Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2771320

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 7 stycznia 2020 r.
II SAB/Kr 456/19
Uzgodnienie projektu planu miejscowego przez konserwatora zabytków jako informacja publiczna.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Iwona Niżnik-Dobosz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S. na bezczynność (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia (...) września 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej

I. stwierdza, że (...) Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub czynności;

III. w pozostałym zakresie skargę oddala;

IV. zasądza od (...) Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. na rzecz P. S. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 26 września 2019 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, P.S. (dalej: skarżąca) zwróciła się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatury Urzędu w Nowym Targu o udostępnienie dokumentów związanych z procedurą uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, tj. procedury, w związku z którą została przyjęta uchwała nr IX/69/2019 Rady Gminy Czorsztyn z dnia 2 sierpnia 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Czorsztyn przyjętego uchwałą Nr XVI 11/147/2012 Rady Gminy Czorsztyn z dnia 15 czerwca 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 20 lipca 2012 r., poz. 3584 z późn. zm.).

W dniu 14 października 2019 r. skarżąca ponownie wysłała za pośrednictwem poczty elektronicznej wiadomość do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatury Urzędu w Nowym Targu, zwracając uwagę, że dotychczas nie otrzymała odpowiedzi na swój wniosek z dnia 26 września 2019 r. W odpowiedzi, organ w dniu 15 października 2019 r. wysłał do skarżącej wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej. Do wiadomości tej dołączony został załącznik - plik tekstowy w formacie "pdf" zawierający informację o sposobie składania wniosków do urzędu. Oprócz załączonego dokumentu, wiadomość e-mail nie zawierała treści. Tego samego dnia, tj. 15 października 2019 r. skarżąca ponownie skontaktowała się z organem za pomocą poczty elektronicznej. W wiadomości powtórnie zwróciła się do organu o udostępnienie wnioskowanej informacji.

W dniu 28 października 2019 r. organ skierował do skarżącej wiadomość za pośrednictwem poczty elektronicznej, w której zaznaczył, że przesyła tylko dokumenty stanowiące korespondencję Urzędu Ochrony Zabytków z Urzędem Gminy Czorsztyn, bowiem pozostałe dokumenty, ze względu na zbyt duże rozmiary plików nie mogą zostać przesłane mailem. W dniu 4 listopada 2019 r. organ ponownie wysłał do skarżącej, za pośrednictwem poczty elektronicznej, wiadomość z informacjami zawartymi w emailu z dnia 28 października 2019 r. W wiadomości z dnia 4 listopada 2019 r. skarżąca wskazała, że wiadomość z dnia 28 października 2019 r. nie dotarła do niej, bowiem została wysłana na błędny adres e-mail.

W dniu 24 października 2019 r. P.S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatury w Nowym Targu. Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie - Delegatury w Nowym Targu do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.;

2) stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a.;

3) wymierzenie organowi grzywny w wysokości 40.000,00 zł (słownie: czterdzieści tysięcy złotych 00/100), w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a.;

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000,00 (słownie: dwudziestu tysięcy złotych 00/100) w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a.;

5) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ zasady zaufania uczestników postępowania do organu administracji wyrażonej w art. 8 k.p.a., a także naruszenie prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, o czym stanowi art. 61 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez całkowite zignorowanie jej wniosku. Podkreśliła, że w pełni respektuje uprawnienie przysługujące organom do odmowy udzielenia informacji publicznej. Niemniej, odmowa też ma swoją procedurę wskazaną w przepisach prawa, której organ nie dochował.

Z uwagi na to, że dwukrotna (nie wliczając samego wniosku) próba kontaktu z organem pozostała bez odpowiedzi, skarżąca zwróciła się zarówno o wymierzenie organowi grzywny, jak również o przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej. W odniesieniu do obydwu środków, skarżąca wniosła o zasądzenie ich w możliwie jak najwyższej wysokości. W ocenie skarżącej taka metoda ma szansę zdyscyplinować organ i odnieść pozytywny skutek na przyszłość.

Na wypadek, gdyby organ udzielił informacji publicznej przed rozpoznaniem merytorycznie niniejszej skargi przez Sąd, skarżąca wniosła o stwierdzenie przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ, ponadto wskazanie, że nastąpiła ona z rażącym naruszeniem prawa oraz podtrzymała wnioski o zastosowanie środków wskazanych w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie z dnia 4 listopada 2019 r. Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie - Delegatura w Nowym Targu wskazał, że z przedłożonej korespondencji elektronicznej wynika, że organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku udzielenia informacji publicznej. Przyczyną nieterminowego wykonania tego obowiązku był min. fakt przesłania informacji drogą mailową na błędny adres mailowy (organ nie otrzymał potwierdzenia ze strony poczty elektronicznej, że skarżąca nie otrzymała informacji z uwagi na błędnie wpisany adres mailowy). Podkreślono, że w działaniu organu nie ma celowości ani znamion złej woli czy też nieznajomości przepisów prawa, pomimo uchybienia terminowi, strona informację otrzymała, a zaistniały stan nie spowodował po stronie skarżącej szkody.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu jest zatem doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie natomiast z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy również wskazać, że na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich zarzutów w niej sformułowanych.

Prawo dostępu do informacji publicznej wyrażone zostało w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie do art. 61 ust. 2 Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Sposób realizacji prawa do informacji publicznej określa ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); dalej jako: u.d.i.p.

Rozpatrzenie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). Ustawa nie określa żadnych szczególnych wymogów co do wniosku o udzielenie informacji publicznej, z czego należy wywodzić, że może on być złożony w dowolnej formie, także poprzez e-mail.

Nie budzi wątpliwości, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej - jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Bezsporne jest również, że wniosek skarżącej dotyczy dokumentów stanowiących informację publiczną.

W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest bowiem każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "spraw publicznych", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 4282/18, określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną, określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związane z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi. Sprawy wspólnoty publicznej są natomiast zawsze sprawami publicznymi. Do takich spraw należy zaliczyć uzgodnienie projektu planu miejscowego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Termin udzielenia informacji publicznej określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przedłużenie terminu udostępnienia informacji może również wynikać z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i poinformowania o tym wnioskodawcy (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).

Skoro zatem skarżąca zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 26 września 2019 r., nie zachodziły przesłanki do przedłużenia terminu udzielenia informacji, stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p., należało jej udzielić odpowiedzi najpóźniej w dniu 10 października 2019 r. Tymczasem wiadomość zawierająca żądane dokumenty skierowana została do skarżącej dopiero w dniu 4 listopada 2019 r. Wprawdzie skierowane zostały do niej uprzednio inne wiadomości mailowe, lecz nie czyniły one zadość obowiązkowi udzielenia informacji publicznej. Wiadomość z dnia 15 października 2019 r. nie zawierała odpowiedzi na wniosek, a jedynie załącznik w postaci "szablonowego" pouczenia odnośnie składania wniosków rozpatrywanych w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków, zaś wiadomość z dnia 28 października 2019 r., zawierająca żądaną informację, skierowana została na błędny adres mailowy.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że doszło w przedmiotowej sprawie do bezczynności wynikającej z naruszenia art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Termin na udzielenie informacji publicznej upływał w przedmiotowej sprawie w dniu 10 października 2019 r., informację udostępniono 4 listopada 2019 r. Skarga na bezczynność została złożona w dniu 28 października 2019 r., a zatem w czasie, kiedy trwał stan bezczynności. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. należało stwierdzić, iż Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Krakowie dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 26 września 2019 r., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. W tym samym punkcie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. orzeczono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W przedmiotowej sprawie należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że od złożenia wniosku do udzielenia informacji nie upłynęły 2 miesiące, odpowiedź udzielona została niezwłocznie po tym, jak organ ustalił, że omyłkowo skierowano wiadomość do skarżącej na błędny adres mailowy. W związku z zaistniałą sytuacją skierowano do skarżącej wyjaśnienia. Została również przeproszona. Tymczasem orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone jedynie dla najbardziej jaskrawych i niczym nieusprawiedliwionych przypadków długotrwałej bierności organów, czego w kontrolowanej sprawie Sąd się nie dopatrzył.

Wobec ustalenia, że informacja publiczna została udzielona, należało umorzyć - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej, tj. wydania aktu lub dokonania czynności. Sąd uznał, że organ odpowiedział w pełni na wniosek skarżącej, przesyłając skany korespondencji Wójta Gminy Czorsztyn z Małopolskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków dotyczące uzgodnienia projektu miejscowego planu wraz z informacją o możliwości zapoznania się z prognozą oddziaływania na środowisko i samym projektem miejscowego planu, które ze względu na zbyt duże rozmiary plików nie mogły być przesłane drogą mailową. Oryginały tych dokumentów, co należy podkreślić, powinny być w posiadaniu organu planistycznego, tj. Wójta Gminy Czorsztyn.

Sąd nie znalazł podstaw do przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, zgodnie z wnioskiem w skardze. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny i prewencyjny (dyscyplinujący). Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej chodzi bowiem przede wszystkim o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakich doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji, które to okoliczności powinny jednak zostać wyraźnie wyartykułowane i uzasadnione przez skarżącego w treści wnoszonej przez niego skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1685/17, LEX nr 2440285 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2954/17, LEX nr 2521333). Skarżąca nie wskazała żadnych konkretnych okoliczności wskazujących na poniesioną przez nią szkodę spowodowaną brakiem udzielenia informacji publicznej przez organ, tj. powstaniem takiego rodzaju uszczerbku spowodowanego bezczynnością organu, który wymagałby zrekompensowania. W przywołanych okolicznościach sprawy niezasadne było również nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku, oddalając skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rzecz skarżącej P.S. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, która odpowiada wysokością kwocie uiszczonego wpisu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.