Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3013023

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 28 maja 2020 r.
II SAB/Łd 42/20
Ograniczenie prawa do informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski.

Sędziowie WSA: Magdalena Sieniuć, Jolanta Rosińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi M.D. i P. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej

1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 17 stycznia 2020 r. w zakresie "projektu zamiennego budynku usługowego o funkcji gastronomicznej położonego na działce numer ewidencyjny 200 w miejscowości S., powiat (...), stanowiącego załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt zamienny" - w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi,

2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa,

3. oddala skargę w pozostałej części,

4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IB

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 23 marca 2020 r. M.D. i P.D. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucili organowi rażące naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponadto art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na tej podstawie wnieśli o stwierdzenie bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wnieśli ponadto o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskami z dnia 17 stycznia 2020 r., 31 stycznia 2020 r. i 17 lutego 2020 r. w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz obciążenie organu grzywną za pozostawanie w bezczynności w wysokości 10 000 zł, pociągnięcie organu do odpowiedzialności na podstawie art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ponadto o zwrot kosztów postępowania według norm prawem przepisanych (w tym kosztów sądowych). Na podstawie art. 119 p.p.s.a. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2020 r. zwrócili się do PINB w Ł. o udostępnienie treści decyzji wydanej w (...) r. zatwierdzającej projekt zamienny budynku usługowego o funkcji gastronomicznej położonego na działce numer ewidencyjny 200 w miejscowości S., powiat (...) wraz z projektem zamiennym stanowiącym załącznik do tej decyzji. W odpowiedzi na pismo organ udostępnił wyłącznie treść decyzji organu z dnia (...) r., natomiast nie udostępnił projektu zamiennego dotyczącego ww. budynku twierdząc, iż projekt ten nie stanowi informacji publicznej i nie ma podstaw do jego udostępnienia. W związku z powyższym skarżący ponownie zwrócili się do organu o udostępnienie informacji publicznej lub wydanie decyzji administracyjnej o odmowie takiego udostępnienia wnioskami z dnia 31 stycznia 2020 r. oraz 17 lutego 2020 r. Organ podtrzymał swoją wcześniejszą wypowiedź nie wydając w przedmiocie sprawy żadnej decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżących decyzja o pozwoleniu na budowę czy decyzja o udzieleniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych stanowi element akt administracyjnych, będących dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Projekt budowlany zamienny jest integralną częścią wydanej decyzji administracyjnej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 4. Prawa Budowlanego. Projekt ten jest zatem aktem administracyjnym i podlega udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podnieśli, że przymiot informacji publicznej posiadają nie tylko dokumenty urzędowe, zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki posiadają także te dokumenty znajdujące się w posiadaniu organu, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Organ administracji publicznej powinien udzielić informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Ponadto organ administracji publicznej odmawiając dostępu do informacji publicznej zawsze zobowiązany jest do wydania decyzji administracyjnej. Tymczasem skarżący do dnia złożenia skargi od organu nie uzyskali informacji publicznej ani decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wyjaśnił, że odpowiadając na wniosek skarżących z dnia 17 stycznia 2020 r., przy piśmie z dnia 29 stycznia 2020 r. przesłano M.D. oraz P.D. zanonimizowaną treść żądanej decyzji z dnia (...) r. Organ nie udostępnił żądanego projektu budowlanego zamiennego, informując, że projekt ten nie stanowi informacji publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do informacji niebędących informacją publiczną. Następnie w dniu 31 stycznia 2020 r. M. i P.D. ponownie zwrócili się o udostępnienie "projektu zamiennego budynku usługowego o funkcji gastronomicznej położonego na działce numer ewidencyjny 200 w miejscowości S., powiat (...), stanowiącego załącznik do decyzji zatwierdzającej projekt zamienny". W piśmie z dnia 12 lutego 2020 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, iż żądany projekt budowlany zamienny nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dniu 17 lutego 2020 r. do inspektoratu wpłynął kolejny wniosek M. i P.D. o udostępnienie ww. projektu budowlanego zamiennego lub orzeczenie odmowy jego udostępnienia drogą decyzji administracyjnej. Pismem z dnia 27 lutego 2020 r. organ poinformował M.D. i P.D., że odpowiedzi w powyższej sprawie udzielono wnioskodawcom w piśmie z dnia 29 stycznia 2020 r. i z dnia 12 lutego 2020 r. Organ wyjaśnił dalej, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Żądany projekt budowlany zamienny nie wyczerpuje definicji dokumentu urzędowego, zawartej w art. 6 ust. 2 - nie został wytworzony przez władze publiczne ani też przez inny podmiot wykonujący zadania publiczne. Ponadto, projekt ten nie wyczerpuje normy art. 6 ust. 1 - dotyczy osoby fizycznej i obiektu budowlanego, który nie wchodzi w skład majątku będącego w dyspozycji podmiotów publicznych. W ocenie organu żądany projekt budowlany zamienny nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem regulacje tejże ustawy nie mają do tego projektu zastosowania. Brak jest tym samym podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, nieuprawnione jest bowiem orzekanie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej odnośnie informacji, która nie jest informacją publiczną. W świetle powyższego, organ rozpatrzył w terminie wniosek M. i P.D. o udostępnienie informacji publicznej, tj. udostępnił informację publiczną (treść żądanej decyzji) oraz uzasadnił niemożność udostępnienia projektu budowlanego zamiennego, który nie jest informacją publiczną. Nie sposób zatem zgodzić się z zarzutem, że organ pozostaje w bezczynności w sprawie ich wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Organ podkreślił jednocześnie, że ani M.D. ani P. D. nie wyczerpali przysługujących im środków zaskarżenia, tj. nie wnieśli ponaglenia w powyższej sprawie (art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawowana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zaznaczyć również należy, iż sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Wobec stwierdzenia organu, że skarżący nie wyczerpali trybu odwoławczego tj. nie skorzystali z możliwości złożenia ponaglenia na bezczynność do organu wyższego stopnia wyjaśnić należy, że rzeczywiście co do zasady, warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest - jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a. - wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jednakże w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało ponaglenie w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 2b p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 - dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym bezspornie przedmiotowa skarga jest dopuszczalna i podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a Sąd może:

1) zobowiązać organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązać organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania - o czym stanowi art.

149 § 1 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie udostępnienia na wniosek skarżących informacji publicznej na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). Wniosek skarżących (ponawiany) dotyczył udostępnienia treści decyzji wydanej w (...) r. zatwierdzającej projekt zamienny budynku usługowego o funkcji gastronomicznej położonego na działce numer ewidencyjny 200 w miejscowości S., powiat (...) wraz z projektem zamiennym stanowiącym załącznik do tej decyzji.

Nie jest w sprawie kwestionowane i nie budzi wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.i.d.p., jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór w sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy żądana przez skarżących informacja stanowi informację publiczną, o której mówią przepisy u.i.d.p.

Z przepisów Konstytucji RP (art. 61), ustawy o dostępie do informacji publicznej a także doktryny i orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przedmiot informacji publicznej doprecyzowany został w art. 6 u.i.d.p. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit.a udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W kontekście tego przepisu rozstrzygnięcia wymaga, czy żądana przez skarżących informacja stanowi informację publiczną. W przedmiotowej sprawie strony są zgodne co do tego, że treść decyzji wydanej w (...) r. zatwierdzającej projekt zamienny budynku usługowego o funkcji gastronomicznej stanowi informację publiczną. Skarżącym przesłano bowiem zanonimizowaną treść żądanej decyzji. Organ nie udostępnił jednak żądanego projektu budowlanego zamiennego, informując M.D. oraz P.D., że projekt ten nie stanowi informacji publicznej.

Odnosząc się do tak ustalonego stanu faktycznego sprawy wskazać należy, że projekt budowlany, jak słusznie zauważyli skarżący, stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest aktem administracyjnym, co wyczerpuje treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, według którego projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15 - wszystkie dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, że zatwierdzony decyzją administracyjną projekt architektoniczno - budowlany posiada przymiot informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że projekt ten stanowi integralną część rozstrzygnięcia administracyjnego, co zaś prowadzi do wniosku, że informacją publiczną jest nie tylko sama decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, lecz także zatwierdzony projekt budowlany, który podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie u.d.i.p.

Wobec powyższego nie ma racji organ stojąc na stanowisku, że projekt budowlany nie stanowi informacji publicznej, a ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, PINB w Ł. był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.

W rozpoznawanej sprawie w dniu wniesienia skargi PINB w Ł. pozostawał w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżących o udostępnienie informacji publicznej. Stan taki utrzymał się do dnia wyrokowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd w punkcie 1 wyroku zobowiązał PINB w Ł. do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia 17 stycznia 2020 r. (ponowionym w dniu 31 stycznia 2020 r. i w dniu 17 lutego 2020 r.), w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Rozpoznając przedmiotowy wniosek, w toku dalszego postępowania, organ zobligowany będzie uwzględnić przedstawione powyżej rozważania i wnioski Sądu.

Warto też zaznaczyć, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ rozpoznając wniosek skarżących winien zatem w pierwszej kolejności rozważyć, czy nie zachodzi w sprawie przypadek z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w zależności od rezultatu wydać decyzję stosownej treści. Jeśli organ uzna, że projekt budowlany zawiera fragmenty podlegające wyłączeniu ze względu na ochronę dóbr chronionych, to odmawiając ich udostępnienia musi konkretnie wskazać, jakie dokumenty podlegają wyłączeniu i szczegółowo to uzasadnić.

Czyniąc zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd oceniając okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie organ na wniosek skarżących udostępnił treść żądanej decyzji, przy czym pozostawał w błędnym przekonaniu co do charakteru informacji jaką jest projekt budowlany.

Z kolei powyższe prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o czym Sąd orzekł w pkt 3 wyroku, oddalając skargę w pozostałej części.

Brak jest też podstaw do uwzględnienia żądania skarżących dotyczącego pociągnięcia organu do odpowiedzialności na podstawie art. 23 u.d.i.p. Ustalenie znamion czynu zabronionego opisanego w tym przepisie następuje bowiem w postępowaniu karnym. Do orzekania o odpowiedzialności karnej właściwe są sądy powszechne, zatem sprawy w tym zakresie nie należą do sądu administracyjnego.

O zwrocie kosztów rozstrzygnięto w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.

E.S.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.