Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610766

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 14 marca 2012 r.
II SAB/Łd 33/12

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.).

Sędziowie NSA: Anna Stępień, Grzegorz Szkudlarek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2012 r. sprawy ze skargi J. B. na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. J. B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

1.

zobowiązuje Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. J. B. do załatwienia wniosku J. B. z dnia (...) o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

2.

zasądza od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł.-Ś. J. B. na rzecz skarżącego J. B. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

J. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla (...) w Ł., w osobie J. B., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, poprzez przesłanie kopii umowy o ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 2 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 z późn. zm.) dalej u.k.s.e., zawartej przez ww. Komornika Sądowego.

W uzasadnieniu skargi J. B. wskazał, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy o udzielenie informacji publicznej na wniosek skarżącego złożony w dniu 17 grudnia 2011 r., pomimo upływu ustawowego terminu, bowiem organ nie udostępnił informacji zgodnie ze złożonym wnioskiem. Ponadto skarżący wyjaśnił, iż w jego ocenie stanu bezczynności nie niweczy pismo Komornika z dnia 21 grudnia 2011 r., znak: (...), w którym zawiadomiono skarżącego, że treść umowy ubezpieczenia zawartej przez komornika nie jest informacją publiczną. W ocenie strony skarżącej takie stanowisko organu narusza art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) dalej jako u.d.i.p. Skarżący dodał, że zawarcie tego rodzaju umowy ubezpieczeniowej w przypadku komornika sądowego (funkcjonariusza publicznego) jest obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Obowiązek ten wynika wprost z art. 24 ust. 1 u.k.s.e., bowiem warunkiem wykonywania funkcji przez komornika jest posiadanie przezeń odpowiedniej umowy ubezpieczeniowej od odpowiedzialności cywilnej, co nierozerwalnie wiąże się z funkcjonowaniem komornika sądowego jako podmiotu realizującego działania publiczne. Do skargi, J. B. dołączył odpis wniosku z dnia 17 grudnia 2011 r., na którym widnieje data wpływu tegoż do Kancelarii Komornika w dniu 21 grudnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę J. B., Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla (...) w Ł. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w odpowiedzi na przedmiotowy wniosek, pismem z dnia 21 grudnia 2011 r. zawiadomiono wnioskodawcę, iż treść zawartej przez komornika sądowego umowy ubezpieczenia nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jednocześnie w piśmie tym Komornik poinformował, że wykonał obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej oraz przekazał informacje o ustawowych zasadach ubezpieczenia komornika, wydanym rozporządzeniu (akcie wykonawczym) do tych zasad, jak i możliwościach skontrolowania jego działań w ww. zakresie.

Dalej wskazano, iż w przypadku działalności funkcjonariusza publicznego szczególnym rodzajem informacji publicznej jest dokument publiczny, w tym znaczeniu, że informacją publiczną jest zarówno treść jak i postać tego dokumentu (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.), zaś zważywszy na treść definicji dokumentu publicznego (art. 6 ust. 2) umowa ubezpieczenia nie jest takim dokumentem, bowiem nie jest popisana przez komornika w ramach wykonywania jego kompetencji, jak również w tym kontekście nie została złożona do akt sprawy lub skierowana do innego podmiotu.

Podkreślono, iż skarżący nie złożył wniosku o udostępnienie mu określonych informacji, ale o przesłanie kopii umowy. Zażądał więc dokumentu, który nie ma charakteru dokumentu urzędowego. Nadto zdaniem organu w oparciu o postać umowy wnioskodawca pozyska szereg informacji, które nie mają jakiegokolwiek znaczenia materialnego, nawet dla warunków ubezpieczenia (np. miejsce zawarcia umowy, oznaczenie osoby reprezentującej zakład ubezpieczeń, czy jej podpis), dlatego też żądanie skarżącego w przedmiocie pozyskania kopii dokumentu jest zbyt daleko idące. Ponadto zauważono, iż umowa ubezpieczenia komornika sądowego nie zawiera informacji publicznych, bowiem kryterium, które m.in. należy rozważyć dokonując oceny charakteru informacji jest ich związek z dysponowaniem majątkiem publicznym lub wykonywaniem zadań publicznych, co zdaniem organu w niniejszej sprawie w ogóle nie występuje, ponieważ w umowie ubezpieczenia OC komornika sądowego nie mamy do czynienia z rozporządzaniem majątkiem publicznym. Kolejne kryterium dotyczy wykonywania zadań i kompetencji publicznoprawnych, w znaczeniu organizacyjnym (podmiotowym), materialnym (przedmiotowym) i formalnym. W ocenie organu dla potrzeb niniejszej sprawy kryterium zadania publicznego należy zestawić z ustawowymi zadaniami komornika sądowego i organów władzy publicznej (powiązanych kompetencyjnie z jego działalnością), bowiem tylko wiedza na temat ich realizacji będzie stanowić informację publiczną. Organ przypomniał, iż przepis art. 24 ust. 1 u.k.s.e. nakłada na komornika sądowego obowiązek zawarcia umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności określonych w art. 2 tejże ustawy, w przypadku zatrudniania pracowników umową tą mogą być objęte szkody wyrządzone ich działaniem w związku z wykonywaniem tych czynności. Natomiast przepis art. 24a ust. 1 u.k.s.e. przyznaje kompetencje do kontroli wykonania obowiązku zawarcia umowy ubezpieczenia (wymienionego w art. 24 u.k.s.e.) Prezesowi Sądu Rejonowego, przy którym działa komornik. Spełnienie tego obowiązku ustala się na podstawie okazanej przez komornika polisy lub innego dokumentu ubezpieczenia, potwierdzającego zawarcie tego ubezpieczenia, wystawionego przez zakład ubezpieczeń. Dodatkową regulacją jest rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 24 grudnia 2003 r. (Dz. U. Nr 232, poz. 2326) w sprawie obowiązkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej komorników sądowych, w którym określono m.in. że obowiązek ubezpieczenia OC powstaje najpóźniej w dniu, w którym komornik uzyskał prawo wykonywania czynności o których mowa w art. 2 u.k.s.e. oraz minimalną sumę gwarancyjną ubezpieczenia OC, w odniesieniu do jednego zdarzenia, którego skutki są objęte umową ubezpieczenia OC, i które wynosi równowartość w złotych 100 000 euro. Zatem w ocenie organu bezpośrednio związane z wykonaniem obowiązków określonych w art. 24 ust. 1 i art. 24a ust. 1 u.k.s.e są informacje o zawarciu umowy przez komornika sądowego umowy ubezpieczenia za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności egzekucyjnych przez niego lub jego pracowników, jak również informacje o kontroli Prezesa Sądu Rejonowego wykonania tego wymogu. Podkreślono, iż Komornik Sądowy J. B. wykonał tak rozumiany obowiązek informacyjny, ponieważ udzielił informacji o zawarciu przez niego obowiązkowej umowy ubezpieczenia, zaś w ocenie organu nie znajduje oparcia w przepisach prawa publicznego rozszerzenie tego obowiązku na treść całej umowy ubezpieczenia.

Dalej wskazano. Iż komornik sądowy jako funkcjonariusz publiczny podlega w określonym zakresie przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej, jednak wyznaczając zakres objęcia komornika sądowego ustawą należy mieć na uwadze podwójny status w jakim występuje. Z jednej strony jest on funkcjonariuszem publicznym wykonującym zadania określone w ustawie, jednakże prowadzi również działalność na własny rachunek (art. 3a u.k.s.e.) i uczestniczy w obrocie gospodarczym, w tym również zawierając umowy cywilnoprawne na potrzeby prowadzonej działalności kancelaryjnej. W ustawie o dostępie do informacji publicznej znajdują się tylko informacje z pierwszej z wymienionych sfer działalności. Potwierdza to treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w którym wskazując zakres podmiotowy posłużono się kryterium wykonywania przez podmiot zadania publicznego. W ocenie organu dopuszczenie ujawniania treści zawieranych umów cywilnoprawnych - prowadziłoby do wniosku, że udostępnianiu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej podlegają jeszcze informacje dotyczące innych umów i czynności komornika w sferze prawa prywatnego (np. zakup towarów, zlecenie usług dla kancelarii komornika, zawieranie umów z pracownikami itp.).

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Komornika Sądowego w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

Wskazać należy, że z bezczynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej p.p.s.a. mamy do czynienia wówczas, gdy właściwy podmiot (organ) nie wydaje aktu lub nie podejmuje czynności, do wydania lub podjęcia których jest zobowiązany przepisami prawa w terminie określonym tymi przepisami.

W rozpatrywanej sprawie nie chodzi o klasyczny rodzaj bezczynności wynikający z naruszenia art. 35 lub art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz chodzi o bezczynność podmiotu posiadającego informację publiczną i zobowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Specyfika tej ustawy przejawiająca się między innymi w ograniczeniu - z mocy art. 16 ust. 2 - stosowania kodeksu postępowania administracyjnego wyłącznie do przypadków określonych w art. 16 ust. 1 i stosowania odpowiedniego w odniesieniu do rozstrzygnięć podmiotów określonych w art. 17 ust. 1 wyklucza zastosowanie art. 37 § 1 k.p.a., a w konsekwencji prowadzi do nieistnienia wymogu wniesienia zażalenia na bezczynność do organu wyższej instancji przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego.

W sprawie niniejszej sporny, jest zakres regulacji podmiotowo-przedmiotowej zawartej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Nadto wyjaśnienia wymaga także tryb postępowania w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji.

I tak w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępniania informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W przypadku podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji, niebędących organami władzy publicznej ustawodawca przewidział w art. 17 u.d.i.p. odpowiednie stosowanie art. 16 do rozstrzygnięć o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji. Zatem udzielanie informacji publicznej nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno-techniczną.

Poza tym w myśl art. 7 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej następuje w drodze ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej, lub poprzez udostępnianie na wniosek, bądź w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, albo przez zainstalowanie w takich miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z tą informacją (art. 10 i kolejne u.d.i.p).

W przypadku informacji publicznej udostępnianej na wniosek ustawa w art. 13 ust. 1 nakłada na zobowiązany podmiot obowiązek jej udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, które to zastrzeżenia nie odnoszą się do stanu faktycznego niniejszej sprawy, skoro wniosek dotyczył informacji prostej i nie wymagającej ponoszenia dodatkowych środków technicznych, dodatkowych kosztów lub przetwarzania informacji.

W niniejszej sprawie skarżący wykazał, że zwrócił się do Komornika Sądowego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii umowy ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkodę, która może wyniknąć w związku z działalnością egzekucyjną komornika. Wniosek ten wpłynął do Komornika w dniu 21 grudnia 2011 r. Bezspornym jest, że J. B. Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla (...) w Ł., odpowiadając na ów wniosek poinformował J. B., że posiada aktualnie umowę ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogą zostać wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności zawodowych (k - 8 akt sądowych).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że wskazany w skardze Komornik Sądowy do dnia wyrokowania nie rozpoznał wniosku J. B., bowiem nie udostępnił żądanej informacji w sposób określony we wniosku, ani nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1, w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., jak też nie poinformował wnioskodawcy o takich przeszkodach w udostępnieniu owej informacji, jak: brak żądanej informacji lub brak podstaw do rozpatrzenia wniosku w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na to, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, lub że komornik sądowy będący adresatem wniosku nie jest podmiotem zobowiązanym na mocy przepisów tej ustawy do udzielenia żądanej informacji.

W tym miejscu należy przypomnieć, iż z bezczynność, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, ma miejsce wówczas, gdy zobowiązany podmiot milczy i w ogóle nie rozpatruje wniosku o udostępnienie informacji, która ma charakter informacji publicznej, albo gdy nie wydaje decyzji, do wydania której jest zobowiązany przepisami ustawy, jak również wówczas, gdy podjęta czynność jest niepełna to znaczy zobowiązany udostępnia informację publiczną w zakresie węższym od wskazanego we wniosku o udostępnienie.

W ocenie Sądu, wywody Komornika zawarte w odpowiedzi na skargę kwestionujące charakter żądanej informacji jako informacji publicznej jak i podważające uznanie Komornika Sądowego za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej są chybione.

Stosownie bowiem do treści do art. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji komornik sądowy jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym. Okoliczność, że wymienione w art. 2 tej ustawy czynności komornik wykonuje - jak stanowi to art. 3a - na własny rachunek, które w literaturze przedmiotu powoduje przyrównywanie statusu komornika sądowego do statusu przedsiębiorcy nie daje podstaw do uznania komornika sądowego za przedsiębiorcę ze wszystkimi konsekwencjami prawnymi tego statusu, ani nie stanowi, że komornik sądowy jest wyłączony z kręgu podmiotów objętych obowiązkiem, o którym mowa wart. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Właśnie z faktu, że komornik sądowy działa przy Sądzie Rejonowym i spełnia w imieniu Państwa ważną funkcję jaką jest wykonywanie orzeczeń sądowych wynika z jednej strony szczególna ochrona komornika jako funkcjonariusza publicznego, a z drugiej strony jego usytuowanie w gronie podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., co statuuje komornika sądowego w kręgu podmiotów zobowiązanych ustawą do udostępnienia posiadanej informacji publicznej.

Wbrew też przekonaniu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę umowa ubezpieczenia komornika sądowego od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone przy wykonywaniu obowiązków nie jest tylko cywilnoprawnym przejawem woli określonych stron tej umowy. Zawarcie tego rodzaju umowy ubezpieczeniowej w przypadku komornika sądowego jest bowiem również obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Obowiązek ten, wynikający z art. 24 ust. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji ma ściśle określone ramy (termin powstania obowiązku, minimalna kwota gwarancyjna) i jego spełnienie podlega nie tylko kontroli prezesa właściwego sądu rejonowego na podstawie art. 24a ust. 1, ale jest sankcjonowane - w razie niespełnienia - odwołaniem komornika z zajmowanego stanowiska na podstawie art. 15a ust. 1 pkt 9 ustawy.

Z powyższego uregulowania wynika, że jednym z warunków wykonywania funkcji przez komornika sądowego jest posiadanie przezeń odpowiedniej umowy ubezpieczeniowej od odpowiedzialności cywilnej, co nierozerwalnie wiąże się z funkcjonowaniem komornika sądowego jako podmiotu realizującego działania publiczne. Wobec tego umowa ubezpieczenia, której udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 17 grudnia 2011 r., jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W konsekwencji obowiązkiem Komornika Sądowego J. B. będzie zlikwidowanie stanu swojej bezczynności poprzez - w zależności od poczynionych ustaleń - udostępnienie żądanej informacji w sposób i w formie wskazanych we wniosku lub odmowa jej udostępnienia w drodze decyzji, o ile Komornik stwierdzi, że wystąpiła jedna z wymienionych w art. 5 u.d.i.p. przyczyn ograniczenia prawa do informacji. Rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na treść art. 22 u.d.i.p. powinno zawierać wyraźne wskazanie tajemnicy ze względu na którą następuje ograniczenie prawa do informacji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.