Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1547434

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 17 czerwca 2014 r.
II SAB/Lu 711/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca).

Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec, NSA Grażyna Pawlos-Janusz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego

1.

stwierdza, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły;

2.

stwierdza, iż przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

3.

umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu.

Uzasadnienie faktyczne

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie skargę na "bezczynność, przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. L. znak: (...) w sprawie samowolnej rozbudowy i nadbudowy dokonanej na działce nr 158 w miejscowości S. 77 stanowiącej własność A. K. poprzez niesankcjonowanie przepisu art. 48 ust. 1 Prawo Budowlane w związku z nieprzedłożeniem nałożonych dokumentów do 28 czerwca 2013 r., a tym samym rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu". W skardze wniosła o:

1.

zobowiązanie PINB w J. L. do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego budynku w miejscowości S. 77 przesłanego do A. K. w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi;

2.

zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego załatwienia sprawy w terminie;

3.

w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenia czy bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym obowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do Sądu.

4.

zasądzenie odszkodowania od organu w kwocie 10 tyś zł

W uzasadnieniu skargi M. B. wskazała, że postępowanie wszczęto i prowadzono od maja 2011 r. Wyjaśniła, że po rozpatrzeniu sprawy samowolnej rozbudowy i nadbudowy na działce nr 158 w miejscowości S. 77 PINB w J. L. wydal postanowienie z dnia (...), znak: (...) nakładające na A. K. przedłożenie dokumentów (oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 aktualnym na dzień opracowania projektu) w terminie do 30 marca 2011 r. (sprostowanym postanowieniem z dnia 14 grudnia 2011 r. w terminie do 30 marca 2012 r.) oraz ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i odbudowie budynku mieszkalnego. Skarżąca podniosła, że inwestora poinformowano przy tym, że w przypadku nie skorzystania przez niego z możliwości legalizacji zostanie zastosowany art. 48 ust. 1 Prawo Budowlane nakazujący rozbiórkę obiektu samowolnie rozbudowanego i nadbudowanego.

Pomimo upływu terminu określonego w postanowieniu z dnia (...) PINB w piśmie z dnia 4 marca 2013 r., znak:PINB.SIO.PW. 7356//-1/11/12/13 ustalił nowy termin do przedłożenia powyższych dokumentów do dnia 28 czerwca 2013 r. i ponownie poinformował inwestora, iż w przypadku nieprzedłużenia w wyznaczonym terminie dokumentów zastosowany zostanie art. 48 ust. 1 Prawo Budowlane.

Skarżąca podniosła, że w skutek wyżej wymienionych czynności nie doszło jednak do wydania decyzji zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawo Budowlane, pomimo, że inwestor nie dopełnił czynności wynikających z postanowienia PINB z dnia (...) oraz pisma z dnia 4 marca 2013 r.

Wyjaśniła również, że w piśmie z dnia 15 października 2013 r., znak: ZKK-XVIII.7641.13.2012 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w związku z prowadzonym postępowaniem PINB wydał dnia (...) postanowienie na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, aby A. K. usunął nieprawidłowości w dokumentach złożonych w dniu 18 lipca 2013 r. - czyli po wyznaczonym przez prawo terminie. Powyższe postanowienie PINB otrzymała G. S.-K. jako pełnomocnika inwestora (upoważnienie notarialne z dnia 1 marca 2012 r., Repetytorium A. Nr 8991/12) w sprawach związanych z " remontem ", wobec którego toczy się już postępowanie w trybie art. 48 ust. Prawo Budowlane.

Ubocznie dodała skarżąca, że PINB w J. L. pismem z dnia 28 listopada 2011 r. znak: PINB.SA.0718/130/11 zawiadomił Komendę Powiatową Policji w J. L., że na prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 158 w miejscowości S. 77 A. K. nie posiada wymaganej przez prawo decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z czym podlega przepisom art. 90 ust. Prawo Budowlane, gdzie było przeprowadzone postępowanie karne przed Sądem przeciwko A. K.

Jak wskazała skarżąca A. K. nie wywiązał się jednak z nałożonego na niego uprawnienia przedłożenia dokumentów do dnia 28 czerwca 2013 r., od której uzależniona była legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu. Nie przedstawienie przez inwestora przedłożenia określonych dokumentów w terminie nie pozwala bowiem organowi na ustalenie, czy w konkretnym przypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania.

Skarżąca podniosła, że pomimo nieprzedłużenia w wyznaczonym terminie dokumentów PINB pismem z dnia 1 lipca 2013 r. ponownie wezwał A. K. do przesłania stosownych dokumentów. Następnie w dniu 18 lipca 2013 r. do PINB wpłynęło pismo inwestora, do którego dołączono odręczne oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki nr 158 oraz decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy P. W. z dnia (...). Ponadto wyżej wymienionym pismem A. K. poinformował PINB, że projekt budowlany w 4 egzemplarzach został już przedłożony do Nadzoru Budowlanego.

W tej sytuacji skarżąca wniosła zażalenie do WINB na nie załatwienie w terminie przez PINB sprawy dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce A.K. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wskazał, że działania PINB w J. L. nie jest zgodne z art. 48 ust. 4 Prawo Budowlane i organ powinien zakończyć postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 Prawo Budowlane.

M. B. podniosła, że w piśmie z dnia 5 października 2013 r. WINB wyraził jednak aprobatę dla działań PINB związanych z wydaniem postanowieniem z dnia (...). W ocenie skarżącej organy nadzoru budowlanego zmierzają swym działaniem do stworzenia A. K. dodatkowej szansy - co jest działaniem subiektywnym nie znajdującym oparcia w przepisach prawa budowlanego. Tymczasem istotą i celem postępowania legalizacyjnego - jak zauważyła skarżąca - nie jest przymusowe doprowadzenie do zalegalizowania samowoli budowlanej. Podkreśliła przy tym, że działania A. K. i organów mają charakter "obejścia przepisów prawa budowlanego" i zmierzały do przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Przykładowo PINB pismem dnia 23 lipca 2013 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wypożyczenie akt sprawy, w których - zdaniem A. K. - znajdował się projekt budowlany, którego - jak się później okazało - nie było. Podniosła również, że ma wątpliwości co do prawidłowości złożonego przez A.K. własnoręcznego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wobec faktu, że A. K. i G. S.-K. przebywają we Włoszech.

Skarżąca wobec powyższego wskazała, że PINB w J. L. w przedmiotowej sprawie jasno określił konsekwencję nie wywiązania się z możliwości przedłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie nałożonym postanowieniem z dnia (...) oraz pisma z dnia 4 marca 2013 r. znak: PINB.SIO.PW. 7356//-1/11/12/13, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Tym samym PINB w J. L. naruszył: art. 37 § 1 k.p.a., zasadę zaufania do organów administracji publicznej zawartą w art. 8 k.p.a., jak i zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. uznał je za bezzasadne i wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że PINB w J. L. na wniosek M. B. dotyczący samowolnej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 158 położonej w miejscowości S. gmina P. W., stanowiącej własność A. K. postanowieniem z dnia (...), znak (...) wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sprostowanym postanowieniem z dnia (...), znak (...) nakazał A. K. przedłożenie w terminie do 30 marca 2012 r. stosownych dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

  PINB w J. L. postanowieniem z dnia (...), znak (...) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu wydania przez Wójta Gminy P. W. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie K. B. - pełnomocnik M. B. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w J. L. postanowieniem ostatecznym z dnia (...), znak (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W dniu 18 lutego 2013 r. do siedziby Inspektoratu wpłynęło pismo z Urzędu Gminy w P. W. z którego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia (...) znak (...) dotycząca inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego w siedlisku rolniczym, na działce o nr ewid. 158 położonej we wsi S. dla A. K. jest ostateczna. W związku z powyższym postanowieniem z dnia (...) znak (...) PINB w J. L. podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie oraz, z uwagi na upływ terminu określonego w postanowieniu PINB w J. L. z dnia (...), znak (...), wyznaczył nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów.

W dniu 18 lipca 2013 r. G. S. - K. przedłożyła decyzję o warunkach zabudowy wydaną przez Wójta Gminy P. W. oraz odręczne oświadczenie A. K., że jest właścicielem działki o nr ewid. 158 położonej w miejscowości S. gmina P. W. W piśmie przewodnim znajdowało się stwierdzenie, że projekt w 4 egzemplarzach był przedkładany do nadzoru budowlanego. W związku z powyższym PINB w J. L. pismem z dnia 23 lipca 2013 r., znak PINB.SIO.Pw.7356/1-1/11/12/13 zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wypożyczenie akt sprawy przekazanych przez WINB w L. w odpowiedzi na skargę znak ZOA-II.7724.3.2013 oraz ZOA-II.7724.4.2013 z dnia 21 marca 2013 r. oraz znak ZOA-II.7724.9.2013 z dnia 22 lipca 2012 r.

W przekazanych przez WSA w Lublinie aktach sprawy brak było projektu budowlanego przedmiotowego budynku mieszkalnego.

W dniu 10 września 2013 r. w siedzibie PINB w J. L. stawiła się M. B. i po zapoznaniu się z aktami sprawy złożyła pismo wymieniając akta sprawy, z którymi się zapoznała oraz powołując się na pismo GUNB z dnia 2 lipca 2013 r. znak DPR/INN/0022/722/13, pismo WINB w L. z dnia 5 lipca 2013 r. znak ZKK-XVill.7641.13.2012 oraz notatkę urzędową KPP w J. L. z dnia 27 czerwca 2013 r., wzywające do zastosowania art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane tj. do wydania decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W związku z powyższym, po zapoznaniu się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym PINB w J. L. postanowieniem z dnia (...), znak (...) wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał A. K. usunąć w terminie do 12 listopada 2013 r. nieprawidłowości w złożonych w dniu 18 lipcu 2013 r. dokumentach w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W wyniku uznania skargi M. B., z dnia 10 lipca 2013 r. na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB w J. L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. postanowieniem z dnia (...), znak (...) (data wpływu do siedziby PINB w J. L. 12 sierpnia 2013 r.) wyznaczył PINB w J. L. dodatkowy termin rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenie postanowienia.

Postanowieniem z dnia (...), znak (...) PINB w J. L. nakazał A. K. usunąć w wyznaczonym terminie nieprawidłowości w złożonych dokumentach w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Po uzyskaniu i potwierdzeniu informacji, że wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 255/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Wójta Gminy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania PINB w J. L. postanowieniem z dnia (...), znak (...) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ewid. 158 położonej w miejscowości S. gmina P. W. stanowiącej własność A. K. do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji przez Wójta Gminy P. W. Na powyższe postanowienie w dniu (...) wypłynęło zażalenie M. B., które pismem z dnia 25 listopada 2013 r. zostało przesłane do WINB w L.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ustabilizowany jest pogląd, według którego o bezczynności organu można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany.

Jak wynika z akt sprawy M. B. pismem z dnia 18 maja 2011 r. poinformowała PINB w J. L., że na działce sąsiedniej należącej do A. K. doszło do samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego poprzez dobudowę piętra. W związku z tym pismem PINB wszczął postępowanie w sprawie - zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 23 maja 2011 r. Następnie po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy PINB decyzją z dnia (...) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazał A. K. sporządzenie i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 158 oraz w razie potrzeby wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych wynikających z prometu zamiennego w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem. W związku z wniesieniem odwołania przez M. B., WINB rozpoznając sprawę decyzją z dnia (...) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że organ I instancji prowadził postępowanie z naruszeniem przepisów proceduralnych, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazał, że ustalenie prawidłowo stanu faktycznego ma decydujące znaczenie o zastosowaniu właściwych przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 51, czy art. 48 cyt. ustawy. Wobec powyższego ponownie rozpatrując sprawę PINB w J. L. postanowieniem z dnia (...), znak (...) wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sprostowanym postanowieniem z dnia (...) nakazał A. K. przedłożenie w terminie do 30 marca 2012 r. stosownych dokumentów w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie PINB w J. L. postanowieniem z dnia (...) zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie do czasu wydania przez Wójta Gminy P. W. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie pełnomocnik M. B. W wyniku rozpatrzenia zażalenia WINB w J. L. postanowieniem ostatecznym z dnia (...), znak (...) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Po uzyskaniu informacji przez PINB o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) znak (...), postanowieniem z dnia (...) podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie oraz, z uwagi na upływ terminu określonego w postanowieniu PINB w J. L. z dnia (...) wyznaczył nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów do 28 czerwca 2013 r. (pismo z dnia 4 marca 2013 r., PINB.SIO.Pw.7356/I-1/11/12/13). W związku z przedłożeniem dokumentów przez inwestora i oświadczeniem, że projekt budowlany znajduje się w organach nadzoru, PINB zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie o wypożyczenie akt sprawy przekazanych przez WINB w L. w odpowiedzi na skargę znak ZOA-II.7724.3.2013 oraz ZOA-II.7724.4.2013 z dnia 21 marca 2013 r. oraz znak ZOA-II.7724.9.2013 z dnia 22 lipca 2012 r., w których nie było projektu budowlanego.

Wobec nie wydawania przez organ rozstrzygnięcia w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane skarżąca wniosła zażalenie do WINB na nie załatwienie w terminie przez PINB sprawy dotyczącej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce A.K. Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia (...) uznał powyższe zażalenie za uzasadnione i wyznaczył PINB w J. L. dodatkowy termin rozstrzygnięcia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenie postanowienia (data wpływu do siedziby PINB w J. L. 12 sierpnia 2013 r.). Wskazał przy tym, że działania PINB w J. L. nie jest zgodne z art. 48 ust. 4 Prawo Budowlane i organ powinien zakończyć postępowanie w trybie art. 48 ust. 1 tej ustawy. Ponadto wyjaśnił, że wprawdzie PINB pismem z dnia 23 lipca 2013 r. zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. wstrzymał bieg terminu rozpatrzenia sprawy ww. sprawy z przyczyn niezależnych od organu, jednak - zdaniem organu - brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. Wobec tego przekazanie akt sprawy do WSA nie wstrzymywało wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem PINB z dnia (...).

W dniu 10 września 2013 r. skarżąca - po zapoznaniu się z materiałem dowodowym - wezwała PINB do zastosowania sprawy w trybie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, tj. do wydania decyzji dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Następnie PINB w J. L. postanowieniem z dnia (...), wydanym na podstawie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał A. K. usunąć w terminie do 12 listopada 2013 r. nieprawidłowości w złożonych w dniu 18 lipcu 2013 r. dokumentach w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Następnie po uzyskaniu informacji, że wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 255/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz decyzję Wójta Gminy ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji będącej przedmiotem postępowania, PINB w J. L. postanowieniem z dnia (...), zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego do czasu wydania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji przez Wójta Gminy P. W.

Sekwencja opisanych czynności wskazuje, że w sprawie niniejszej nie można zarzucić Kolegium bezczynności, skoro podejmowało czynności i wydało postanowienie z dnia (...).

Nie oznacza to jednak, że skarga pozbawiona jest podstaw. Należy bowiem wskazać, że ratio legis kolejnych zmian przepisu art. 149 p.p.s.a. było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, opubl. w CBOSA). Wobec tego sąd w przedmiotowej sprawie uznał, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie ustawy) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2). O uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny. W konsekwencji uwzględnieniem skargi w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, opubl. w CBOSA). Sąd wskazał ponadto, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy. W konsekwencji prezentowanego stanowiska w orzecznictwie pojawił się pogląd, aprobowany również przez skład rozpoznający sprawę niniejszą, zgodnie z którym wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiana kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania (por. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 927/13 i sygn. akt II OSK 925/13, opubl. CBOSA).

Podnosi się, że przez przewlekłe prowadzenie postępowania należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłością postępowania będzie również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13 opubl. CBOSA). W tym kontekście przekonanie o przewlekłym prowadzeniu postępowania ma uzasadnione podstawy.

W przedmiotowej sprawie działania podejmowane przez PINB prowadzone były w sposób przewlekły. Trzeba bowiem wskazać, że organ prowadził postępowanie z naruszeniem art. 35 § 3 k.p.a. i 36 k.p.a. - na co zwrócił także uwagę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w postanowieniu z dnia (...), nr (...) uznającym zażalenie M. B. - na niezałatwienie sprawy w terminie - za uzasadnione. Trzeba bowiem wskazać, że brak akt nie stanowiło dla organu przeszkody w załatwieniu sprawy. Należy wskazać, że PINB postanowieniem z dnia 4 marca 2013 r. podjął postępowanie w sprawie i poinformował A.K. o obowiązku przedłożenia dokumentów do 28 czerwca 2013 r. Po upływie tego terminu wobec złożenia niekompletnych dokumentów przez inwestora PINB zwrócił się do WSA o udostępnienie akt spraw, w których prawdopodobnie miał być brakujący projekt budowlany. Następnie dopiero po interwencji skarżącej w dniu 10 września 2013 r. organ zaczyna podejmować kolejne czynności nie załatwiające sprawę. Jak bowiem wynika z akt sprawy po raz kolejny wzywa A.K. do przedłożenia dokumentów (teraz w trybie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Zaś dopiero w dniu (...) PINB wydaje w sprawie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wobec tego od 28 czerwca 2013 r., tj. od dnia wyznaczonego postanowieniem z dnia (...) terminu do przedłożenia dokumentów do dnia kolejnego zawieszenia postępowania minęło ponad dwa miesiące. Upływ tego terminu był nieuzasadniony. Konieczność bowiem oczekiwania na stanowisko innego organu w sprawie, czy konieczność pozyskania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu świadczy o opieszałości działań organu. Przekonuje również o przewlekłym prowadzeniu przez PINB postępowania w sprawie.

Należy wskazać, że okoliczności zwalniające organ administracji publicznej z zarzutu bezczynności, czy przewlekłości muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. O ile organ ma załatwić sprawę i nie czyni tego w terminie określonym w art. 35 lub wyznaczonym zgodnie z art. 36 k.p.a., pozostaje w bezczynności i w przewlekłości. (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 155/09, publ. CBOSA). Do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt, albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Bierna oczekiwanie na ich zwrot jest zatem przejawem bezczynności i działania przewlekłego (por. postanowienie NSA z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 i wyrok z dnia 9 listopada 2007 r., sygn. akt I OSK 1533/06, publ. w CBOSA). Zdaniem Sądu organ może bowiem zwrócić się do sądu o udostępnienie akt, czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia może przejrzeć je w sądzie, dokonać potwierdzenia posiadanych kserokopii oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy.

Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Również w literaturze zauważa się, że podniesienie w skardze na bezczynność zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania nakłada na sąd obowiązek zbadania również tego, czy postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 s. 386). Należy wobec tego wskazać, że zakończone postępowanie w sprawie postanowieniem z dnia (...) o zawieszeniu przez PINB postępowania - do czasu prawomocnego zakończenia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - było prowadzone w sposób przewlekły.

W przekonaniu sądu przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Decyduje o tym upływy czasu, jaki minął od dnia podjęcia postępowania z urzędu (postanowienie PINB z dnia (...)) do dnia podjęcia postanowienia o kolejnym zawieszeniu z dnia (...), jak i to, że w okresie tym PINB jednak podejmował w sprawie czynności.

Wobec powyższego w związku z faktem, że organ przestał tkwić w bezczynności w niniejszej sprawie już po wniesieniu tej skargi, to jest w dniu, w jakim skarga wpłynęła do organu, Sąd nie miał podstaw do zobowiązania tego organu do załatwienia wniosku skarżącej w oparciu o art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. W opisanej sytuacji postępowanie sądowe w tym zakresie, podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe w myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - a przed wydaniem przez sąd rozstrzygnięcia w sprawie, organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63).

Ponadto należy wskazać, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Z kolei katalog spraw podlegających rozpoznaniu przez sądy administracyjne zawiera art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten nie daje żadnej możliwości rozstrzygania o odszkodowaniu czy dyscyplinarnej odpowiedzialności pracowników organu administracji publicznej, czego domaga się skarżąca, jako nie należących do kategorii spraw administracyjnych.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.