Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1502640

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 30 stycznia 2014 r.
II SAB/Lu 712/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska.

Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec, NSA Witold Falczyński (sprawozdawca).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. N. na bezczynność (...) Spółki Akcyjnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje (...) Spółkę Akcyjną w L. do załatwienia wniosku A. N. z dnia 3 października 2013 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku;

II.

stwierdza, że bezczynność (...) Spółki Akcyjnej w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III.

zasądza od (...) Spółki Akcyjnej w L. na rzecz A. N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

A. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność P. S.A. z siedzibą w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej przez skarżącego we wniosku z dnia 3 października 2013 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w piśmie z dnia 3 października 2013 r. zwrócił się do P. S.A. w L. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie mu dokumentów nt. lokalizacji i budowy linii napowietrznej niskiego napięcia na stanowiącej własność skarżącego działce nr ewid. (...), położonej w miejscowości I. Skarżący wyjaśnił, że jego żądanie związane było z tym, iż Spółka odmówiła zawarcia ugody w sprawie wypłacenia wynagrodzenia za służebność przesyłu energii elektrycznej na jego działce. Wobec nieuzyskania żadnych informacji skarżący zażądał, by to Sąd zobowiązał Spółkę, do ich przekazania.

W odpowiedzi na skargę P. S.A. w L. wniosła o jej oddalenie.

Spółka stwierdziła, że treść skargi A. N. wskazuje, iż jej przedmiotem jest akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące uprawnień wynikających z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając tę skargę Sąd, stosownie do art. 146 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, może zatem uchylić akt lub stwierdzić bezskuteczność czynności. Niemożliwym jest natomiast uwzględnienie wniosku skarżącego i zobowiązanie Spółki przez Sąd do ujawnienia żądanej dokumentacji.

Niezależnie od powyższego - zdaniem Spółki P. - skarga jawi się jako bezpodstawna.

Spółka przyznała, że informacja objęta wnioskiem skarżącego stanowi informację publiczną, jednak - w jej ocenie - nie ma ona obowiązku jej ujawnienia. P. S.A. nie wytworzyła bowiem przedmiotowych dokumentów, a zatem nie jest w tym zakresie podmiotem, o którym mowa z art. 4 ust. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Spółka wyjaśniła, że w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, przedmiotem informacji publicznej jest ich działalność. Co do innych podmiotów prawo uzyskania informacji publicznej dotyczy tylko działalności w zakresie, w jakim te podmioty wykonują zadania publiczne. W przypadku spółki prawa handlowego pełniącej funkcję operatora systemu dystrybucyjnego, zakres żądanych informacji może zatem dotyczyć wyłącznie obowiązków wskazanych w treści art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne. W ocenie P., osoba która domaga się udostępnienia informacji dotyczącej działań organów administracji w zakresie nadzoru budowlanego lub planowania przestrzennego powinna wystąpić z wnioskiem do tegoż organu, a nie do spółki prawa handlowego wykonującej zadania publiczne w zakresie dostarczania energii.

Autor odpowiedzi na skargę podniósł również, że stanowisko, wedle którego wniosek skarżącego nie dotyczy informacji publicznej, którą P. S.A. byłaby zobowiązana udostępnić, wzmacnia kontekst, w jakim przedmiotowe żądanie zostało zgłoszone. Skarżący formułuje bowiem w stosunku do P. S.A. roszczenia cywilnoprawne i nie jest zainteresowany jakimkolwiek aspektem sfery publicznej, lecz w rzeczywistości zmierza do uzyskania dowodu o zasadności lub bezzasadności tych roszczeń. Nawet zatem, gdyby hipotetycznie zakładać, że wniosek skarżącego dotyczy informacji publicznej, do udostępnienia której Spółka jest zobowiązana, to w tym wypadku przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 248 k.p.c.) wyprzedzają - w świetle normy kolizyjnej wskazanej w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - przepisy tej ustawy. Ponadto Spółka stwierdziła, że kwestia tytułów prawnych przedsiębiorstwa energetycznego do korzystania z nieruchomości osób prywatnych, na których zlokalizowane zostały urządzenia infrastruktury energetycznej, stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Spółka podjęła natomiast działania dla zachowania ich poufności.

Z ostrożności procesowej, na wypadek uwzględnienia skargi, Spółka zwróciła się ponadto do Sądu, by ten wyjaśnił, jakiego rodzaju dokumenty jest ona zobowiązana udostępniać, tj. czy są to tylko dokumenty urzędowe, czy również dokumenty wewnętrzne wytworzone przez Spółkę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, co nie budzi wątpliwości Sądu, że wbrew przekonaniu P. S.A. treść skargi jednoznacznie wskazuje, iż jej przedmiotem jest bezczynność w zakresie załatwienia przez Spółkę wniosku skarżącego z dnia 3 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie zaś akt lub czynność podjęta na skutek tego wniosku. Wobec uwzględnienia skargi zastosowanie będzie miał zatem przepis art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd może ponadto w takim przypadku orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Spółka ma zatem rację jedynie w takim zakresie, w jakim wskazuje, że uwzględnienie skargi nie może polegać na zobowiązaniu jej do udostępnienia żądanej informacji. Uprawnienie Sądu wynikające z art. 149 § 1 p.p.s.a. ogranicza się bowiem jedynie do zobowiązania Spółki do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 października 2013 r. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej "u.d.i.p." Sąd nie może zobowiązać Spółki, do określnego sposobu rozpatrzenia przedmiotowego wniosku np. wprost poprzez udostępnienie żądanych informacji lub poprzez wydanie decyzji o odmowie ich udostępnienia. Niemniej jednak Sąd w niniejszej sprawie zobowiązany jest dokonać oceny jej aspektu podmiotowego oraz przedmiotowego, która to ocena w znacznym stopniu determinować będzie dalszy sposób załatwienia przedmiotowego żądania przez P. S.A.

Mając na uwadze, że przedmiotem skargi jest bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej, należy wskazać, że dla jej dopuszczalności nie było konieczne poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545). W związku z powyższym skargę A. N. należało uznać za dopuszczalną.

Oceniając skargę merytorycznie Sąd stwierdził natomiast, że jest ona zasadna, albowiem P. S.A. w L. pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wyrażonego w piśmie z dnia 3 października 2013 r.

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie u.d.i.p. - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy u.d.i.p., daje możliwość dokonania oceny, czy podmiotowi temu można skutecznie zarzucić bezczynność w tym przedmiocie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Na tle powyższego przepisu w orzecznictwie przyjmuje się, że podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznych są nie tylko szeroko pojęte władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1918/07, Lex nr 505424). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513), iż zakres terminu "zadania publiczne" jest szerszy od zakresu terminu "zadania władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne", użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP, ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty nie będące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie.

Zdaniem Sądu, wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. akt P 24/05 - OTK-A 2006/7/87) stwierdził, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia zarówno poszczególnych jednostek, jak i całego społeczeństwa, w tym także z perspektywy suwerenności i niepodległości państwa. Zatem obowiązkiem władzy publicznej jest dbanie o bezpieczeństwo energetyczne kraju. Obowiązek ten realizowany jest przez organy administracji publicznej jak i przez inne podmioty. Do tych ostatnich należą przedsiębiorstwa energetyczne. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są zatem "zadaniami publicznymi".

Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą zatem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SAB/Kr 21/13, publ. CBOSA).

Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę, obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez przedsiębiorstwo energetyczne nie dotyczy wyłącznie informacji o wykonywanych przez to przedsiębiorstwo zadaniach publicznych (dystrybucji energii elektrycznej), czy też jedynie informacji przez to przedsiębiorstwo wytworzonych, albowiem takiego zawężenia przedmiotowego obowiązku nie przewidują przepisy u.d.i.p. W świetle regulacji tej ustawy należy przyjąć, że fakt wykonywania określonych zadań publicznych czyni przedsiębiorstwo energetyczne podmiotem zobowiązanym do udostępniania zgodnie z przepisami u.d.i.p. każdej informacji publicznej, która jest w jego posiadaniu, zarówno tej z zakresu wykonywanych przez ten podmiot zadań, jak i dotyczącej innej sprawy publicznej. Z brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika bowiem jednoznacznie, że adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją ma, bez względu na to, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Zatem obowiązek informacyjny podmiotu zobowiązanego nie musi być adekwatny do zakresu jego działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania daną informacją (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowka: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 74).

Wobec powyższych rozważań Spółkę P. S.A. w L., będącą przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją energii elektrycznej, zaliczyć należy do podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej.

Dokonując w dalszej kolejności oceny aspektu przedmiotowego niniejszej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 3 października 2013 r. mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy m.in. decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188).

Żądane przez skarżącego dokumenty urzędowe, takie jak decyzje administracyjne lub określone zezwolenia, stanowiące podstawę do lokalizacji i budowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12, publ. CBOSA: wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, Lex nr 516697 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, Lex nr 460751).

Zdaniem Sądu błędne jest przekonanie Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 3 października 2013 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od P. S.A. roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których - jak wykazano wyżej - należy P. S.A. w L.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, publ. CBOSA).

Przyjęcie, jak tego domaga się P. S.A., że decyzje stanowiące podstawę lokalizacji linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. O zaliczeniu informacji do informacji publicznej decyduje bowiem spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy, nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1596/13, niepubl.). Odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Wobec uznania, że Spółka P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącego z dnia 3 października 2013 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącemu, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Gdyby zaś Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem strony dokumentami, wówczas winna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 - publ. CBOSA). W tym miejscu wypada jednak zaznaczyć, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693).

Z akt niniejszej sprawy wynika, że P. S.A. nie załatwiła wniosku skarżącego z dnia 3 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w żaden z określonych wyżej sposobów. W odpowiedzi na ten wniosek Spółka w piśmie z dnia 29 października 2013 r. wskazała jedynie, że nie jest "organem administracji publicznej, stąd nie ciąży na niej prawny obowiązek, ani nie leży w jej kompetencji udostępnianie odpisów lub kserokopii wszelkich dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy przedmiotowej infrastruktury energetycznej" oraz, że nie prowadzi "dodatkowej działalności w zakresie wykonywania kserokopii". Ponadto Spółka nadmieniła, że w jej ocenie skarżący nadużywa prawa do informacji publicznej, bowiem jego żądanie bezpośrednio dotyczy roszczeń cywilnoprawnych, jakie kieruje przeciwko P. S.A. Mając jednak na uwadze, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznych, zaś skarżący żąda od niej udostępnienia właśnie takich informacji i bez wpływu na tę ocenę pozostaje cel, dla jakiego chce te informacje uzyskać, uznać należy, że powyższa reakcja Spółki nie mogła uchylić stanu jej bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Również wskazanie przez Spółkę w końcowej części skierowanego do wnioskodawcy pisma z dnia 29 października 2013 r., że żądane przez niego informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, pozostaje bez znaczenia dla sprawy, albowiem pismo to nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej, która to forma - jak wskazano wyżej - jest niezbędna dla odmowy udostępnienia informacji publicznej z takiego powodu. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, Nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pismo nie zawiera jednego z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia. Wprawdzie z jego treści pośrednio wynika stanowisko Spółki, jednak - jak podkreśla się w orzecznictwie - rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, Nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA).

Błędne jest ponadto przekonanie Spółki P. o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 248 k.p.c. przed przepisami u.d.i.p. W ocenie Sądu przepis ten nie koliduje bowiem z przepisami u.d.i.p. w rozumieniu normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że powyższe unormowanie stanowi odzwierciedlenie zasady wykładni prawa, zgodnie z którą późniejsza ustawa ogólna nie wyłącza wcześniejszej ustawy szczególnej. Norma w nim zawarta nie wyklucza jednak generalnie stosowania przepisów ustawy w przypadku zbiegu z przepisami innych ustaw szczególnych regulujących dostęp do informacji publicznej. Gdyby bowiem taki zamiar miał ustawodawca, posłużyłby się innym sformułowaniem, na przykład: "przepisów ustawy nie stosuje się do...". Omawianą regułą kolizyjną ustawodawca wyraźnie ograniczył zatem zastosowanie przepisów ustawy do przypadków, gdy inne ustawy nie określają odmiennie zasad i trybu dostępu do informacji. Oznacza to, że przepisy ustawy będą miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (por. J. Jędrośka, M. Stoczkowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczególne, "Państwo i Prawo" 2003, z. 6, s. 98; G. Wierczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, "Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 55, teza nr 2, LEX nr 48368/2).

Treść przepisu art. 248 k.p.c. nie określa natomiast zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten, nakazujący przedstawienie - na zarządzenie sądu cywilnego - dokumentu stanowiącego dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, ma bowiem zastosowanie wyłącznie w ramach toczącego się procesu cywilnego i służy koncentracji materiału dowodowego w toku tego procesu. Omawiany przepis związany jest z art. 129 § 1 k.p.c., który nakłada na stronę powołującą się w piśmie procesowym na dokument obowiązek przedłożenia na żądanie przeciwnika jego oryginału w sądzie cywilnym nawet jeszcze przed rozprawą. Z unormowania tego ostatniego przepisu wynika, że jeżeli strona powołuje się w pozwie na dowód z dokumentu musi się liczyć z tym, że będzie obowiązana złożyć w tym sądzie oryginał dokumentu i to nie tylko wtedy, gdy nie złożyła jego odpisu, ale także wtedy, gdy jego odpis był załącznikiem pisma. Obowiązek ten powstaje z chwilą zgłoszenia przez stronę przeciwną żądania złożenia dokumentu w oryginale. Obowiązek ten może powstać także w wyniku zarządzenia sądu cywilnego, o czym mówi omawiany art. 248 § 1 k.p.c. (por. wyrok SN z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt. V CSK 90/11, Lex nr 1213426).

Odnosząc się z kolei do argumentu Spółki, iż skarżący z wnioskiem o udostępnienie żądanych dokumentów winien w pierwszej kolejności zwrócić się do organów administracji właściwych w zakresie nadzoru budowlanego lub planowania przestrzennego, należy zauważyć, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, by skarżący był stroną ewentualnych postępowań w sprawie lokalizacji i budowy linii energetycznych na wskazanej przez niego działce, co umożliwiałoby mu taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tej działki z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawca mógł uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 k.p.a.). Czyniłoby to możliwość uzyskania przez niego informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżącego w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanej działki nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżącego o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu (w tym np. organu administracji publicznej) również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki P., skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy. Powołana ustawa nie wprowadza bowiem wymogu, by osoba zainteresowana określoną informacją publiczną, znajdującą się w posiadaniu kilku różnych podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznych, z wnioskiem o jej udzielenie w pierwszej kolejności wystąpiła o tego podmiotu, który informację tę wytworzył.

Odnosząc się końcowo do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku Spółki P., by Sąd wypowiedział się na temat tego, jakiego rodzaju dokumenty jest ona zobowiązana udostępniać, tj. czy są to tylko dokumenty urzędowe, czy również dokumenty wewnętrzne wytworzone przez Spółkę, należy wyjaśnić, że z racji zaliczania się przez Spółkę do grona podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ciąży na niej obowiązek udostępniania informacji publicznych będących w jej posiadaniu, za wyjątkiem jedynie tych informacji publicznych, które objęte są ochroną zgodnie z art. 5 u.d.i.p. (w przypadku żądania takiej informacji Spółka zobowiązana jest wydać decyzję odmowną, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że obowiązek ten obejmuje również udostępnianie informacji przetworzonych, o ile w takim przypadku wnioskodawca wykaże, że udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). To, czy konkretny dokument będący w posiadaniu Spółki stanowi informację publiczną, podlega jednak każdorazowo indywidulanej ocenie dokonywanej przy uwzględnieniu kryteriów określonych w art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. W świetle tych przepisów informacją publiczną będzie zatem np. każdy dokument urzędowy, w szczególności akt administracyjny. Z kolei zgodnie z ugruntowanym poglądem literatury i orzecznictwa informacji publicznej nie stanowią dokumenty wewnętrze podmiotów wykonujących zadania publiczne. Jako dokumenty wewnętrzne danego podmiotu uznaje się jednak jedynie te dokumenty, które zostały wytworzone tylko i wyłącznie na jego potrzeby i nie zostały skierowane do podmiotów zewnętrznych (por. E. Jarzęcka-Siwik: Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa 2002 r., nr 5 1, s. 29). W praktyce dokumentami takimi będą te, które służą wymianie informacji miedzy pracownikami danego podmiotu, określają zasady ich działania w określonych sytuacjach, lub też są fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę A. N. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał P. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 3 października 2013 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz wynikało z błędnego przekonania o załatwieniu sprawy zgodnie z przepisami tej ustawy.

Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.