II SAB/Kr 247/17, Cel u.d.i.p. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2495871

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 lutego 2018 r. II SAB/Kr 247/17 Cel u.d.i.p.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel.

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel (spr.), Mirosław Bator.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2018 r. sprawy ze skargi (...) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w K. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia (...) lipca 2017 r. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 18 lipca 2017 r. do Wojewody wpłynął wniosek (...) sp. z o.o. z siedzibą w K. o udostępnienie informacji publicznej na temat "wszelkich opinii i ekspertyz prawnych dotyczących gruntów w (...) w związku z artykułem zamieszczonym w Gazecie Wyborczej z 12 czerwca 2017 r.". Do pisma został dołączony wydruk artykułu.

Wojewoda w piśmie z 26 lipca 2017 r. odpowiedział, że treść pozyskanych opinii prawnych nie stanowi informacji publicznej. Organ argumentował, że są to dokumenty wewnętrzne, które nie są wyrazem stanowiska organu. Opinie prawne zostały sporządzone na potrzeby zawarcia umowy "wymiany gruntów" między Skarbem Państwa a spółką prywatną. Skarb Państwa występuje w tej sprawie jako podmiot stosunków cywilnoprawnych.

(...) sp. z o.o. z siedzibą w K. wniosła w dniu 31 października 2017 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu, domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku i udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny w wysokości (...) zł oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo składanych dodatkowych pism m.in. ponaglenia, Wojewoda do dnia wniesienia niniejszej skargi nie udostępnił w żadnym zakresie informacji objętych wnioskiem. Skarżącemu nie udostępniono informacji na temat ilości zamówionych opinii i ekspertyz, podmiotów sporządzających te opracowania, kosztów ich sporządzenia, ani samej treści tych opinii i ekspertyz. Argumentacja przedstawiona przez organ jest nieprawidłowa, podobnie jak spowodowana przyjęciem takiego stanowiska bezczynność organu. Żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Wojewoda taką informacją dysponuje. W związku z tym, że skarżącej nie przedstawiono żadnych informacji na temat ilości czy podmiotów sporządzających zamówione i posiadane przez organ opinie, skarga odnosi się do wszystkich dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i informacji na ich temat. Skarżący wskazał, że jak można wnioskować z lakonicznej odpowiedzi organu, opinia prawna, której sporządzenie zostało zlecone zewnętrznej kancelarii prawnej przez organ, nie była przygotowaną na potrzeby postępowania w konkretnej sprawie. Spółka (...).pl, nie jest i nie była przeciwnikiem procesowym organu w odniesieniu do przedmiotu opinii. Uzasadniając stanowisko, że żądana informacja stanowi informację publiczną skarżący odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych tj. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2016 r. I OSK (...), wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2013 r. I OSK (...).

Dalej skarżący argumentował, że celem stworzenia opinii było zapewnienie prawidłowego działania Skarbu Państwa i Gminy Miejskiej K. W żaden sposób zawarte w tej opinii informacje nie mogą niekorzystnie wpływać na sytuację organu, skoro zasadą jego funkcjonowania jest działanie w granicach i na podstawie prawa. Jeżeli, jak wskazuje organ, udostępnienie tej ekspertyzy miałoby zapewnić "przeciwnikowi procesowemu" dostęp do argumentacji na niekorzyść organu, planowana transakcja (przedmiot opinii) budzi wątpliwości samego organu co do jej legalności. Nieudzielenie przez organ informacji na temat planowanej transakcji i dokumentów jej dotyczących, w tym przedmiotowej opinii, pozbawi skarżącą narzędzi kontroli działalności organów władzy publicznej.

Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przedmiotem zleconej opinii, jak wynika z pisma i artykułu, który ukazał się w Gazecie Wyborczej, jest analiza dopuszczalności i zgodności z prawem umowy zamiany oraz roszczeń wywłaszczonych właścicieli. Prawo dostępu do informacji publicznej dotyczącej legalności działań Skarbu Państwa i organów władzy publicznej nie może być ograniczane, bowiem w przeciwnym wypadku społeczna kontrola będzie niemożliwa.

Zgodnie z art. 21 Konstytucji, Rzeczpospolita RP chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Realizacja tej konstytucyjnej regulacji dokonana jest w Ustawie o gospodarce nieruchomościami, przewidującej m.in. możliwość żądania zwrotu przez byłych właścicieli lub ich spadkobierców wywłaszczonej nieruchomości, gdy ta staje się zbędna na cele wywłaszczenia. Skoro w przedmiotowej sprawie istnieją wątpliwości dotyczące zakresu tego prawa wywłaszczonych obywateli, które spowodowały konieczność zasięgnięcia opinii zewnętrznego podmiotu, zaś konstytucyjną zasadą jest ochrona własności, zapewnienie tego prawa obywatelom, którzy nie dysponują aparatem urzędniczym wymaga, by taką opinię udostępnić. Przedmiotem opinii nie jest analiza sprawy na potrzeby potrzebowania sądowego, co może doprowadzić do ujawnienia strategii procesowej i argumentacji organu, co w oczywisty sposób narusza równość stron postępowania sądowego, ale wyłącznie analiza legalności działań Skarbu Państwa, które podlegają kontroli społecznej.

Również informacje na temat kwot wydatkowanych na sporządzenie przedmiotowej opinii oraz podmiotów sporządzających te opinie są informacją publiczną, stanowią bowiem istotną informację o działalności podmiotu publicznego, w tym sposobu wydatkowania majątku publicznego i przestrzegania zasady jawności gospodarowania środkami publicznymi. Przedmiotem wniosku było "udostępnienie informacji na temat wszelkich opinii oraz ekspertyz prawnych dotyczących gruntów w (...)...", zaś organ wskazał, że żadne informacje na ten temat nie stanowią informacji publicznej.

Co więcej, w piśmie z 1 sierpnia 2017 r. (...) Urząd Wojewódzki wskazał, że strony transakcji, której dopuszczalność jest przedmiotem opinii, zawarły umowę o poufności, w związku z czym niemożliwe jest udostępnienie żądanych przez wnioskodawcę informacji (żądanym ekspertyzom nigdy nie została nadana jakakolwiek klauzula w rozumieniu ustawy o ochronie informacji niejawnych). Po pierwsze, takie stwierdzenie jednoznacznie wskazuje, że informacje te stanowią informację publiczną, zaś z innych przyczyn nie mogą zostać udostępnione. Po drugie, ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na zawartą umowę o poufności czy fakt prowadzenia negocjacji nie jest dopuszczalne.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ argumentował, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 listopada 2013 r., sygn. akt P (...) stwierdził, że w doktrynie prawnej i orzecznictwie pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej jest rozumiane szeroko. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej.

Opinie prawne nie są dokumentami urzędowymi bowiem prezentują jedynie poglądy i wnioski ich twórców a zatem nie mogą stanowić informacji publicznej. Powyższe stanowisko jest także prezentowane przez sądownictwo administracyjne. Żądane ekspertyzy zostały wykonane w celu ochrony interesu prawnego podmiotu, który ten organ reprezentuje tj. Skarbu Państwa. Opinia prawna, której wydania domaga się wnioskodawca została wytworzona w konkretnej sprawie mającej charakter cywilnoprawny (zamiana praw do nieruchomości pomiędzy Skarbem Państwa a osobą prawną). W sprawie tej trwają negocjacje, które wymagają przeprowadzenia prac analitycznych niezbędnych dla zajęcia stanowiska przez przedstawicieli Skarbu Państwa w celu przeprowadzenia transakcji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przy jednoczesnym zabezpieczeniu interesów Skarbu Państwa. W ramach tych prac koniecznym okazało się pozyskanie zewnętrznych opinii prawnych dotyczących zagadnień związanych z planowaną umową.

NSA w wyroku z 16 czerwca 2009 r. (sygn. I OSK (...)) uznał, że opinia prawna o którą wnioskowano w trybie dostępu do informacji publicznej, zawierała informację, która mogła (ale nie musiała) zostać wykorzystana przez organy administracji publicznej w przyszłości. Nie dotyczyła więc sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań. Podobna sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. W czasie toczącego się postępowania Wojewoda nie wiedział kiedy i w jakim zakresie opinie zostaną wykorzystane. Nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewoda wyraził również stanowisko, że posiadane przez niego opinie nie będą mogły zostać ujawnione ze względu nie tylko na ujęte w nich fakty, ale także ze względu na ich treść. Pozyskane opinie prawne nie stanowią dokumentów urzędowych - prezentują jedynie poglądy i wnioski ich twórców a zatem nie stanowią informacji publicznej, zostały wykonane w konkretnej sprawie cywilnej, w celu ochrony interesów Skarbu Państwa i zabezpieczenia ich w przypadku potencjalnego sporu sądowego, dotyczą wyłącznie ewentualnych zamierzeń, planów Skarbu Państwa; nie stanowią istniejącego faktu. Stanowią materiał koncepcyjny, roboczy, który może ale nie musi stanowić podstawy przyszłych działań. Służą wyłącznie do przyjęcia pewnego stanowiska przez reprezentantów Skarbu Państwa. Nie są w żaden sposób wiążące ani dla organu ani dla jakiegokolwiek innego podmiotu. Wnioskowane ekspertyzy nie są wyrazem stanowiska organu a tym samym są pozbawione jakiegokolwiek waloru oficjalności (są dokumentami wewnętrznymi). Zatem wobec powyższego brak było podstaw do wydania decyzji odmownej o udostępnieniu informacji publicznej. Jedyną dopuszczalną formą odpowiedzi było, co uczynił Wojewoda, poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach nieudostępnienia informacji zwykłym pismem z zachowaniem ustawowego 14 -dniowego terminu na załatwienie sprawy. W przedmiotowym piśmie z dnia 26 lipca 2017 r. poinformowano wnioskodawcę o przyczynach nieudostępnienia informacji niestanowiących informacji publicznej, wskazując równocześnie okoliczności z uwagi na które dane opinie prawne nie zostały uznane za informacje publiczną. Tym samym Wojewoda nie pozostawał w bezczynności.

Dodatkowo organ wyjaśnił, że z treści wniosku z 18 lipca 2017 r. ani też treści odwołania z 28 lipca 2017 r. nie wynika by skarżący domagał się informacji dotyczących ilości zmówionych ekspertyz, podmiotów sporządzających te opracowania oraz kosztów ich sporządzenia. Jeżeli takie było zamierzenie to nie zostało ono wyartykułowane. Organ uznał, iż żądanie dotyczy udostępnienia treści opinii prawnych. Jedyna krótka wzmianka w tym zakresie (odnosząca się zresztą wyłącznie do. kwot) została wyrażona dopiero na str. 2 ponaglenia z 7 września 2017 r.

Ponadto podniósł, że celem opinii nie było - jak twierdzi skarżąca-zapewnienie prawidłowego działania Gminy K., gdyż Gmina K. nie jest stroną projektowanej umowy. Opinie zostały sporządzone w celu wykonania prac analitycznych mających finalnie zabezpieczyć interesy Skarbu Państwa. W związku z powyższym ich przedwczesne ujawnienie może wpłynąć na pozycję Skarbu Państwa. Jest oczywistym, że zasadą działania Skarbu Państwa jest działanie granicach i na podstawie prawa. Niemniej jednak właśnie działając w tak zakreślonych ramach koniecznym jest uwzględnienie wszelkich uwarunkowań prawnych. Ich w celu ich weryfikacji sporządzono opinie prawne. (...) Urząd Wojewódzki nigdzie nie wskazywał, że udostępnienie ekspertyz miałoby zapewnić "przeciwnikowi procesowemu" dostęp do argumentacji na niekorzyść organu. Ustalenia podjęte przez organ (do których może okazać się pomocna opinia) mogą wpłynąć na kształt planowanej transakcji a zatem nie powinny być dostępne zbyt wcześnie dla potencjalnego kontrahenta. Pozyskana opinia nie była także związana z wątpliwościami Skarbu Państwa dotyczącymi legalności transakcji, a jednie miała na celu określenie rzeczywistych uprawnień i obowiązków podmiotów związanych z transakcją.

Pozyskane opinie prawne w żaden sposób nie dotyczą badania legalności transakcji zamiany praw do nieruchomości ani też roszczeń zwrotowych byłych właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Nie odpowiada faktom stwierdzenie w skardze, że (...) Urząd Wojewódzki twierdzi, że z uwagi na zawarcie umowy o poufności niemożliwe jest udostępnienie żądanych informacji. Takie stwierdzenie nie padło w jakimkolwiek fragmencie pism. Wywód skarżącej jest nadinterpretacją. Załączenie umowy o poufności do pisma z 1 sierpnia 2017 r. przekazującego pismo (...) sp. z o. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa miało na celu zobrazowanie organowi rozpatrującemu pismo spółko charakteru planowanej transakcji oraz ograniczeń z nią związanych.

Na koniec organ nadmienił, że otwartym pozostaje pytanie czy biorąc pod uwagę profil działalności (...) sp. z o.o. spółka ta w istocie domaga się udostępnienia materiałów roboczych w interesie publicznym tj. wykonywania kontroli działalności organów władzy. Ponadto, Skarb Państwa nie występuje w niniejszej sprawie jako podmiot władzy (imperium) a jedynie jako podmiot stosunków cywilnoprawnych (dominium).

Wreszcie, przedmiotowe opinie prawne stanowią utwór w rozumieniu Prawa autorskiego, tym samym podlegają ochronie prawnoautorskiej. Majątkowe prawa autorskie nie zostały przeniesione na organ administracji i Wojewoda nie posiada prawa do dalszego ich udostępniania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 a.

Z kolei stosownie do treści art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, a nadto rozstrzyga w kwestii, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1, Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 2). Zgodnie z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części sąd oddala skargę w całości albo w części.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

W okolicznościach niniejszej sprawy zasadniczy spór sprowadza się kwalifikacji informacji żądanej przez skarżącą w piśmie z 18 lipca 2017 r. Przypomnieć należy, że skarżąca domagała się udostępnienia informacji dotyczącej "wszelkich opinii i ekspertyz prawnych dotyczących gruntów w (...) w związku z artykułem zamieszczonym w Gazecie Wyborczej z 12 czerwca 2017 r." Już na wstępie warto wskazać, że sąd przychyla się do stanowiska organu, że tak sformułowany wniosek dotyczył w istocie udostępnienia treści sporządzonych opinii i ekspertyz, błędne są więc wywody skargi w zakresie w jakim skarżąca odwołuje się do ilości zleconych opinii, czy ekspertyz, kwot wydatkowych na ich sporządzenie, czy też podmiotów będących ich autorami. Wniosek został sformułowany nieprecyzyjnie, jednakże negatywne skutki niedokładnego sprecyzowania żądania obciążają wnioskodawcę. Jeżeli faktycznie przedmiotem jego zainteresowania było uzyskanie oprócz dostępu do treści również informacji na temat kosztów opinii i podmiotów je sporządzających to winien to w odpowiedni sposób wyartykułować. W przeciwnym razie organ był uprawniony do wyłożenia treści wniosku w taki sposób, że dotyczy wyłącznie udostępnienia przedmiotowych opinii.

W świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Ustawodawca nie precyzuje pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W wyroku z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P (...) (OTK (...)) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu również, a może nawet przede wszystkim w oparciu o art. 61 Konstytucji. Wymienione przepisy są podstawą przyjęcia, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących. Od tego typu dokumentów Trybunał w powoływanym wyżej wyroku odróżnił treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym, które stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji. W takim przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty służące wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk nie będą, w świetle powyższego stanowiska, stanowić informacji publicznej (por. też wyrok NSA z 16 stycznia 2018 r., sygn. I OSK (...)).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Wojewoda wyjaśniając swoje stanowisko w piśmie z 26 lipca 2017 r. wyraźnie wskazał, że "w związku z planowaną transakcją pomiędzy Skarbem Państwa na (...) S.A. prowadzone są prace analityczne, niezbędne w celu przeprowadzenia transakcji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa przy jednoczesnym zabezpieczeniu słusznych interesów Skarbu Państwa. W ramach tych prac konieczne było pozyskanie zewnętrznych opinii prawnych dotyczących zagadnień związanych z planowaną umową". Należy w związku z tym podzielić stanowisko organu, że żądane dokumenty nie stanowią dokumentów urzędowych, a prezentują jedynie poglądy i wnioski ich twórców, ponadto zostały wykonane w celu ochrony interesów Skarbu Państwa, stanowią jedynie materiał pomocniczy dla podjęcia przez organ w przyszłości decyzji, nie będąc dla niego w żaden sposób wiążące. W tej sytuacji, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, zgadza się z poglądem organu, że sporne dokumenty (opinie i ekspertyzy), nie będąc wyrazem stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej. Taka konkluzja znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 września 2015 r., wydanym w sprawie sygn. akt I OSK (...), wyraźnie stwierdził, że "Ekspertyzy zewnętrzne obejmujące swym zakresem analizy, poglądy czy wnioski ich twórców, stanowiące pewien proces/etap przydatny w przyszłości do przyjęcia przez organ stanowiska w sprawie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (podobnie: m.in. w: wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK (...), wyroku NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK (...), czy też wyroku NSA z 27 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK (...)). Również w wyroku z 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK (...) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził z pogląd, że nie każda opinia prawna sporządzona przez organ administracji publicznej posiada walor informacji publicznej. O zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel w jakim została opracowana.

Będące przedmiotem wniosku opinie i ekspertyzy stanowiły dokument wewnętrzny, roboczy służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą dopiero zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie te i ekspertyzy z racji etapu na którym zostały zlecone, jak również ich przedmiotu mają jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, ich celem jest wyłącznie poszerzenie zakresu wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Warto także podkreślić, że celem zagwarantowanego w Konstytucji RP prawa do informacji jest poddanie działalności podmiotów publicznych kontroli społecznej. Nie zasługuje na ochronę nadużywanie tego prawa jako środka do uzyskania informacji, które następnie mogą być wykorzystywane dla podniesienia rentowności prowadzonej działalności gospodarczej. Nadużyciem prawa jest bowiem wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Skarżąca prowadzi działalność polegającą na przygotowaniu inwestycji przemysłowych (hale produkcyjne, magazynowe, usługowe) "od wyszukania i zakupu gruntu do położenia na biurku prawomocnego pozwolenia na budowę" (http://www.latwo.pl/realizacja-inwestycji-na-zlecenie). Należy podkreślić, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest zaspokajanie prywatnych potrzeb w postaci pozyskiwania informacji przeznaczonych dla celów innych niż te związane z zapewnieniem transparentności władzy publicznej.

Konkludując, skoro żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej prawidłowo organ poprzestał na pisemnym poinformowaniu wnioskodawcy o tym fakcie.

Mając powyższe na uwadze, ponieważ organ nie pozostawał w bezczynności, skarga na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlegała oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.