Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1531646

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie
z dnia 6 maja 2014 r.
II SAB/Lu 708/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca).

Sędziowie: NSA Witold Falczyński, WSA Bogusław Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. W. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie nierozpatrzenia skargi z dnia 20 maja 2013 r. o wznowienie postępowania administracyjnego stwierdza, że postępowanie w sprawie prowadzone było w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnienie faktyczne

Z. W. w dniu 18 października 2013 r. złożył do Sądu skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) polegającą na nierozpoznaniu jego skargi z dnia 20 maja 2013 r. (wpływ do Kolegium w dniu 23 maja 2013 r.) o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 7 grudnia 2012 r., nr (...), utrzymującą w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy (...) przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w (...) z dnia 24 września 2012 r., nr (...), którą odmówiono przyznania Z. W. zasiłku celowego specjalnego z przeznaczeniem na opłacenie kart telefonicznych oraz na zakup opału i zasiłku, zgodnie z art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) wniosło o jej oddalenie. Kolegium stwierdziło, że zarzuty strony są bezzasadne, gdyż organ ten nie pozostawał w bezczynności w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowieniem nr (...) Kolegium wszczęło w dniu 21 października 2013 r. postępowanie administracyjne dotyczące wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Kolegium z dnia 7 grudnia 2012 r., nr (...) i po upływie 7-dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania, wyznaczonego na zapoznanie się z aktami sprawy i ewentualne wniesienie dodatkowych uwag na piśmie, decyzją z dnia 6 listopada 2013 r., nr (...), odmówiło uchylenia decyzji ostatecznej Kolegium z dnia 7 grudnia 2012 r., nr (...), załatwiając tym samym wniosek Z. W. z dnia 20 maja 2013 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, w świetle którego o bezczynności organu administracji można mówić wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności w postępowaniu, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. efektem uwzględnienia skargi na bezczynność w sprawie podlegającej załatwieniu aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jak się powszechnie uważa celem skargi na bezczynność jest bowiem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednak bez przesądzania o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był obowiązany.

W rozpoznawanej sprawie jest niekwestionowanym, że w dniu 23 maja 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) wpłynęła skarga Z. W. (datowana na 20 maja 2013 r.), zawierająca wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Kolegium z dnia 7 grudnia 2012 r., nr (...) (k. 14 akt adm.).

Postanowieniem z dnia 20 czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w (...) orzekło przedłużyć termin załatwienia sprawy, informując jednocześnie skarżącego, że powyższa sprawa zostanie załatwiona po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 54/13, oddalającego skargę Z. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w (...) z dnia 7 grudnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego oraz po zwrocie z Sądu akt administracyjnych tej sprawy (k. 18 akt adm.).

Bezspornym jest również, że akta administracyjne wspomnianej sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 54/13, wpłynęły do Kolegium w dniu 10 lipca 2013 r. (k. 13 akt adm.). Postępowanie administracyjne dotyczące wniosku Z. W. z dnia 20 maja 2013 r. zostało jednak wszczęte dopiero w dniu 21 października 2013 r. postanowieniem nr (...) (k. 21 akt adm.), a więc już po złożeniu przez Z. W. w dniu 18 października 2013 r. (data wpływu do Sądu-k. 3 akt sąd.) skargi rozpoznawanej w niniejszej sprawie. Opisany wyżej wniosek z dnia 20 maja 2013 r. został rozpoznany przez Kolegium decyzją z dnia 6 listopada 2013 r., nr (...), którą organ ten odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 7 grudnia 2012 r., nr (...), na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.").

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że w takiej sytuacji, to jest wówczas, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność, a przed rozpoznaniem tej skargi przez sąd, organ administracji przestanie tkwić w bezczynności, brak jest podstaw do zobowiązywania organu do załatwienia sprawy na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a.

Nie oznacza to jednak, że skarga Z. W. złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest podstaw.

W postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. (sygn. akt II OSK 1360/12). Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że ratio legis kolejnych zmian wspomnianego już przepisu art. 149 p.p.s.a. było rozszerzenie środków przeciwdziałania bezczynności organu i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego oraz naruszaniu przez organ administracji terminów załatwienia spraw, a także umożliwienie efektywnego dochodzenia przez stronę postępowania odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu nie wydania orzeczenia lub decyzji z naruszeniem prawa oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za zaniechania prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa. W konsekwencji Sąd ten doszedł do wniosku, że wydanie w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego o uwzględnieniu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można mówić nie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 p.p.s.a. jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12).

NSA wskazał ponadto, że w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza czynności postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcie, o których mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe zaaprobować należy pogląd, że wyodrębnienie w ustawie skarg na bezczynność oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie oznacza rozróżnienia dwóch odrębnych kategorii spraw sądowoadministracyjnych, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiana kwalifikacji sprawy w przedmiocie bezczynności na przewlekłość postępowania (zob. wyroki NSA z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 927/13 i II OSK 925/13).

Za takim stanowiskiem przemawia również ekonomika procesowa, odrzucając bowiem omawianą możliwość należałoby wnieść kolejną skargę, która przecież dotyczyłaby tego samego stanu faktycznego. Trzeba zatem rozważyć, czy zakończone decyzją z dnia 6 listopada 2013 r. postępowanie odwoławcze nie było prowadzone w sposób przewlekły. Według utrwalonego już stanowiska judykatury przez tego rodzaju przewlekłość należy rozumieć sytuację działania przez organ w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 688/13).

Stwierdzić zatem należy, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnione były zarzuty skargi co do przewlekłego prowadzenia postępowania przez Kolegium. Przede wszystkim usprawiedliwieniem dla organu nie może być zastosowanie w sprawie art. 36 k.p.a. Jakkolwiek przepis ten nie wskazuje żadnych przesłanek wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy, wykraczającego poza treść art. 35 § 3 k.p.a., to przecież nie powinno budzić wątpliwości, że muszą one być istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Sam fakt powiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy nie może oznaczać niezasadności zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przemawiają za tym ważkie argumenty. Zdaniem Sądu, okoliczności wskazane w postanowieniu Kolegium z dnia 20 czerwca 2013 r. nie zwalniały organu od obowiązku wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowania wznowieniowego na wniosek skarżącego z dnia 20 maja 2013 r. O ile Kolegium uznało, że do czasu uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 54/13, nie jest możliwe rozpoznanie wniosku strony, to mogło ono wszcząć postępowanie wznowieniowe w tej sprawie i je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu uprawomocnienia wskazanego wyroku. Tego jednak organ administracji nie uczynił, nie wyjaśniając przyczyn zaniechania tych czynności procesowych. Nic nie uzasadniało zatem przewlekłości postępowania Kolegium w tym zakresie.

Na stwierdzenie przez Sąd, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było przez Kolegium w sposób przewlekły, z rażącym naruszeniem prawa, miało również wpływ to, że wskazana przez organ przeszkoda do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 20 maja 2013 r. o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie ustała już w dniu 10 lipca 2013 r., to jest w dacie zwrotu do organu akt administracyjnych sprawy nr (...) wraz z odpisem wskazanego wyroku Sądu.

Na wynik sprawy nie może mieć natomiast wpływu argumentacja podniesiona przez organ w odpowiedzi na skargę. Nawet gdyby istotnie było tak, że uchybienie terminu załatwienia niniejszej sprawie wynikało z błędnego odnotowania w systemie informatycznym organu zwrotu z Sądu wspomnianych akt administracyjnych, to okoliczność ta nie usprawiedliwiała kilkumiesięcznej bezczynności organu w sprawie. Trudno również podzielić zapatrywanie organu, co do tego, że powyższy stan rzeczy usprawiedliwiony był również faktem znacznego obciążenia organu wskutek licznych wniosków Z. W. o wznowienie postępowań administracyjnych w sprawach, których decyzje ostateczne zostały uprzednio zaskarżone do WSA w Lublinie. Niewątpliwie to rzeczą organu było takie zorganizowanie własnej pracy, by nie doszło do nieuzasadnionego uchybienia terminu do załatwienia niniejszej sprawy.

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa może orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 tej ustawy. Z powyższego wynika, że orzeczenie grzywny pozostawione zostało uznaniu Sądu. Skarżący w pkt 2 pisma procesowym z dnia 29 kwietnia 2014 r. wniósł o wymierzenie grzywny Kolegium. W ocenie Sądu, mimo tego, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie zaistniały jednak podstawy uzasadniające wymierzenie organowi grzywny.

Z tych względów i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.