Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2202362

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi
z dnia 11 stycznia 2017 r.
II SAB/Łd 264/16
Odmowa udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie jako przesłanka negatywna stwierdzenia bezczynności organu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień.

Sędziowie WSA: Arkadiusz Blewązka, Jolanta Rosińska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność A S.A. w L. Oddział Ł.- T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. LS

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 11 sierpnia 2016 r. M. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność A S.A. Oddział Ł.-T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że wnioskiem z dnia 5 maja 2016 r. zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie dotyczącym realizacji umowy nr (...) z dnia (...) zawartej pomiędzy A S.A. Oddział Ł. T. a B M.K. tj.:

- umowy na wykonawstwo przebudowy linii 15kV "P.l" z C sp. z o.o. nr (...) z dnia (...),

- załączników do Protokołu ze sprawdzenia zgłoszonych do odbioru technicznego końcowego urządzeń elektrycznych nr 1133/2015 z dnia 18 listopada 2015 r. tj. zgłoszenia gotowości do odbioru, dokumentacji powykonawczej, protokołu robót zanikających, oświadczenia kierownika budowy o zakończeniu robót, certyfikatów, atestów, protokołów pomiarów;

- kalkulacji wstępnej opłaty przyłączeniowej, która była podstawą do wskazania kosztów opłaty za przyłączenie określonych w paragrafie 4 umowy nr (...) z dnia (...);

- dokumentacji postępowania nr (...) w całości, w tym SIWZ wraz z załącznikami;

- kosztorysu powykonawczego wykonania robót w ramach wykonania umowy nr (...) z dnia (...)

W związku z jej nieudostępnieniem skarżąca w dniu 3 czerwca 2016 r. wezwała do usunięcia naruszenia prawa i udostępnienia ww. informacji publicznej. W odpowiedzi z dnia 20 czerwca 2016 r. A S.A. Oddział Ł.-T. odmówiła udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej wskazując na fakt, iż żądane informacje nie mogą być udostępnione stanowią bowiem tajemnicę przedsiębiorstwa na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p oraz na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy u.z.n.k. Ponadto, nie zezwala na to Zarządzenie nr (...) Zarządu A S.A. z dnia (...) Jako okoliczność uniemożliwiającą przekazanie dokumentów Spółka wskazała również przechowywanie dokumentów w archiwum oraz fakt, że dokumenty te dotyczą sieci elektroenergetycznej i bezpieczeństwa dostaw energii elektrycznej o istotnym znaczeniu dla wykonywania zadań operatora systemu dystrybucyjnego. Pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. A S.A. Oddział Ł.-T. udzieliło jednozdaniowej odpowiedzi, że podtrzymuje swoje stanowisko w całości. Skarżąca w treści skargi podniosła, że A S.A. wykonało przyłącze do należącej do niej turbiny wiatrowej (wiatraka). Wszystkie żądane dokumenty dotyczą tylko i wyłącznie realizacji umowy nr (...) z dnia (...) zawartej pomiędzy A S.A. Oddział Ł.-T. a B M. K. i obciążenia jej opłatą za wykonanie przyłącza. Dokumenty te według A S.A. były podstawą do sporządzenia kosztorysu na podstawie którego została obciążana opłatą za przyłącze z zaznaczeniem, że kwota ostatecznego obciążenia jest o 100% wyższa od kwoty wynikającej z podpisanej umowy. Zdaniem skarżącej odmowa udostępnienia danych nie jest spowodowana ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa w tak szerokim pojęciu jak wyjaśnia to A S.A. Oddział Ł.-T., a jedynie wynika z braku chęci szybkiego wyjaśnienia sprawy dotyczącej działania organu. Takie działanie jest działaniem wykorzystującym pozycję A S.A. jako monopolisty na rynku energetycznym. Zdaniem skarżącej odmowa udzielenia informacji nie spełnia wymagań określonych przepisami prawa zarówno pod względem merytorycznym, jak i formalnym (brak spełnienia zapisów art. 16 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). Dane, o których udostępnienie wnosi, dotyczące realizacji umowy o przyłącze, nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem nie mają wartości o znaczeniu gospodarczym, organizacyjnym lub technologicznym. Co do zasady zaś dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi, zwłaszcza decyzje administracyjne i inne dokumenty z nim związane noszą cechy informacji publicznej, do której dostęp gwarantuje u.d.i.p. Nie jest również podstawą do odmowy udostępnienia żądanych informacji fakt wydania przez A S.A. Zarządzenie nr (...) Zarządu A S.A. z dnia (...), bowiem regulacja ta powinna być zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, a nie z nimi sprzeczna. Wnioskowane informacje nie wymagają zachowania charakteru poufności lub też tajemnicy związanej z bezpieczeństwem lub obronnością. Nie stanowi ponadto przeszkody do udostępnienia informacji umieszczenie dokumentów w archiwum Spółki, o ile w tak krótkim czasie zostały one przekazane do archiwum, albowiem wymaga tylko i wyłącznie działania technicznego. Skarżąca zarzuciła, że działanie organu narusza art. 5 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez uznanie, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, podczas, gdy żądane informacje ze swej istoty nie mogą stanowić takiej informacji, nadto ich jawność nie została w żaden sposób ograniczona. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób sprzeczny z zasadami wyrażonymi w tym przepisie oraz brak odniesienia się do twierdzeń skarżącej co do natury żądanych informacji. Wobec tego skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności organu oraz że bezczynność ta ma charakter rażący, zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę A S.A. Oddział Ł.-T. wniosła o jej odrzucenie bądź oddalenie. Wskazała, że jest przedsiębiorcą energetycznym wykonującym zadania publiczne prowadząc przedsiębiorstwo użyteczności publicznej w zakresie przesyłu energii elektrycznej. Budowę i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ustawodawca uznaje za cel publiczny. Tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Wbrew jednak twierdzeniom skarżącej żądana informacja nie stanowi jednak informacji publicznej. Za takie mogą być bowiem uznane niewątpliwie decyzje i inne akty administracyjne, jakie Spółka uzyskała w toku procesu inwestycyjnego (a takie nie są objęte wnioskiem Skarżącej), nie zaś dokumenty wewnętrzne dotyczące odbiorów, czy umowy zawierane z podwykonawcami, które stanowią dokumenty prywatne. Organ stanął na stanowisku, że żądana przez skarżącą informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy, bowiem przedsiębiorca przesyłowy podjął niezbędne czynności mające na celu zachowanie tych informacji w poufności. Zgodnie z treścią załącznika nr 1 do Zarządzenia Nr (...) Prezesa Zarządu A S.A. z dnia (...) w sprawie wprowadzenia do stosowania Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy A S.A. tajemnicę przedsiębiorcy stanowią wszelkie nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologicznie, organizacyjnego przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, w tym w szczególności: protokoły odbioru prac, porozumienia i umowy z zakresu obrotu gospodarczego oraz dokumentacja związana z realizacją tych umów czy dokumentacja budowy infrastruktury elektroenergetycznej (w tym dokumentacja projektowa prawna, techniczna, oświadczenia kierowników budowy, dokumentacja powykonawcza, dziennik budowy, dokumenty rozliczeniowe na materiały z demontażu). W myśl Polecenia służbowego nr (...) Dyrektora Generalnego A S.A. Oddział Ł.-T. z dnia (...) w sprawie wdrożenia Procedury ochrony tajemnicy przedsiębiorcy A S.A. zobowiązano z kolei wszystkie jednostki organizacyjne Spółki do stosowania we wszystkich umowach klauzuli poufności, zgodnie z którą treść tych umów, jak również wszelkie dane i informacje przekazywane w związku z jej realizacją drugiej stronie mają charakter poufny i z tego względu strony umowy zobowiązują się nie ujawniać jej treści osobom trzecim. Z tych względów organ stwierdził, że A S.A. Oddział Ł.-T. podjęła niezbędne czynności dla zachowania żądanych przez skarżącą informacji w poufności. Żądane przez skarżącą informacje mają nadto wartość gospodarczą w tym rozumieniu, iż ich ujawnienie może zagrażać interesowi przedsiębiorcy - m.in. informacje co do wynagrodzenia za wykonane w ramach realizacji inwestycji prace, niewątpliwie mogą wpłynąć na określenie tego wynagrodzenia w przyszłych postępowaniach zamówieniowych, co naraża interes zamawiającego. Powyższe stanowi zagrożenie nie tylko dla przedsiębiorcy przesyłowego, lecz przede wszystkim dla drugiej strony umowy. Wartość gospodarczą posiadają także wszelkie informacje dotyczące metody i zakresu wykonanych prac, a także użytych materiałów. Wobec powyższego ich ujawnienie naraża A S.A. Oddział Ł.-T. na szkodę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Właściwość sądów administracyjnych w sprawach wniosków o udzielenie informacji publicznej wynika z przepisu art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm. - dalej przywoływana jako: ustawa) stanowiącego, że do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm. - przywoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii formalnych wskazać należy, że stosownie do treści art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest jednak konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05 oraz postanowienie z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10 dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność A S.A. z siedzibą w L. Oddział Ł.-T. w sprawie udostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskiem z dnia 5 maja 2016 r. (wpływ do organu 10 maja 2016 r.) wystąpiła skarżąca.

Nie budzi wątpliwości sądu, że A SA jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt I OZ 863/13 i w wyroku z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być każda jednostka organizacyjna wykonująca zadania publiczne, nawet gdy stanowi część spółki powołanej przez spółkę w celu świadczenia usług na określonym terenie, nie ma bowiem podstaw do przyjęcia, że każdorazowo wyłącznie zobowiązanym do udzielenia informacji będzie organ zarządzający spółką. Ponadto, przedsiębiorstwa energetyczne są przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne, a w konsekwencji są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Rozważając przedmiotowy aspekt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007 r., sygn. akt IV SAB/Gl 28/07). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, zaś dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Zatem żądane przez stronę skarżącą m.in. dokumenty dotyczące posadowienia przez przedsiębiorstwo urządzeń sieci elektroenergetycznej na nieruchomości, ze swej istoty stanowią przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa, jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07).

W przedmiotowej sprawie, uwzględniając przedmiotowy zakres rozpoznawanej skargi wywiedzionej przez profesjonalistę, wskazać należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że organ w piśmie z dnia 20 czerwca 2016 r. odmówił skarżącej udostępnienia żądanych we wniosku z dnia 5 maja 2016 r. (wpływ do organu 10 maja 2016 r.) dokumentów, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa. W opinii sądu wspomniane pismo, mimo, że nie nazwane decyzją, posiada minimum elementów wymaganych do uznania go za decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 u.d.i.p., stanowiącego, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: pkt 1- odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; pkt 2 - uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2).

Według z kolei art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.), decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, powinna być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi.

W judykaturze ugruntowany jest jednakże pogląd, zgodnie z którym jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (vide: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2011 r. sygn. akt III SK 34/10 - Lex nr 1130869, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 473/15 - Lex nr 1947135 i w Opolu z dnia 24 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Op 164/08 - Lex nr 504769). Rzeczone pismo bez wątpienia posiada wymagane elementy. Mianowicie zawiera: oznaczenie organu rozstrzygającego - A S.A. Oddział Ł.-T., adresata aktu - skarżącą, podpis osoby reprezentującej organ - p.o. Dyrektora P. P., a przede wszystkim rozstrzygnięcie - odmowę udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem akt zawierający władcze i jednostronne rozstrzygnięcie o prawach indywidualnych jednostki, co pozwala zakwalifikować go jako decyzję administracyjną. Taką kwalifikację podzielała zresztą sama skarżąca, która skorzystała z pouczenia zawartego we wspomnianym piśmie i wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie jej sprawy w oparciu o art. 17 ust. 2 ustawy.

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest bezczynność A S.A. Oddział Ł.-T., a nie legalność podjętej w sprawie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej, sąd nie był uprawniony natomiast do badania kwestii prawidłowości jej wydania, w szczególności pod kątem powołanych w treści skargi zarzutów.

Podkreślenia wymaga, że bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, bądź też nie wydaje decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Innymi słowy, organ milczy wobec wniosku strony o udzielenia takiej informacji, bądź udziela wymijającej odpowiedzi, w sposób sprzeczny z obowiązkiem wynikającym z przepisów prawa. Celem skargi na bezczynność jest przy tym spowodowanie ustania stanu bezczynności poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy - w tym wypadku wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym, w sytuacji, gdy organ przed wniesieniem skargi odmówił udostępnienia informacji publicznej w przewidzianej prawem formie, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, nie sposób uznać, że pozostawał w bezczynności. Uznać należy zatem, że skarga na bezczynność w takim przypadku jest nieuzasadniona.

Mając powyższe na względzie sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. a. tp.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.