II SAB/Kr 47/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3029138

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 czerwca 2020 r. II SAB/Kr 47/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.).

Sędziowie WSA: Beata Łomnicka Tadeusz Kiełkowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi (...) Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w K. na bezczynność Burmistrza Miasta Z. i przewlekłe prowadzenie postępowania

I. stwierdza, że Burmistrz Miasta Z. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. oddala dalej idącą skargę;

IV. zasądza od Burmistrza Miasta Z. na rzecz skarżącego (...) Spółka z o.o. Spółka Komandytowa w K. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Firma A wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Zarzucając prowadzenie postępowania w sposób przewlekły i naruszenie terminów określonych przez k.p.a., Spółka wniosła o zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, o dokonanie kontroli przewlekłości postępowania, zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości i zasądzenie kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracyjne nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodne z którym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Na wstępie rozważań konieczne jest poczynienie uwag natury ogólnej. Wyjaśnienia bowiem wymaga, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane.

Natomiast z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia z reguły wówczas, gdy organ nie załatwi sprawy w wymaganym terminie, a więc w okresie, który można uznać za konieczny dla wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Prowadzi postępowanie, ale podejmuje w nim czynności opieszale w tempie nie znajdującym usprawiedliwienia w ich złożoności lub charakterze, podejmuje czynności zbędne, pozorne. Przesłanką uznania przez sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, skutkiem czego dochodzi do naruszenia art. 12 k.p.a i art. 35 § 1 i 3 k.p.a.

Istota zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) sprowadza się do tego, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Natomiast sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. W myśl art. 35 § 1-3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Badając sposób prowadzenia postępowania w sprawie (...) trzeba wyszczególnić następujące czynności organu i strony:

W dniu 13 czerwca 2019 r. strona złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W dniu 17 czerwca 2019 r. została wezwana do uzupełnienia braków, na co odpowiedziała w dniu 19 czerwca 2019 r. W dniu 8 lipca 2019 r. wezwano stronę o przedłożenie odpowiednich umów dot. uzbrojenia terenu, na co strona odpowiedziała 29 lipca 2019 r. W dniu 6 sierpnia 2019 r. wysłano zawiadomienie o wszczęciu postępowania. W dniu 26 września 2019 r. dołączono do akt z innej sprawy pismo Sądu Rejonowego podające spadkobierców zmarłej K. F. W dniu 5 listopada 2019 r. wpłynęło pismo wnioskodawcy zawierające zmianę danych pełnomocnika. W dniu 7 listopada 2019 r. zapadło postanowienie organu o zawieszeniu postępowania do 29 kwietnia 2020 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazano jako podstawę prawną przepis art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz podniesiono, że są prowadzone czynności naprawcze planu, którego nieważność uprzednio stwierdzono, zaś przedmiotowa działka leży na terenie objętym tymi czynnościami. Dalsze czynności w sprawie dotyczyły już nadania biegu zażaleniu złożonemu na zawieszenie postępowania oraz ponagleniu na niezałatwienie sprawy w terminie, a także stanowiły rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Skarga do WSA została wniesiona przez stronę za pośrednictwem organu w dniu 20 lutego 2020 r.

Oceniając prowadzone postępowanie pod kątem bezczynności, stwierdzić trzeba, że nie ma ona miejsca. W momencie wniesienia skargi istniało w obrocie prawnym postanowienie o zawieszeniu postępowania wydane w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten stanowi, iż postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli:

1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo

2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany.

Instytucja zawieszenia postępowania uregulowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. ma ograniczyć nieracjonalność wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy przed uzyskaniem na jej podstawie pozwolenia na budowę, decyzja ulegałaby wygaśnięciu w związku z uchwaleniem planu miejscowego, którego ustalenia byłyby inne niż w wydanej decyzji (art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). Wystarczającą do zawieszenia postępowania okolicznością jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Jeżeli więc istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym przez inwestora zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu, wskazane jest zawieszenie postępowania.

Jeśli zatem organ stwierdził, że są podjęte czynności naprawcze planu w sytuacji, gdy wnioskowana inwestycja to budynek mieszkaniowy wielorodzinny, co może kolidować z przeznaczeniem terenu, przeto zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 u.p.z.p. jawi się jako zgodne z tym przepisem. W takiej sytuacji nie można organowi postawić zarzutu bezczynności, jako że zawieszenie postępowania wyklucza podejmowanie jakichkolwiek czynności w sprawie.

Co się tyczy przewlekłości, przewlekłość postępowania obejmuje takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych, jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie, z 21 marca 2013 r., I SAB/Wa 42/13, LEX nr 1301067).

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że w sprawie nastąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania w okresie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania (6 sierpnia 2019 r.) do wydania postanowienia o zawieszeniu (7 listopada 2019 r.). Okres ten bowiem to okres 3-ch miesięcy bez podjęcia jakiejkolwiek czynności, który w oparciu o akta trudno wyjaśnić czy też usprawiedliwić. W tej sytuacji skutki stwierdzenia przewlekłości odnoszą się do tego okresu czasu. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że w innej sprawie wystąpił do Sądu Rejonowego o ustalenie spadkobierców zmarłej potencjalnej strony. Pomijając fakt, że nie znalazło to odzwierciedlenia w badanym postępowaniu, organ nie poinformował stron o przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jak tego wymaga art. 36 § 1 k.p.a.

Natomiast co do sposobu prowadzenia sprawy przez organ odwoławczy, to skarga dotyczyła bezczynności i przewlekłości Burmistrza Miasta w konkretnym postępowaniu administracyjnym w I instancji, dlatego badanie Sądu ograniczyło się do pracy tego organu.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 zgodnie z art. 149 p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art.

149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stosując się do wyżej wskazanych przepisów, Sąd stwierdził, że Burmistrz Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. W szczególności nie może być usprawiedliwieniem oczekiwanie na efekt jakichś czynności podjętych w innej sprawie, skoro w aktach sprawy badanej nie znalazło to żadnego odzwierciedlenia, jak również nie powiadomiono strony o przedłużeniu czasu załatwienia sprawy.

Mając jednak na względzie ogół okoliczności wynikających z akt sprawy, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone zatem dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taki natomiast przypadek nie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Nie ma zatem także podstaw do wymierzenia organowi grzywny i do innych restrykcyjnych rozstrzygnięć, których domaga się skarżący. Jak to już wyżej wspomniano, nie ma także podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w postępowaniu.

Z tych względów, poza stwierdzoną przewlekłością, w pozostałym zakresie należało skargę oddalić, w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.