uznanie przez Sąd, iż wskazana propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu skarżącej ze służby oraz o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O (dalej: Dyrektor Izby) w sprawie postępowania z odwołaniem skarżącej od wyżej wskazanej decyzji administracyjnej i nakazanie Dyrektorowi Izby podjęcia stosownych działań prawnych tj. nakazanie przekazania odwołania do Szefa KAS lub ewentualnie do zobligowania Dyrektora Izby do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej.

W uzasadnieniu skargi wskazano iż z otrzymanej informacji wynikało, że z dniem 1 marca 2017 r., na mocy art. 165 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: p.w. KAS), skarżąca będzie realizowała swoje zadania jako funkcjonariusz w Izbie Administracji Skarbowej w O, z mocy prawa stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej w stopniu Młodszego Rachmistrza Celnego. W dniu "(...) "r. otrzymała propozycję pracy, będącą w istocie decyzją o zwolnieniu go z służby, albowiem każda decyzja skarżącego w stosunku do tej propozycji skutkowała w efekcie zwolnieniem skarżącego ze służby i utratą statusu funkcjonariusza. Działając pod silnym przymusem prawnym i ekonomicznym została zmuszona do przyjęcia tej propozycji.

Skarżąca stoi na stanowisku, że wniesienie skargi na opisaną powyżej bezczynność organu jest konieczne, gdyż propozycja pracy składana przez Dyrektora Izby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS jest w istocie decyzją administracyjną zwalniającą ją jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej ze służby. Fakt zwolnienia ze służby potwierdza okoliczność, iż musiała złożyć oświadczenie majątkowe w trybie art. 200 ust. 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, czyli w trybie przewidzianym dla osób zwalnianych ze służby.

Wyjaśniła, że po złożeniu odwołania skarżąca otrzymała pismo od Dyrektora Izby stwierdzające generalnie, że nie przysługuje jej odwołanie od propozycji pracy. W związku z tym pismem z dnia "(...) "r. złożyła zażalenie do Szefa KAS na bezczynność organu, jednak pismem z dnia "(...) "r. otrzymał odpowiedź Szefa KAS na zażalenie, w którym stwierdzono, że nie przysługuje skarżącej prawo do wniesienia zażalenia.

2. Ustosunkowując się do skargi, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w O wniósł o jej oddalenie.

Podniósł, iż w niniejszej sprawie zarzut bezczynności mógłby być uznany za dopuszczalny i podlegający rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jedynie w sytuacji istnienia obowiązku działania organu w ramach stosunku administracyjnego i - dodatkowo - w przypadku istnienia po stronie tego organu obowiązku rozpatrzenia sprawy w określony sposób, to znaczy poprzez przekazanie odwołania od złożonej propozycji zatrudnienia do wyższej instancji. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie organu taki obowiązek nie występuje.

Wyjaśniono, że brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wskazuje, iż ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych, autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji tj. zatrudnienie na podstawie umowy o pracę albo propozycja pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki, co oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi. Organ podkreślił, iż propozycja zatrudnienia dla funkcjonariusza nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego. Odwołując się do treści art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) organ stwierdził, że z przepisów p.w.KAS, ani z istoty uregulowania propozycji zatrudnienia, nie wynika, iż mieściła się ona w pojęciu aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym nie można mówić o możliwości kontroli sądowej czynności (aktu) - jak to określiła skarżąca - złożenia propozycji zatrudnienia. Skoro brak propozycji służby nie jest równoznaczny z decyzją o zwolnieniu ze służby to skarżącej nie przysługuje żaden tryb odwoławczy.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że Sąd w każdej sprawie bada w pierwszej kolejności z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wskazanych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a. Przesłankami wymienionymi w pkt 1-5 tego przepisu są: niewłaściwość sądu, wniesienie skargi po terminie, nieuzupełnienie braków formalnych, zawisłość sprawy, brak zdolności sądowej lub procesowej. Kolejną przesłanką odrzucenia skargi jest niedopuszczalność skargi z innych przyczyn, określona w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy p.p.s.a.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948) dalej jako: p.w.KAS, ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947) dalej jako: KAS, weszła w życie z dniem 1 marca 2017 r.

Zakresem kontroli działalności administracji publicznej objęto orzekanie w sprawach skarg na różnorodne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, wymienione w art. 3 § 2, 2a i 3 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. (decyzji administracyjnych, określonego rodzaju postanowień oraz aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub czynności wynikających z przepisów prawa) lub w przepisach szczególnych do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9 i art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było mówić o bezczynności administracji publicznej musi więc istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na organ obowiązek określonego działania, w przewidzianej do tego formie i terminie.

W rzeczonej sprawie skarżąca dostrzegła bezczynność organu w zaniechaniu podjęcia czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu skarżącej ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej pismem z dnia "(...) "r. Propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta oświadczeniem z dnia "(...) "r., a zatem stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy, zgodnie z treścią art. 171 ust. 1 p.w.KAS. W ocenie skarżącej złożona jej propozycja stanowi decyzję administracyjną. Argumentacja strony wskazuje na to, iż zmierza ona do tego, aby zachować przysługujący jej uprzednio status służbowy funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, podważając dopuszczalność i skuteczność prawną złożonej jej propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy w miejsce uprzedniego stosunku służbowego.

Jak wynika z treści art. 165 ust. 7 p.w.KAS pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r. właściwy organ składa pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. Z kolei zgodnie z art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego w terminach określonych w art. 170 ust. 1 p.w.KAS. W tym przypadku wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby - art. 170 ust. 3 p.w.KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje zaś nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby.

Czynność polegająca na przedstawieniu propozycji zatrudnienia stanowi więc jedynie akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, mający na celu nawiązanie z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie żadnych prawnokształtujących skutków. Nie nakłada ona na funkcjonariusza żadnych obowiązków, gdyż wyłącznie od jego woli zależy, czy zaakceptuje złożone nowe warunki zatrudnienia. Dopiero odmowa przez funkcjonariusza przyjęcia złożonej mu propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że ustawodawca regulując zasady kontynuacji zatrudnienia i służby w KAS przewidział formę decyzji jedynie dla propozycji nowych warunków służby - art. 169 ust. 4 p.w.KAS oraz przeniesienia, powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesienia na niższe stanowisko, przeniesienia na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określenia warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS bądź zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych - art. 276 ust. 1 ustawy o KAS. W pozostałych przypadkach ustawodawca nie zastrzegł formy decyzji i jednocześnie wyłączył możliwość zaskarżania tych czynności do sądu. Podkreślić należy, że nie jest możliwe domniemywanie tej formy rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy ustawodawca jednoznacznie określił w jakich przypadkach przewidziana jest forma decyzji.

Zgodnie z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga tymczasem jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Postępowanie w sprawach dotyczących stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów k.p.a. Przepisy kodeksu stosuje się w tego rodzaju postępowaniach jedynie w takim zakresie w jakim stanowi o tym ustawa. Zatem także i forma decyzji administracyjnej przewidziana jest tylko dla tych aktów dokonywanych przez organy administracji, którym ustawodawca przypisał jednoznacznie tego rodzaju charakter.

Ustawa o KAS nie pozwala w żadnym razie na przyjęcie, by uznać propozycję zatrudnienia składaną funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej za decyzję administracyjną. Za decyzję administracyjną ustawodawca nakazuje uznawać jedynie propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Tym samym należy uznać, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej (tak m.in. w postanowieniach NSA: z dnia 21 stycznia 2018 r. I OSK 2825/17, z dnia 18 stycznia 2018 r. I OSK 2587/17, z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 99/18). Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach.

Skarżąca nie może więc domagać się stwierdzenia bezczynności po stronie organu, ani też zobligowania go do przekazania wniesionego odwołania do wyższej instancji. Oznacza to, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa określających właściwość rzeczową sądów administracyjnych, skarga na wskazaną przez skarżącą bezczynność organu nie mieści się w katalogu skarg wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 lub 9 p.p.s.a. Nie istnieje ponadto żaden przepis szczególny zawarty w ustawie o KAS, bądź w p.w.KAS, który uprawniałby do wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie przekazania odwołania do organu wyższego stopnia od pisma stanowiącego propozycję określającą warunki zatrudnienia.

Dlatego też Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.