Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2638213

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 21 lutego 2019 r.
II SAB/Kr 204/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.).

Sędziowie WSA: Krystyna Daniel Paweł Darmoń.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w N. na bezczynność Burmistrza Miasta Nowy Targ w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu Burmistrza Miasta N. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej wniosła strona skarżąca - "A" sp. z o.o.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2 i z art. 6 ust. 1 pkt 4b i c ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne przyjęcie, że objęte wnioskiem skarżącej informacje nie stanowią informacji publicznej. Strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Burmistrza Miasta N. do udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że zwróciła się do Burmistrza Miasta N. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu i nagrania ze spotkania, które odbyło się w Urzędzie Miasta N. w dniu 5 czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta N. w piśmie z 27 lipca 2017 r. (znak (...)) stwierdził, że protokół oraz nagrania z ww. spotkania nie stanowią informacji publicznej i wobec powyższego nie udostępnił żądanych informacji.

Strona skarżąca wskazała, że spotkanie, które odbyło się 5 czerwca 2017 r. zorganizowane zostało w celu wyjaśnienia nieporozumień, jakie powstały pomiędzy Spółką "A" Sp. z o.o. - administratora (...) targowiska zlokalizowanego między innymi na terenach, których właścicielem jest Gmina Miasto N. i z których Spółka korzysta na mocy umowy dzierżawy a właścicielami nieruchomości sąsiadujących z targowiskiem. Spotkanie to dotyczyło między innymi także wyznaczenia granic targowiska, czyli planowania przestrzennego oraz kwestii opłat targowych. Była to sprawa relacjonowana w całości i szeroko komentowana w lokalnych mediach, a jej wynik był przedmiotem zainteresowania społeczności lokalnej. Organ na spotkaniu tym zajął stanowisko wobec zaistniałej sytuacji, w tym co do różnicowania opłaty targowej na tym targowisku oraz planowania przestrzennego.

Zdaniem strony skarżącej nie budzi wątpliwości fakt, że sprawa, której dotyczyło spotkanie, jest sprawą publiczną, a w związku z tym powstałe podczas spotkania nagranie i protokół winny zostać stronie skarżącej udostępnione. Strona skarżąca była uczestnikiem przedmiotowego spotkania. W jej ocenie fakt uczestnictwa w tym spotkaniu jest wystarczającą podstawą do udostępnienia protokołu i nagrania. Dlatego też ma ona interes prawny uzyskaniu powyższego nagrania, co więcej spotkanie to dotyczyło spraw związanych z targowiskiem, które spółka na terenie Miasta prowadzi.

W odpowiedzi na skargę organ - Burmistrz Miasta N., wniósł o oddalenie skargi w całości. W ocenie organu nagranie z przedmiotowego spotkania nie stawowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nie zawiera informacji o sprawach wymienionych w art. 6 ww. ustawy. Organ podkreślił, że przedmiotem spotkania nie były sprawy publiczne, a jedynie kwestie dotyczące Spółki i osób prywatnych. Zdaniem organu, sam fakt przebywania Burmistrza na spotkaniu, o czym wspomina w skardze skarżący nie może z automatu powodować, że mamy do czynienia z informacją publiczną. W odpowiedzi dla skarżącego wskazano jednoznacznie, że przedmiotowe spotkanie zostało zorganizowane przez Burmistrza na prośbę osób trzecich, w zamiarze przeprowadzenia mediacji pomiędzy przedstawicielami spółki "A" a właścicielami nieruchomości przylegającymi od strony wschodniej do działek będących w dzierżawie przez Spółkę.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do treści art. 1 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 § 2 art. 3 p.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Burmistrza Miasta N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

§ 1a. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

§ 1b Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

§ 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07, CBOSA).

Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmowano, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Skoro obecnie ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem, to nie jest wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330) głosi w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 181/02; wyrok NSA z dnia 20 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 2036-2037/02 za: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej.

W myśl art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia w sposób i w formie przewidzianej we wniosku, a wówczas to podmiot obowiązany do udostępnienia postępuje w sposób przewidziany w art. 14 ust. 2 ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych to, że udostępnienie informacji publicznej następuje w drodze czynności materialno-technicznej, jak i to, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy, następują w drodze decyzji administracyjnej wedle reguł kodeksu postępowania administracyjnego. Gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z kolei formą obrony swojego stanowiska dla wnioskodawcy w takiej sytuacji jest skarga na bezczynność organu (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 405/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SAB/ Go 31/12 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zgodnie z art. 13 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Oddaleniu podlega również skarga w sytuacji gdy zadane pytanie nie dotyczyło informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja nie jest informacją publiczną, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Obowiązkiem organu jest poinformowanie wnioskodawcy pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03, wyrok NSA z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02, wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02, wyrok NSA z dnia 20 maja 2016 r., sygn. I OSK 3238/14).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Dlatego żądana informacja, aby uzyskała walor informacji publicznej musi dotyczyć zgodnie z art. 1 ust. 1 "sprawy publicznej". Przedmiotem takiej informacji jest problem lub kwestie, które mają znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub też są ważne z punktu widzenia poprawności funkcjonowania organów państwa (zob. np. wyrok NSA z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14, CBOSA).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż Burmistrz Miasta N. jest organem, którego działalność podlega ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego koniecznym było zbadanie czy owa bezczynność w przypadku Burmistrza Miasta N. rzeczywiście miała miejsce.

Strona skarżąca wystąpiła w dniu 13 lipca 2018 r. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci protokołu i nagrania ze spotkania, które odbyło się w Urzędzie Miasta N. w dniu 5 czerwca 2017 r. W odpowiedzi organ pismem z dnia 27 lipca 2018 r. wskazał, iż w jego ocenie powyższy protokół i nagranie nie stanowią informacji publicznej.

Analizując zgromadzony w aktach administracyjnych sprawy materiał dowodowy, Sąd uznał, że bezczynność w postępowaniu Burmistrza Miasta N. nie miała miejsca. W rozpoznawanej sprawie sporne jest w istocie to, czy protokół i nagrania ze spotkania, które odbyło się w Urzędzie Miasta N. w dniu 5 czerwca 2017 r., stanowią informację publiczną czy też nie. Zdaniem Sądu, pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie są informacją publiczną dokumenty wewnętrzne, które wprawdzie służą realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Mogą mieć dowolną formę, nie są jednak wiążące, co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu, nie stanowią więc informacji publicznej (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego - z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1105/13, z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1485/13 oraz z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1769/13).

W ocenie Sądu, konieczne staje się oddzielenie od siebie pewnych sfer informacyjnych związanych z działalnością organów państwa. Uznać należy, że przedmiotem konstytucyjnego prawa nie są treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki, protokoły ze spotkań z pracownikami), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od dokumentów w rozumieniu stricte urzędowym, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem dokumenty wewnętrzne służące realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk (por. wyrok z dnia 27 listopada 2018 r., II SAB/Wa 581/18, CBOSA). Gdyby przyjąć odmienne rozumowanie, to wszystkie istniejące dokumenty niezależnie od tego, czy są to dokumenty prywatne, urzędowe, czy dokumenty wewnętrzne, podlegałyby przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie sam fakt, że spotkanie zostało zorganizowane przez Burmistrza i że Burmistrz w nim uczestniczył, nie przesądza, iż protokół i nagranie z tego spotkania stanowią informację publiczną. W ocenie Sądu spotkanie to utrwalone w formie tradycyjnej i elektronicznej miało charakter roboczy. Burmistrz występował w roli "mediatora", a samo spotkanie stanowiło element procesu mediacyjnego pomiędzy stronami, mający na celu znalezienie wspólnego rozwiązania konfliktu. W tym stanie rzeczy nie ma podstaw do stwierdzenia, że Burmistrz Miasta N. pozostaje w bezczynności co do udostępnienia informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.