II SAB/Lu 161/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2725948

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 czerwca 2019 r. II SAB/Lu 161/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski.

Sędziowie WSA: Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi Z. K. na przewlekłość postępowania Wojewody w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości

1. oddala skargę;

2. przyznaje (...) J. C. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie) kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy), w tym 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) należnego podatku od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) listopada 2018 r. Z. K. (dalej jako: skarżąca) wniosła skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w sprawie ustalenia odszkodowania za ograniczenie korzystania z nieruchomości.

Jak wynika ze skargi, odpowiedzi na skargę oraz akt sprawy, decyzją z (...) października 2010 r. Wojewoda udzielił zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego "Rozbudowa Regionalnego Portu Lotniczego Port Lotniczy (...) Zgodnie z treścią decyzji, w ramach realizacji inwestycji miała być również realizowana budowa przyłączy i tras kablowych oraz przebudowa sieci infrastruktury technicznej, w zakresie m.in. branży elektrycznej, w tym na będącej własnością skarżącej działce nr (...), położonej w obrębie Ś., Gmina W.

W toku postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wykonania udostepnienia spornej nieruchomości celem wykonania prac objętych decyzją z (...) października 2010 r. skarżąca zwróciła się do Wojewody (pismo z (...) grudnia 2011 r.) o informację, w jakim zakresie jej nieruchomość zostanie przeznaczona pod inwestycję w zakresie lotniska celu publicznego oraz przebudowę sieci uzbrojenia terenu i dróg. W piśmie skarżąca zawarła również wniosek o wydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi, udzielonej pismem z (...) grudnia 2011 r. Wojewoda poinformował, że postępowanie ustalające wysokość odszkodowania jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, a odszkodowanie ustala się po zakończeniu inwestycji. Stanowisko to organ podtrzymał w piśmie z (...) lutego 2012 r.

Pismem z (...) maja 2017 r. skarżąca ponownie zwróciła się do Wojewody o wypłatę odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości o nr (...).

W ramach czynności wyjaśniających, Wojewoda zwrócił się do inwestora tj. Portu Lotniczego (...). (dalej jako: inwestor lub Port) o potwierdzenie, czy inwestycja została zakończona odbiorem końcowym robót, a także o informację na temat inwentaryzacji ewentualnych szkód, które mogły powstać na ww. nieruchomości. W odpowiedzi (pismo z (...) czerwca 2017 r.) inwestor poinformował, że inwestycja została zakończona odbiorem końcowym lecz na przedmiotowej działce nie dokonano inwentaryzacji powstałych szkód.

Postanowieniem z (...) lipca 2017 r. organ powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość powstałych szkód. Następnie pismem z (...) lipca 2017 r. zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu oraz wskazał przewidywalny termin zakończenia sprawy do (...) października 2017 r.

W toku postępowania organ kilkukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, o czym informował strony. Wojewoda zwracał się do inwestora o podanie informacji dotyczących szkód powstałych na nieruchomości, niezbędnych do sporządzenia operatu szacunkowego. W odpowiedziach Port informował o braku dokumentacji źródłowej umożliwiającej udzielenie odpowiedzi na pytania organu. Organ zwracał się również do akcjonariuszy Portu o przesłanie stosownej dokumentacji, niezbędnej do opracowania operatu. W odpowiedziach podmioty te informowały o braku żądanej dokumentacji. Wojewoda kilkukrotnie przedłużał biegłemu termin do sporządzenia operatu, z uwagi na brak niezbędnej dokumentacji obrazującej zakres szkód. W toku postępowania, w dniu (...) marca 2018 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną, przy udziale m.in. skarżącej i biegłego. Pismem z (...) kwietnia 2018 r. udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej w Ś., który dwukrotnie w toku postępowania występował o przekazanie akt sprawy. Wojewoda zwracał się również do podmiotów władających infrastrukturą techniczną powstałą w wyniku przeprowadzonych na podstawie ww. decyzji robót. Odpowiedzi były przekazywane biegłemu. W dniu (...) kwietnia 2018 r. biegły przedłożył organowi operat, który został poddany ocenie przez powołaną w tym celu komisję. Na żądanie komisji biegły przedstawił dodatkowe wyjaśnienia.

Pismem z (...) października 2017 r. skarżąca wniosła ponaglenie (potraktowane przez organ jako zażalenie) na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę. Postanowieniem z (...) czerwca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uznał zażalenie za nieuzasadnione.

Decyzją z (...) października 2018 r. Wojewoda ustalił na rzecz skarżącej odszkodowanie za szkody powstałe w wyniku ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości, w kwocie (...) zł. Od decyzji odwołania wnieśli Prezydent Miasta L., Burmistrz Miasta Ś., Port Lotniczy oraz Zarząd Województwa. Pismem z (...) listopada 2018 r. Wojewoda przekazał odwołania wraz z aktami sprawy do organu wyższego stopnia.

W skardze do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania Z. K. zażądała m.in. nałożenia grzywny na Wojewodę za nie wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania zgodnie z ustawowym obowiązkiem oraz zasądzenia na rzecz skarżącej odszkodowania w wysokości do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia ogłaszanego przez Prezesa GUS.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że żądanie ustalenia odszkodowania zgłosiła w piśmie z (...) maja 2017 r., po pięciu latach bezczynności organu w zakresie rozpoznania jej żądań dotyczących odszkodowania, zgłaszanych pod koniec 2011 r. W ocenie skarżącej organ prowadził postępowanie nieefektywnie, wykonując czynności w dużym odstępie czasu, mające charakter pozorny, zmierzające do wykazania, że formalnie nie był bezczynny. Zdaniem skarżącej na długość postępowania miał również fakt, że organ dopiero przy wydawaniu decyzji zorientował się, że stronami postępowania, zobowiązanymi do partycypowania w kosztach odszkodowania, są jednostki samorządu terytorialnego, będące akcjonariuszami Portu. Skarżąca zarzuciła, że postępowanie Wojewody narusza konstytucyjne i konwencyjne standardy ochrony własności przez brak zapewnienia właściwego odszkodowania za ingerencję w prawo własności. Zdaniem skarżącej, wbrew zasadom obowiązującym w postępowaniu administracyjnym, organ przerzucał na nią ciężar dowodowy w zakresie wykazania ewentualnych wad operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że przez cały okres toczącego się postępowania dokonywał szeregu czynności mających na celu zebranie niezbędnego materiału dowodowego, który był wymagany do prawidłowego przeprowadzenia postępowania, a w szczególności sporządzenia opinii biegłego. Okres trwania postępowania był proporcjonalny do stopnia skomplikowania sprawy, na co miał wpływ przede wszystkim brak niezbędnej dokumentacji po stronie podmiotu realizującego inwestycję. W toku prowadzonej sprawy organ podejmował także inne czynności które są udokumentowane w aktach sprawy. W związku z powyższym skarga jest bezzasadna.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Wojewoda nie dopuścił się przewlekłości postępowania w sprawie odszkodowania za szkody powstałe w wyniku ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości będącej własnością skarżącej.

Tytułem wstępu należy przypomnieć, że pojęcie przewlekłości postępowania wiąże się z zasadą szybkości i prostoty postępowania (ekonomii procesowej), nakazującej organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.). Należy przy tym zaakcentować konieczność wnikliwego zbadania sprawy, którą to wartość ustawodawca wymienia w pierwszej kolejności w powoływanym przepisie. Podstawową gwarancją przestrzegania tej zasady przez organy administracji publicznej są ustawowo określone terminy załatwiania spraw (art. 35 k.p.a.).

Analizując orzecznictwo sądowe, można dostrzec istnienie utrwalonej linii orzeczniczej, wskazującej pewne podstawowe cechy "pojęcia przewlekłości postępowania". W orzecznictwie akcentuje się, że pojęcie "przewlekłości postępowania" ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, niepozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, CBOSA). Innymi słowy stan przewlekłości postępowania oznacza prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Chodzi o opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Pojęcie przewlekłości odnosi się również do nieuzasadnionego przedłużania terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12 i z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15).

Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA w z 5 lutego 2015 r., II GSK 2038/13). Analogiczne elementy konstrukcyjne pojęcia przewlekłości postępowania akcentowane są w literaturze przedmiotu (por. przykładowo: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2015, s. 77; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44).

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że stwierdzenie przez sąd administracyjny, że postępowanie organu można uznać za dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy, wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II OSK 34/13). W postępowaniu w sprawie za skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez ten organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu organ czynności te podejmuje, a także czy nie są one jedynie pozorne, przedłużające niepotrzebnie postępowanie i nieprowadzące w istocie do osiągnięcia celu tegoż postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2015 r., I FSK 97/14).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt badanej sprawy Sąd stwierdza, że postępowanie w sprawie odszkodowania należnego skarżącej trwało bez wątpienia długo, tym niemniej jednak nie można zarzucić Wojewodzie ani braku dochowania należytej staranności we właściwym zorganizowaniu czynności procesowych, ani podejmowania czynności pozbawionych znaczenia dla sprawy.

Sąd nie podziela argumentacji skarżącej, że decyzja w sprawie odszkodowania powinna zostać wydana w jej sprawie w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego stała się ostateczna. Skarżąca powołuje się w tym zakresie na treść art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1380, z późn. zm.; dalej jako: specustawa lotniskowa).

Odnosząc się do tej argumentacji należy zauważyć, że podstawą prawną roszczeń odszkodowawczych skarżącej nie były przepisy art. 21 i 22 specustawy lotniskowej. Przepisy te dotyczącą wyłącznie odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w następstwie decyzji o zezwoleniu na realizację lotniska użytku publicznego. W przypadku roszczeń zgłoszonych przez skarżącą nie chodzi o odszkodowanie za tą ingerencję o skutkach tożsamych z wywłaszczeniem, ale o odszkodowanie za szkody poniesione wskutek ograniczenia korzystania z nieruchomości w wyniku prowadzenia na nieruchomości będącej własnością skarżącej prac związanych z wykonaniem infrastruktury publicznej towarzyszącej budowie i eksploatacji lotniska. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 8 specustawy lotniskowej, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego zawiera w razie potrzeby ustalenia dotyczące m.in. obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, obowiązku przebudowy dróg, określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków (lit. g). Z kolei w myśl art. 8 ust. 3 specustawy lotniskowej, do ograniczeń, o których mowa w ust. 1 pkt 8 lit. g, przepisy art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.; dalej jako: u.g.n.) stosuje się odpowiednio. W analizowanym przypadku mamy do czynienia z ingerencją we własność analogiczną do przewidzianej w art. 124 u.g.n., z tą jedynie różnicą, że nie wydaje się odrębnej decyzji, udzielającej zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości określonych urządzeń infrastruktury (uzbrojenia terenu), gdyż zastępuje ją decyzja o zezwoleniu na realizację lotniska.

Argumentacja ta prowadzi do konkluzji, że podstawą roszczeń odszkodowawczych skarżącej są zatem art. 124 i art. 128 u.g.n. W kontekście problemu przewlekłości postępowania, stanowiącego oś sporu w rozpoznawanej sprawie, należy zwrócić uwagę, że przepisy te nie wskazują szczególnego terminu załatwienia sprawy, zatem należy stosować ogólne regulacje, wynikające z art. 35 k.p.a., w tym zwłaszcza § 3, z którego wynika, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Z dokumentacji dołączonej do skargi oraz znajdującej się w aktach sprawy przekazanych przez organ do sądu wynika, że po raz pierwszy skarżąca zgłosiła żądanie przyznania odszkodowania z tytułu ograniczenia korzystania z nieruchomości w piśmie z (...) grudnia 2011 r. W tej dacie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji była już ostateczna (decyzji I instancji nadano rygor natychmiastowej wykonalności, ale w dacie zgłoszenia roszczeń odszkodowawczych w obrocie prawnym była już decyzja organu odwoławczego - decyzja Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2011 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji). Z akt wynika, że wszczęto już postępowanie egzekucyjne, do skarżącej skierowano upomnienie, wystawiono tytuł wykonawczy, a postanowieniem z (...) grudnia 2011 r. Wojewoda wezwał skarżącą do natychmiastowego wykonania obowiązku udostępnienia nieruchomości (postanowienie doręczono już po wniesieniu przez skarżącą ww. pisma). W odpowiedzi na pismo skarżącej, zawierające m.in. żądanie wypłaty odszkodowania, w piśmie z (...) grudnia 2011 r. Wojewoda poinformował, że postępowanie ustalające wysokość odszkodowania jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, a odszkodowanie ustala się po zakończeniu inwestycji. Wojewoda podtrzymał to stanowisko w piśmie z (...) lutego 2012 r., stanowiącym odpowiedź na kolejne pismo skarżącej, z (...) stycznia 2012 r. (zastrzeżenia do protokołu czynności egzekucyjnych, w których skarżąca poruszyła ponownie kwestię wypłaty odszkodowania).

W ocenie Sądu w pełni trafne jest stanowisko Wojewody, że w tym czasie nie było możliwości wydania decyzji o odszkodowaniu, w oparciu o art. 124 i art. 128 u.g.n. Z samej istoty roszczeń odszkodowawczych, o których mowa w art. 124 u.g.n. wynika, że mogą się one zaktualizować dopiero po przeprowadzeniu stosownych prac. Przesądza o tym jednoznacznie treść art. 124 ust. 4 u.g.n, zgodnie z którym, na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4

Z przepisu tego wynika bezsprzecznie, że roszczenia odszkodowawcze aktualizują się dopiero po zakończeniu prac, dopiero wtedy bowiem można ocenić, czy jest możliwe przywrócenie na nieruchomości stanu poprzedniego, bez uszczerbku dla właściciela, czy też konieczne będzie naprawienie szkód wyrządzonych na skutek przeprowadzonych na nieruchomości prac.

Z pisma Portu Lotniczego z (...) czerwca 2017 r. (tom I akt adm., k. 14), stanowiącego odpowiedź na wezwanie Wojewody do wyjaśnienia stanu realizacji inwestycji, wynika, że przedmiotowa inwestycja została zakończona odbiorem końcowym oraz uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie wydanym z datą (...) października 2012 r. Ponadto, z dołączonych do skargi dokumentów wynika, że w grudniu 2011 r. i w styczniu 2012 r. podejmowano dopiero czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania od skarżącej obowiązku udostępnienia nieruchomości, wynikającego z decyzji z (...) października 2010 r. Biorąc pod uwagę te informacje należy stwierdzić, że w tym momencie czasowym nie było możliwości merytorycznego rozpatrzenia wniosków skarżącej (z grudnia 2011 r. i stycznia 2012 r.) o przyznanie odszkodowania za szkody wyrządzone w związku z ograniczeniem w korzystaniu z jej nieruchomości. W konsekwencji w tym momencie nie było również możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie.

Można uznać za dyskusyjną kwestię tego, czy Wojewoda zareagował we właściwej formie prawnej na zgłaszane przez skarżącą w tym okresie wnioski o odszkodowanie. Nie ulega wątpliwości, że nie było podstaw do merytorycznego rozpatrzenia żądania skarżącej. Można było rozważać wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., choć trzeba zauważyć, że formalnie nie było przeszkód do złożenia wniosku o odszkodowanie (aczkolwiek na tym etapie niemożliwego do merytorycznego rozpatrzenia). Z punktu widzenia istoty sporu - czyli zarzutu przewlekłości postępowania rozstrzyganie tej kwestii jest zbędne. Istotne jest tylko to, że w tym momencie czasowym nie było możliwości wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, a Wojewoda zareagował na wnioski skarżącej, udzielając odpowiedzi zwykłym pismem, którego treść co do meritum była w pełni prawidłowa. Z punktu widzenia kwestii roszczeń odszkodowawczych skarżącej nie było większej różnicy między zwykłą pisemną informacją, a formalnym postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania. Nie można zatem mówić o jakiejkolwiek przewlekłości postępowania Wojewody w tym okresie czasu.

Wobec powyższego, trzeba uznać, że właściwe postępowanie zainicjował skutecznie dopiero wniosek skarżącej z (...) maja 2017 r., dlatego też ocena Sądu zachowania odpowiedniego tempa podejmowania czynności przez Wojewodę pod kątem zarzutu przewlekłości będzie obejmowała ten okres czasu.

Oceniając działania podejmowane przez Wojewodę w okresie od złożenia wniosku przez skarżącą w dniu (...) maja 2017 r. do dnia wydania decyzji, tj. (...) października 2018 r. Sąd stwierdza, że choć czas trwania postępowania był nader długi (ponad 17 miesięcy), to jednak nie można organowi postawić skutecznego zarzutu braku wymaganej staranności w sprawnym podejmowaniu czynności procesowych, ani zarzutu podejmowania czynności pozornych, nie zmierzających do właściwego celu w postaci załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji.

Zasadniczym problemem, który w istocie zdeterminował tak długi czas rozpatrywania sprawy była kwestia pozyskania od Portu Lotniczego informacji niezbędnych do sporządzenia przez biegłego prawidłowego operatu, tj. dotyczących zakresu i skutków ingerencji podjętej na spornej działce.

Po uzyskaniu od inwestora informacji o zakończeniu realizacji inwestycji (pismo Portu Lotniczego z (...) czerwca 2017 r., wpłynęło do organu (...) czerwca 2017 r.) oraz ustaleniu stanu prawnego spornej nieruchomości (odpowiedź z sądu wieczystoksięgowego wpłynęła do organu (...) lipca 2017 r.) organ powołał biegłego (rzeczoznawcę majątkowego) w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość szkód na nieruchomości skarżącej, wyznaczając zakres niezbędnych czynności do podjęcia przez biegłego (biegłemu wyznaczono termin 30-dniowy na sporządzenie operatu, postanowienie doręczono biegłemu 1 sierpnia 2017 r.). W dniu (...) września 2017 r. do organu wpłynęło pismo biegłego z (...) września 2017 r., w którym biegły wskazał na brakujące informacje o stanie sprawy, niezbędne do sporządzenia opinii. W szczególności biegły zwrócił się o wskazanie obszaru działki, na którym były prowadzone roboty budowlane w związku z przebudową sieci energetycznej i gazowej. W następstwie pisma biegłego, pismem z (...) września 2017 r. organ zwrócił się do Portu o wskazanie obszaru działki gdzie były prowadzone roboty budowlane w związku z przebudową sieci energetycznej i gazowej oraz zakresu zniszczeń składników roślinnych będących następstwem prowadzonych robót. Analiza akt sprawy, skargi i odpowiedzi na skargę wskazuje, że korespondencja ta rozpoczęła długotrwały okres podejmowania czynności zmierzających do pozyskania informacji niezbędnych do ustalenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych - odnośnie zakresu i czasu trwania ingerencji na działce skarżącej oraz zakresu poniesionych szkód. Bez tych informacji biegły nie był w stanie sporządzić prawidłowego operatu, a w konsekwencji oszacować szkód. W związku z tym nie sposób zarzucać organowi przewlekłości postępowania poprzez podejmowanie czynności w istocie stanowiących wyraz realizacji zasady prawdy obiektywnej - ustalania okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Nie można w tym kontekście zgodzić się ze skarżącą, że organ już wcześniej uzyskał informacje dotyczące tych kwestii, gdyż już z pierwszego pisma Portu Lotniczego z (...) czerwca 2017 r. wynikało, że nie zinwentaryzowano robót. Lakoniczna w swej treści odpowiedź Portu Lotniczego zdeterminowała właśnie konieczność podjęcia próby ustalenia zakresu i czasu trwania robót na działce skarżącej. Z akt sprawy wynika, że podejmowano wielokrotną korespondencję z Portem Lotniczym, który z opóźnieniem (m.in. na pismo organu z (...) września 2017 r. Port odpowiedział dopiero (...) października 2017 r.) informował o braku odpowiedniej dokumentacji, również w zasobach archiwalnych (pisma z (...) października 2017 r., z (...) listopada 2017 r., z (...) lutego 2018 r.). Brak informacji ze strony Portu rodził konieczność przedłużania terminu sporządzenia operatu przez biegłego (postanowienia z (...) października 2017 r., z (...) listopada 2017 r., z (...) grudnia 2017 r., z (...) lutego 2018 r., z (...) kwietnia 2018 r.), co z oczywistych względów skutkowało wydłużaniem terminu załatwienia sprawy (zawiadomienia z (...) października 2017 r., z (...) kwietnia 2018 r.). Organ podejmował również próby pozyskania niezbędnych informacji od akcjonariuszy inwestora (pisma z (...) stycznia 2018 r.; odpowiedzi z 7, 8 i (...) lutego 2018 r., nie wnoszące nic nowego w kwestii ustalenia stanu faktycznego) oraz skarżącej (pismo z (...) grudnia 2017 r., odpowiedź z (...) stycznia 2018 r.). W ocenie Sądu działaniem zasadnym, ukierunkowanym na uzyskanie informacji niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy było przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (22 marca 2018 r.). Z oczywistych względów, zachowanie wymaganych terminów zawiadomienia o rozprawie wpłynęło na czas trwania postępowania. O celowości podjęcia tej czynności świadczy fakt, że na podstawie wyników rozprawy administracyjnej pismami z (...) marca 2018 r. organ zwrócił się do podmiotów zarządzających sieciami energetyczną i gazową o podanie informacji na temat powierzchni pasa udostępniania niezbędnego do wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii sieci. Jak wynika z argumentacji organu, na wniosek biegłego, koniecznym było ustalenie powierzchni pasów udostępniania wymaganych dla wykonywania czynności związanych z wykonywaniem konserwacji oraz usuwaniem awarii sieci gazowej i energetycznej. Odpowiedzi zarządcy sieci udzielili pismami z 14 kwietnia, 7 maja i (...) czerwca 2018 r. Analiza akt sprawy wskazuje, że dopiero te czynności doprowadziły do pozyskania informacji, które umożliwiły sporządzenie operatu przez biegłego, a w dalszej kolejności - wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Należy w tym miejscu odnotować, że już po pozyskaniu tych informacji biegły zwrócił się (pismo z (...) czerwca 2018 r.) o przedłużenie terminu sporządzonych opinii, motywując to stopniem złożoności zleconej opinii oraz koniecznością uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora. Organ uwzględnił wniosek. Ponadto, w związku podniesionymi przez pełnomocnika skarżącej w toku rozprawy dodatkowymi zagadnieniami, dotyczącymi kwestii przełożenia linii telekomunikacyjnej, przebudowy drogi oraz pogorszenia się jakości wody, Wojewoda musiał podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tych zagadnień (pisma: do operatora telekomunikacyjnego z (...) kwietnia 2018 r.; do Starosty L. z (...) marca 2018 r., w kwestii decyzji ZRID; do Wójta Gminy W. z (...) kwietnia 2018 r. - kwestia jakości wody i bezpieczeństwa ruchu drogowego; odpowiedzi uzyskano pismami z 5 kwietnia, 26 kwietnia i z (...) maja 2018 r.).

Operat sporządzony przez biegłego, określający wartość powstałych szkód wpłynął do organu w dniu (...) czerwca 2018 r. Operat wymagał dokonania oceny, podczas której pojawiły się wątpliwości, wymagające wyjaśnień ze strony biegłego. Czynności związane z weryfikacją operatu trwały trzy tygodnie. Protokołem z (...) lipca 2018 r. Komisja potwierdziła pozytywny odbiór operatu szacunkowego, który następnie został włączony do materiału dowodowego akt przedmiotowej sprawy. Po sporządzeniu operatu szacunkowego, strony wnosiły dalsze uwagi, na które organ udzielał odpowiedzi. W ocenie Sądu czynności te zmierzały do prawidłowego wyjaśnienia stanu sprawy, nie można w związku z nimi zarzucać organowi zbędnego przedłużania postępowania.

Nie bez wpływu na czas trwania postępowania miał również fakt wniesienia przez skarżącą ponaglenia (zażalenia) na bezczynność Wojewody, co skutkowało koniecznością przekazania akt sprawy do Ministra. Oczywiście korzystanie przez skarżącą z przysługujących jej środków ochrony prawnej nie może wiązać się z negatywnymi konsekwencjami, ale równie oczywiste jest, że takie działania nie pozostają bez wpływu na czas trwania postępowania. Podobnie, na przedłużenie czasu trwania postępowania wpłynęła konieczność przekazywania akt sprawy na wniosek prokuratora, który przystąpił do udziału w postępowaniu (na skutek zawiadomienia organu z (...) stycznia 2018 r., w odpowiedzi na żądanie skarżącej). Po zakończeniu postępowania dowodowego konieczne było umożliwienie stronom zapoznania się z tym materiałem (zawiadomienie z (...) września 2018 r.), zgodnie z wymogami wynikającymi z zasady czynnego udziału stron (art. 10 i art. 81 k.p.a.).

Wnikliwa analiza akt sprawy prowadzi również do spostrzeżenia, że w sprawie pojawiały się pewne przerwy w podejmowaniu czynności, które nie powinny mieć miejsca. Należy odnotować, że pierwszą czynność, zmierzającą do ustalenia, na jakim etapie jest realizacji inwestycji na spornej działce podjęto dopiero po miesiącu od wpływu wniosku skarżącej o odszkodowanie (pismo do Portu Lotniczego, datowane na (...) maja 2017 r., ale wysłane dopiero (...) czerwca 2017 r.). Po uzyskaniu odpowiedzi od Portu, kolejną czynność, zmierzającą do uzyskania informacji na temat stanu prawnego spornej nieruchomości (pismo do sądu wieczystoksięgowego z (...) lipca 2017 r.), podjęto znów po dłuższym czasie - trzech tygodni.

Przerwy te trudno jednak uznać za uzasadniające zarzut przewlekłości postępowania. Po pierwsze, trzeba zachować racjonalność ocen i mieć świadomość tego, że nie jest to jedyna sprawa rozpatrywana w tym okresie przez pracowników jednostki organizacyjnej organu, w której gestii leżało załatwianie tego rodzaju spraw. Po drugie, co istotniejsze, jeśli sprawę oceniać nie w perspektywie tych nie do końca uzasadnionych przerw, lecz spojrzeć na nią całościowo, to trzeba skonstatować, że przerwy te nie miały istotnego znaczenia dla całego, nader długiego okresu trwania postępowania. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że zasadniczym problemem, który w istocie zdeterminował tak długi czas rozpatrywania sprawy były niezależne od organu problemy z pozyskaniem informacji niezbędnych do sporządzenia przez biegłego prawidłowego operatu, tj. dotyczących zakresu i skutków ingerencji oraz zakresu szkód. W dużej mierze za taki stan rzeczy wydaje się odpowiadać inwestor, który nie zachował w swoich zasobach niezbędnej dokumentacji dotyczącej zakresu prowadzonych prac.

Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że choć czas trwania postępowania w rozpoznawanej sprawie był niewątpliwie długi, to jednak wynikał on nie ze zwłoki organu, lecz był wynikiem obiektywnych trudności z pozyskaniu niezbędnego materiału dowodowego w sprawie. Działania podejmowane przez organ miały charakter racjonalny, ukierunkowany na osiągnięcie celu w postaci wyjaśnienia sprawy zgodnie z wymogami zasady prawdy obiektywnej, przy zachowaniu gwarancji w zakresie prawa do czynnego udziału stron w postępowaniu. W konsekwencji nie można podzielić zarzutów skarżącej, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania z tytułu szkód poniesionych na skutek ograniczenia korzystania z nieruchomości w następstwie realizacji decyzji z (...) października 2010 r. w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Nie znajdując podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania po stronie organu, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

O wynagrodzeniu radcy prawnego, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 68).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.