II SAB/Łd 6/19 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2652857

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2019 r. II SAB/Łd 6/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska.

Sędziowie WSA: Agnieszka Grosińska (spr.), Sławomir Wojciechowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Wójta Gminy Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. A. P.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 6 stycznia 2019 r. A. K. wystąpiła do Urzędu Gminy Z. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez:

1. przesłanie skanów wszystkich dokumentów i korespondencji dotyczących ośrodka zdrowia w B. od 1 października 2018 r., z wyjątkiem umowy dzierżawy nr (...) oraz aneksu (...) z dnia (...) r.,

2. przesłanie skanu protokołu odbioru technicznego budynku ośrodka zdrowia (lub innego dokumentu potwierdzającego ten odbiór), o którym mowa w § 2 ust. 3 umowy nr (...).

Pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. organ wezwał A. K. do sprecyzowania przedmiotu żądania poprzez wskazanie, o jakie dokumenty wnioskuje. Natomiast odnośnie do żądania udostępnienia skanu protokołu odbioru technicznego (lub innego dokumentu), o którym mowa w § 2 ust. 3 umowy nr (...), organ, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2004 r., IV SA/Wr 241/04, poinformował, że wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej.

Wobec powyższego, A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Wójta Gminy Z., tj. na bezzasadną odmowę udostępnienia dokumentu potwierdzającego odbiór techniczny budynku gminnego ośrodka zdrowia w B., wskazując na błędy formalne decyzji Urzędu Gminy Z. Jednocześnie skarżąca wniosła o zasądzenie kwoty 10.000 zł na rzecz Stowarzyszenia A na cele statutowe.

W uzasadnieniu skargi A. K. podniosła, że przedmiotem żądania nie był dokument potwierdzający zakończenie robót budowlanych, ale dokument potwierdzający stan i zakres wyposażenia oddawanego w dzierżawę obiektu budowlanego, którego budowa się zakończyła, który jest istotnym elementem procedury zarządzania majątkiem publicznym w ramach procedury bezprzetargowego oddania w dzierżawę obiektu będącego majątkiem gminy. Skarżąca podniosła również, że decyzja o nieudostępnieniu informacji publicznej wydana została bez pouczenia o trybie i terminie wniesienia odwołania.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Z. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do treści skargi organ zwrócił uwagę, że skarżąca nie żądała dokumentu, którego przedmiotem byłoby protokolarne przekazanie obiektu dzierżawcy, w którym dokonano opisu stanu przekazywanego budynku. Organ nie udostępnił zatem takiego dokumentu, skoro skarżąca o taki dokument nie wnioskowała.

Odnosząc się do kwestii braków formalnych decyzji, organ wyjaśnił, że nie był zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji, gdyż sprawa nie dotyczyła udostępnienia informacji mającej walor informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi wyjaśnienie, że zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) - p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Jak wynika z powyższego sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a.

W judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (wyr. NSA z dnia 11 października 2017 r., I OSK 3328/15, z dnia 10 marca 2017 r., I OSK 13/16, CBOSA). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności i tego zaniechał.

Jako że rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy udostępnienia informacji publicznej, powyższe rozważania przenieść należy na grunt ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) - dalej u.d.i.p. W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej.

Zasadą jest, że zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.

W określonych przypadkach, na które wskazuje doktryna, na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach:

1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej,

2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej,

3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.,

4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob.

H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).

Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).

Ocena prawidłowości sposobu działania organu, do którego wpłynął wniosek wymaga zatem stwierdzenia, czy żądania informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a następnie, czy podmiot będący adresatem żądania jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

Udzielenie odpowiedzi na pierwsze pytanie, wymaga analizy treści wniosku z dnia 6 stycznia 2019 r.

Poza sporem pozostać musi fakt, iż skarżąca wystąpiła o "przesłanie skanu protokołu odbioru technicznego budynku ośrodka zdrowia (lub innego dokumentu potwierdzającego ten odbiór), o którym mowa w § 2 ust. 3 umowy nr (...)".

W tym miejscu przytoczenia wymaga § 2 ust. 3 umowy. Zgodnie z jego treścią "w przypadku gdy do dnia 1 października 2018 r. nie nastąpi odbiór techniczny przedmiotu dzierżawy, umożliwiający jego wydanie, Strony zgodnie ustalają że wydanie przedmiotu dzierżawy nastąpi niezwłocznie po dokonaniu niniejszego odbioru (...)".

W treści postanowienia umowy niewątpliwie jest mowa o odbiorze technicznym przedmiotu dzierżawy, a więc budynku ośrodka zdrowia. Jako że odbiór techniczny stanowi warunek wydania przedmiotu dzierżawy, należy uznać, że protokoły odbioru technicznego nie są dokumentem potwierdzającym stan i zakres wyposażenia oddawanego w dzierżawę. Nie można zatem przyjąć, jak twierdzi skarżąca w skardze, że przedmiotem wystąpienia do Urzędu Gminy był dokument potwierdzający stan i zakres wyposażenia przedmiotu dzierżawy.

Z nadesłanych przez organ akt wynika, że określonego rodzaju roboty budowlane budynku, podlegającego budowie czy też rozbudowie były przedmiotem odbioru technicznego. Stąd też, w ocenie Sądu, Wójt Gminy Z. był uprawniony do takiego rozumienia określonego we wniosku skarżącej przedmiotu żądania, jak to wynikało z jego literalnego brzmienia, tj. że przedmiotem wniosku jest dokument potwierdzający odbiór techniczny budynku dokonywany na gruncie przepisów prawa budowlanego. I w tym znaczeniu trafnie organ powołując się na poglądy judykatury uznał, że dokument taki nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2004 r., IV SA/Wr 241/04, iż informacje dotyczące dokumentacji technicznej związanej z wykonanymi robotami budowlanymi, w tym protokołów odbioru technicznego budynków, nie zostały wymienione w art. 6 u.d.i.p. Wskazana dokumentacja nie stanowi bowiem ani informacji o polityce wewnętrznej i zagranicznej (art. 6 ust. 1), o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 1 pkt 2), o zasadach funkcjonowania tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 3), o danych publicznych, w tym treści dokumentów urzędowych, stanowiska w sprawach publicznych, o treści innych wystąpień, o stanie państwa (art. 6 ust. 1 pkt 4) względnie też o majątku publicznym w zakresie unormowanym w art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Skoro zatem przyjąć należy, że ustawodawca nie uznał za informację publiczną dokumentacji odbioru technicznego robót budowlanych, nawet w sytuacji, gdy dotyczą one majątku gminnego, Wójt Gminy Z. nie był zobowiązany do udostępnienia takich protokołów w trybie u.d.i.p. Jako że dokument taki nie stanowił informacji publicznej organ nie miał również obowiązku odmowy jego udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Stąd też nie sposób uznać, że pismo Wójta Gminy Z. z dnia 21 stycznia 2019 r. mogło stanowić decyzję administracyjną obarczoną wskazanymi przez skarżącą wadami. W konsekwencji powyższego skarga skierowana do tut. Sądu mogła zostać uznana za skargę na bezczynność Wójta Gminy Z., nie zaś na decyzję administracyjną. Rozpoznając skargę Sąd doszedł do przekonania, że jest ona niezasadna z przyczyn wyżej podanych. Poinformowanie skarżącej pismem z dnia 21 stycznia 2019 r. o braku możliwości udostępnienia protokołu odbioru technicznego w trybie u.d.i.p. z uwagi na brak waloru informacji publicznej powoduje, że organowi nie można postawić zarzutu pozostawania w bezczynności.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.

A.B.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.