II SAB/Lu 51/19, Dostęp do informacji o osobie pełniącej funkcje publiczne, a ochrona prywatności tej osoby. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2768794

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 listopada 2019 r. II SAB/Lu 51/19 Dostęp do informacji o osobie pełniącej funkcje publiczne, a ochrona prywatności tej osoby.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza.

Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, WSA: Bogusław Wiśniewski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi (...) prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Wydawnictwo "(...)" (...) na bezczynność Dyrektora (...) im. A. M. w O. L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. zobowiązuje Dyrektora (...) im. A. M. w O. L. do załatwienia wniosku M. O. z dnia (...) r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku;

II. stwierdza, że bezczynność Dyrektora (...) im. (...) w O. L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. zasądza od Dyrektora (...) im. A. M. w O. L. na rzecz M. O. kwotę (...) ((...)) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 14 maja 2019 r. redaktor prowadząca tygodnika " W. O." zwróciła się do Dyrektora Liceum (...) w O. L. o podanie informacji dotyczącej wynagrodzenia brutto ze wszystkim składnikami poszczególnych nauczycieli za miesiąc marzec 2019 r. z podaniem imienia i nazwiska nauczyciela oraz kwoty. Pismem z dnia 28 maja 2019 r. Dyrektor Liceum wskazał, że wynagrodzenie stanowi dobro osobiste pracownika chronione na mocy przepisów kodeksu cywilnego i należy do sfery jego prywatności. Stosownie natomiast do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji zostało ograniczone z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych, które nie wyraziły zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia. Stąd też Dyrektor przedstawił zestawienie wynagrodzeń za marzec 2019 r., jednak bez podania nazwisk poszczególnych nauczycieli.

W tej sytuacji wnioskodawczyni złożyła 13 czerwca 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Dyrektora Liceum i Starostę Powiatu O. L. w udostępnieniu żądanej informacji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu podano, powołując się na wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 17 października 2018 r. (II SA Go 639/18), że nauczyciel jest osobą wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zatem nie mają do niego zastosowania ograniczenia w dostępie do informacji publicznej mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Skarżąca wyjaśniła, że wniosek skierowany do dyrektorów szkół nie jest fanaberią, czy wybrykiem ze strony Tygodnika, lecz jest to skutek zainteresowania czytelników, a więc i podatników, sprawą wynagrodzenia nauczycieli szkół publicznych w Powiecie O. L. Sytuacja związana ze strajkiem nauczycieli, którzy domagali się podwyżek wynagrodzenia, na które musiałyby być przeznaczone pieniądze z budżetu, wzbudziła bardzo żywą dyskusję, spore zainteresowanie i właśnie zaskarżony w niniejszym piśmie procesowym wniosek miał pokazać podatnikom, mieszkańcom, rodzicom stan faktyczny odnośnie wynagrodzenia nauczycieli.

15 lipca 2019 r. redaktor prowadząca Tygodnika złożyła kolejne pismo nazwane skargą na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w którym ponownie wezwała tym razem Dyrektora Liceum do udostępnienia informacji zawartej we wniosku z 14 maja 2019 r.

W dniu 1 sierpnia 2018 r. do sądu wpłynęło pismo procesowe redaktora naczelnego Tygodnika "W. " udzielające pełnomocnictwa dla redaktor prowadzącej.

Odpowiadając na skargę Dyrektor Liceum O. stwierdził, że przedstawione przez skarżącą stanowisko nie zasługuje w pełni na aprobatę. W jego opinii, o ile należy zgodzić się ze stwierdzeniem, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie o dostępie do informacji publicznej i co do zasady nie mają do niego zastosowania ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ustawy, to jednak wskazać należy, iż także w przypadku osób pełniących funkcje publiczne prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Innymi słowy, uznanie danej kategorii osób za osoby pełniące funkcje publiczne nie oznacza automatycznie, w świetle art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że każda wiadomość (informacja) odnosząca się do tych osób podlega udostępnieniu z pominięciem ochrony prywatności tej osoby (tak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1530/14). Zdaniem Dyrektora w każdym przypadku wniosek o udostępnienie informacji publicznej podlega rozpoznaniu z uwzględnieniem całokształtu okoliczności sprawy, także uwarunkowań społecznych w jakich wniosek został złożony oraz potencjalnych konsekwencji udostępnienia żądanych we wniosku danych. Wyjaśnił, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął w dniu 14 maja 2019 r. - w okresie, gdy w szkole odbywał się egzamin maturalny i jednocześnie trwał spór zbiorowy po otrzymaniu pism od Oddziału ZNP w O. L. oraz Organizacji (...) w O. L. w sprawie wystąpienia do pracodawców z żądaniami pracowniczymi. ZNP zawiesił akcję strajkową 26 kwietnia 2019 r., natomiast Organizacja (...)" - Komitet Strajkowy przy (...) im. A. M. w O. L. zawiesiła akcję strajkową wyłącznie w okresie wiosennej przerwy świątecznej. Nauczyciele (...) im. A. M. w O. L. w większości byli przeciwni udostępnianiu (...) ich nazwisk w powiązaniu z płacami, tym bardziej, że tylko nieliczni przystąpili do strajku. Strajk w Liceum trwał stosunkowo krótko i w odróżnieniu od innych szkół w mieście, codziennie odbywały się zajęcia lekcyjne, a szkoła funkcjonowała normalnie. W świetle powyższego, kierując się w pierwszej kolejności dobrem szkoły oraz dążąc do zapewnienia właściwego jej funkcjonowania w tym trudnym okresie, w szczególności sprawnego przeprowadzania egzaminów maturalnych przychylił się do prośby nauczycieli o nieudostępnianie lokalnej gazecie ich nazwisk w powiązaniu z otrzymywanym wynagrodzeniem. Dyrektor przekonywał, że udostępnienie żądanych informacji w całości mogłoby potencjalnie wywołać jeszcze większe kontrowersje wokół strajku, narażając nauczycieli na kolejne ataki ze strony ze strony przedstawicieli lokalnej społeczności. W tym kontekście, jego zdaniem, zaistniały wszelkie podstawy do uwzględnienia prawa do prywatności nauczycieli, nawet przy założeniu, iż są oni osobami pełniącymi funkcję publiczną, tym bardziej, iż informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników i w tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku. Za informację publiczną nie można jednak uznać informacji o wysokości wynagrodzeń pobieranych przez konkretnych nauczycieli. W takim też zakresie dane zostały udostępnione wnioskującej w odpowiedzi z dnia 28 maja 2019 r., bez podania imion i nazwisk poszczególnych nauczycieli. Dyrektor zaznaczył, że zareagował na wniosek skarżącego z 14 maja 2019 r. w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli w ciągu 14 dni. Do przedmiotowego pisma dołączone zostało sporządzone w formie tabeli zestawienie wynagrodzeń, w którym to zestawieniu zanonimizowane zostały dane osobowe poszczególnych nauczycieli Liceum, uznając, że tym samym wniosek skarżącego, w dopuszczalnej przez prawo formie, został zrealizowany. Wobec powyższego, wniósł o oddalenie skargi w całości.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Tłumaczenie Dyrektora Liceum dotyczące okoliczności w jakich został złożony wniosek z 14 maja 2019 r., a które miały wpływ na zastrzeżenie nauczycieli co do udzielenia informacji dotyczących ich wynagrodzeń, jakkolwiek łatwe do zrozumienia, pozostają jednak bez wpływu na ocenę zasadności samej skargi. Z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429) motywy, jakie towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania nie mają żadnego znaczenia. Ustawa nie wymaga ich podawania, a co więcej zabrania nawet podmiotowi do którego został skierowany wniosek domagania się ich ujawnienia. Artykuł 2 ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tym bardziej zatem ujawnienie niejako z własnej inicjatywy wnioskodawcy swojego interesu w uzyskaniu żądanej informacji, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie może pozbawiać jej przymiotu informacji publicznej. Dana informacja obiektywnie albo przynależy do katalogu rodzajów informacji publicznej określonym w art. 6, bądź ma jej cechę (dotyczy sprawy publicznej), albo nie. Klasyfikacja informacji czy jest ona publiczna czy nie, nie zależy zatem od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada. W tym przypadku wyrażona przez skarżącego ocena jest oczywiście trafna. Artykuł 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6. Przepis ten w ustępie pierwszym zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, pośród których znalazły się między innymi informacje o organizacji i majątku publicznym osób lub jednostek organizacyjnych, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osób prawnych, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów, w tym o majątku tych podmiotów, pochodzącym z zadysponowania majątkiem Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych, innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego, a także Narodowego Funduszu Zdrowia oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach. Uznaje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Nie ulega wątpliwości, że prowadzenie szkoły jest zadaniem publicznym. Wprawdzie ustawa nie precyzuje c o należy rozumieć pod tym pojęciem, uważa się jednak, że zadania publiczne wywodzą się z Konstytucji i obowiązujących ustaw, które służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych, przypisane państwu oraz szeroko rozumianym podmiotom władzy publicznej, które ponoszą w świetle prawa odpowiedzialność za ich zrealizowanie (tak np. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Zakamycze 2005, St. Biernat, Prywatyzacja zadań publicznych, Problematyka prawna, PWN Warszawa, 1994). Zakwalifikowanie zadań z zakresu edukacji do zadań publicznych ma swoje źródło bezpośrednio w Konstytucji RP. Przepis art. 70 Konstytucji dotyczy prawa do nauki, nie tylko poprzez jego ustanowienie (ust. 1), ale również wskazanie podstawowych gwarancji jego realizacji, do których zaliczyć trzeba przede wszystkim: wolność wyboru rodzaju szkoły (ust. 3 zd. 1), wolność zakładania szkół różnych typów (ust. 3 zd. 2-3), a także określenie pewnych elementów ustroju szkolnictwa, takich jak: zasada bezpłatności nauki w szkołach publicznych (ust. 2), zasada powszechnego i równego dostępu obywateli do wykształcenia (ust. 4 zd. 1), zasada pomocy władz publicznych dla uczniów i studentów (ust. 4 zd. 2), zasada trójszczeblowości ustroju szkolnictwa (ust. 3 zd. 2), zasada dwusektorowości szkolnictwa, mającego przybierać postać szkolnictwa publicznego i niepublicznego (ust. 3) oraz zasada autonomii szkół wyższych (ust. 5) (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 grudnia 2008 r., K19107, publ. OTK-A 2008/10/182). Powyższe stanowisko potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r. (I OSK 1630/11, publ. w CBOSA), uznając, że oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć do zadań publicznych nawet, gdy są wykonywane przez szkoły niepubliczne. Ustalenie, że prowadzenie szkoły jest wykonywaniem zadań publicznych oznacza, iż podmiotem zobowiązanym do udzielenia żądanej informacji jest dyrektor szkoły. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty) kieruje on działalnością szkoły i reprezentuje ja na zewnątrz. Dysponuje on również środkami określonymi w planie finansowym szkoły lub placówki zaopiniowanym przez radę szkoły lub placówki i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie, a także może organizować administracyjną, finansową i gospodarczą obsługę szkoły lub placówki (art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy o systemie oświaty). Zgodnie z ustawą o systemie oświaty, na szkole spoczywają zadania dydaktyczno - wychowawcze, za których realizację odpowiedzialny jest dyrektor szkoły (art. 1 w zw. z art. 39 ust. 1). Z powyższego jednoznacznie więc również wynika, że dyrektor szkoły, jako organ reprezentujący jednostkę organizacyjną, która wykonuje zadania publiczne m.in. w zakresie wskazanym powyżej i dysponujący środkami publicznymi, jest w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1501/10 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rację ma Dyrektor Liceum, że wynagrodzenie stanowi sferę prywatności każdego pracownika. Prawo do prywatności, statuowane w art. 47 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zagwarantowane jest m.in. w aspekcie ochrony danych osobowych, przewidzianej w art. 51 Konstytucji RP. Przepis art. 47 Konstytucji RP stanowi, że każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Przez życie prywatne należy przy tym rozumieć takie wydarzenia, które nie są bezpośrednio związane z wykonywaniem przez daną osobę zadań i kompetencji organów władzy publicznej, czy też innej działalności o publicznym znaczeniu (zob. P. Winczorek "Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", Warszawa 2008, str. 114; wyrok SN - Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z 3 października 2002 r. sygn. akt III RN 89/2002, OSNP 2003/18 poz. 426). Prywatność jest pojęciem szerokim, niepoddającym się wyczerpującej definicji. Z tego względu, zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, podaje się jedynie przykładowo, jak należy je rozumieć. Niewątpliwie jednak prawo do prywatności ma charakter wolnościowy, gdyż zapewnia jednostce swobodę dysponowania informacjami na własny temat. Ochronie podlega przy tym nie tylko prawo do poszanowania życia rodzinnego, osobistego, czci i dobrego imienia, ale i nienaruszalność mieszkania, informacje o stanie zdrowia, sytuacji finansowej, czy np. tajemnica korespondencji. W tym też kontekście nie może budzić wątpliwości uznanie przez Dyrektora Liceum otrzymywanych przez nauczycieli wynagrodzeń za sferę ich prywatności, podlegającej ochronie. Wprost stanowi o tym art. 5 ust. 2 ustawy według którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przepisy ustawy nie precyzują pojęcia osoby sprawującej funkcję publiczną. W wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05 OTK-A 2006, Nr 3, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. W tym kontekście Trybunał zaznaczył, że nie każdy pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. TK ostrzegł, że trudno byłoby stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny. Do tego poglądu nawiązywał wielokrotnie także Naczelny Sąd Administracyjny skłaniając się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i przyjmując, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym. W wyroku z dnia z 10 kwietnia 2015 r. (I OSK 1108/14 opubl. w CBOSA) potwierdził, że skoro funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym, a zadaniem takim jest m.in. realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia w ramach pracy wykonywanej przez nauczycieli szkolnych, należy uznać ich za osoby pełniące funkcje publiczne.

Słusznie uważa Dyrektor Liceum, że przesądzenie, iż dana osoba pełni funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy nie oznacza jednak jeszcze, że żądana informacja może zostać udostępniona wnioskodawcy z wyłączeniem ochrony prywatności tej osoby. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2015 r. (I OSK 530/14 opubl. w CBOSA) w świetle tego przepisu dla ograniczenia prawa do prywatności konieczne jest także, aby żądana informacja o osobie pełniącej funkcję publiczną miała związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Innymi słowy, musi istnieć adekwatny związek między informacją odnoszącą się do danej osoby a funkcjonowaniem tej osoby w sferze publicznej. Kwestia ta jest akcentowana tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i Trybunału Konstytucyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14 opubl. w CBOSA). Tylko stwierdzenie istnienia adekwatnego związku między żądaną informacją o osobie, a pełnieniem przez tę osobę funkcji publicznej - uzasadnia danie prymatu dyspozycji art. 61 ust. 1 Konstytucji RP przed art. 51 ust. 1 i art. 47 ustawy zasadniczej. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, zgodnie z którym, informacja o wysokości środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację publiczną (wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r. 537/17 i 5 stycznia 2016 r. I OSK 3042/14 i podane tam orzecznictwo opubl. w CBOSA). Odnosząc się do tego, czy informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej, sąd uznał, że z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (patrz: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia (w niniejszej sprawie elementem tego ustalenia jest stawka bazowa). Wynagrodzenie to jest przecież rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej. Obowiązki funkcjonariusza są bowiem przede wszystkim powinnościami wobec służby, a nie wobec zatrudniającej go jednostki (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/14; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13 opubl. w CBOSA). Informacja o wynagrodzeniu zasadniczym osoby pełniącej funkcję publiczną podlega więc udostępnieniu jako informacja, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ingerencja w prywatność polegająca na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcje publiczną nie przekracza granicy intymności wyznaczonej przepisami art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 i art. 10 Europejskiej Konwencji. Mieści się w ramach wyjątku sformułowanego w art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o dostępie do informacji publicznej, odczytywanego w kontekście równoważnych norm konstytucyjnych ustanawiających prawo do dostępu do informacji publicznej oraz ochronę prywatności.

We wniosku o informację publiczną skarżący wprost wskazał, iż zwraca się o przesłanie wykazu wynagrodzenia miesięcznego wskazanych z imienia i nazwiska nauczycieli Liceum. A zatem wprost i jednoznacznie skarżący określił, że żądanie jego wniosku obejmuje poznanie informacji publicznej o wysokości pobieranych wynagrodzeń wraz z dodatkami w odniesieniu do poszczególnych, zidentyfikowanych przez wskazanie danych osobowych, nauczycieli. Oznacza to, że informacja w zakresie imienia i nazwiska poszczególnych nauczycieli stanowiła immanentną część wniosku o udzielenie informacji publicznej. Uznać zatem należy, że anonimizując dane osobowe (imię i nazwisko) nauczycieli organ w tej części nie udostępnił żądanej informacji. Pozostaje zatem w bezczynności, powinien bowiem albo informację tę udostępnić albo, skoro uznaje, że wymaga ona ochrony ze względów podanych w art. 5 ust. 2 ustawy, wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji w tej części. Natomiast zachowanie podmiotu zobowiązanego, polegające na przedstawieniu informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, może być rozważane jako uchybienie wobec regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1643/09 opubl. w CBOSA).

W ocenie sądu bezczynność Dyrektora Liceum nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 opubl. w CBOSA). Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Ponadto, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. przy czym jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r. I OSK 675/12 i 5 lipca 2018 r. I OSK 2936/16 opubl. w CBOSA). Zawsze jednak zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2013 r. II OSK 2806/12 opubl. w CBOSA). W tym przypadku Dyrektor Liceum udzielił informacji w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy i wyjaśnił przyczyny dokonanej jej animizacji. W żadnym razie jego błędne przekonanie w tym zakresie, prowadzące również do wadliwego wniosku o braku podstaw do wydania decyzji w razie uznania żądanej informacji jako nie objętej dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy, nie może być uznane za bezczynność kwalifikowaną.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 wspomnianej ustawy. Obejmują one wpis od skargi w kwocie (...) zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.