Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3106587

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
z dnia 24 listopada 2020 r.
II SAB/Kr 132/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla.

Sędziowie WSA: Joanna Człowiekowska Tadeusz Kiełkowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. Ś. na bezczynność Wojewody w sprawie wznowienia postępowania znak (...)

I. zobowiązuje Wojewodę do wydania aktu albo dokonania czynności w terminie jednego miesiąca;

II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

III. w pozostałym zakresie oddala skargę;

IV. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. Ś. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

G. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 4 sierpnia 2020 r. (data nadania na poczcie) skargę na bezczynność Wojewody w sprawie znak: (...) dotyczącej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z dnia 29 października 2018 r. znak: (...) umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty (...) z 2 lipca 2018 r. Nr (...) znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej " (...))"- budynek "A" wewnętrznych instalacjach sanitarnych; wody, kanalizacji sanitarnej, c,o., gazu i energii elektrycznej, wewnętrznej instalacji zalicznikowej energii elektrycznej oraz dojścia i dojazdu do budynku w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych i jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (budynki A,B,C) wraz z infrastrukturą techniczną i budową dojść i dojazdów do budynku na działce nr ewid. (...), obr (...) w miejscowości W., gmina W.

Skarżący wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został przez niego złożony w dniu 24 lipca 2018 r. Wojewoda pozostawał w powyższej sprawie bezczynny, mimo postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 12 listopada 2019 r. stwierdzającego bezczynność tego organu z rażącym naruszeniem prawa, oraz wyznaczającego termin załatwienia sprawy do dnia 12 grudnia 2019 r.

Skarżący domagał się:

* zobowiązania Wojewody do bezzwłocznego rozpatrzenia wniosku i wydania odpowiednich aktów administracyjnych;

* stwierdzenia bezczynności Wojewody, oraz orzeczenia czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

* wstrzymania biegu terminu dla wniosków o wznowienie postępowania dla uniknięcia przedawnienia się żądań skarżącego wskutek dywersyjnej bezczynności organu administracji publicznej,

* zobowiązania Wojewody do ustalenia pracowników winnych niezałatwienia sprawy w terminie i wyciągnięcia wobec winnych konsekwencji dyscyplinarnych,

* nałożenia grzywny na Wojewodę,

* zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 35 § 1-3 k.p.a. poprzez niezałatwienie i niepojęcie sprawy mimo upływu dwóch lat od dnia złożenia wniosku oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nieinformowanie go o terminie załatwienia sprawy, przyczynach zwłoki oraz niewyznaczaniu nowego terminu załatwienia sprawy.

Skarżący podał, że decyzjami z dnia 2 lipca 2018 r. o numerach 961.2018, 960.2018 i 962.2018 Starosta (...) zezwolił inwestorowi A. R. na budowę trzech budynków jednorodzinnych "A", "B" i "C" w zabudowie szeregowej. Organ uznał inwestora za jedyną stronę tych postępowań, mimo że w tym charakterze zgłosił się skarżący. Powyższym decyzjom Starosta (...) tego samego dnia nadał atrybut ostateczności powołując się na art. 127 § 3 k.p.a.

W dniu 23 lipca 2018 r. skarżący złożył odwołania od ww. decyzji, a także wniósł o wznowienie postępowań ze względu na nadanie przez organ i instancji klauzuli ostateczności zaskarżonym decyzjom, z naruszeniem prawa. W postępowaniu dotyczącym budynku "C" skarżący odwołał się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nieprawomocnym wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1595/18, skarżący uznany został za stronę pominiętą w postępowaniu. Natomiast wnioski skarżącego do organu II instancji o wznowienie postępowań dla budynków "A" i "B" prowadzonych z pominięciem skarżącego pozostają nierozpatrzone przez Wojewodę od przeszło 2 lat. W tym czasie organ nie poinformował skarżącego o sposobie i terminie załatwienia sprawy, czy przyczynach opóźnienia rozpatrzenia wniosków, naruszając w sposób rażący kodeks postępowania administracyjnego.

W dniu 12 sierpnia 2019 r. skarżący złożył skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawie wniosków wznowieniowych dla budynków "A" i "B", kierując pismo do Wojewody poprzez Starostę W., opierając się na błędnym przekonaniu, że źródłem bezczynności jest organ I instancji, do którego Wojewoda odesłał wnioski skarżącego w dniu 3 października 2018 r. Starosta (...) odsyłając skargę na bezczynność do organu II instancji wyjaśnił, że wnioski wznowieniowe skarżącego odesłane zostały przez Starostę W. zgodnie z właściwością do Wojewody już w dniu 21 listopada 2018 r. Organem właściwym do załatwienia wniosków wznowieniowych skarżącego był Wojewoda. W związku z tym skarga na bezczynność rozpatrzona została przez organ nadrzędny tj. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., który w dniu 12 listopada 2019 r. stwierdził bezczynność Wojewody z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie GINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 12 grudnia 2019 r., ale termin ten został zignorowany przez Wojewodę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi. Organ wyjaśnił, że sprawa znak: (...) dotyczy wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonego decyzją Wojewody z 29 października 2018 r., znak: (...) umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty (...) z 2 lipca 2018 r. Nr (...) znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej "(...)" wewnętrznych instalacjach sanitarnych; wody, kanalizacji sanitarnej, c,o., gazu i energii elektrycznej, wewnętrznej instalacji zalicznikowej energii elektrycznej oraz dojścia i dojazdu do budynku w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych i jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (budynki A,B,C) wraz z infrastrukturą techniczną i budową dojść i dojazdów do budynku na działce nr ewid. (...), obr (...) w miejscowości W., gmina W.

Organ potwierdził, że Starosta (...) wydał trzy decyzje dotyczące przedmiotowej inwestycji tj. na budynek A (decyzja nr (...) z 2 lipca 2018 r. znak: (...)), na budynek B (decyzja nr (...) z 2 lipca 2018 r. znak: (...)) i na budynek C (decyzja nr (...) z 2 lipca 2018 r. znak: (...)). Skarżący wniósł odwołanie od wszystkich wskazanych decyzji, a po przeprowadzeniu postępowania Wojewoda w dniu 29 października 2018 r. wydał decyzje znak: (...) dot. budynku A, znak:(...) dot. budynku B oraz znak: (...) dot. budynku C o umorzeniu przedmiotowych postępowań odwoławczych. Na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2018 r., znak: (...) została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a zgodnie z treścią skargi zostały wskazane pozostałe postępowania jako powiązane ze sprawą, co skutkowało przekazaniem całości akt sprawy dotyczącej przedmiotowej inwestycji do sądu. Wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1595/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił ww. decyzję Wojewody z dnia 29 października 2018 r., znak: (...) Na powyższy wyrok została złożona skarga kasacyjna.

Następnie w związku z wytycznymi zawartymi w postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 listopada 2019 r. znak; (...) po rozpoznaniu ponaglenia G. Ś. na bezczynność w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania, wobec zaistniałej sytuacji faktycznej wymagającej podjęcia czynności zmierzających do pozyskania dokumentacji w sprawie, zostały podjęte działania w celu usunięcia przeszkody związanej z brakiem akt postępowania, związanej z przesłaniem ich do sądu. W pismach z dnia 30 grudnia 2019 r. oraz z dnia 6 lutego 2020 r. zwrócono się o wypożyczenie akt sprawy w zw. z prowadzonym postępowaniem sądowoadministracyjnym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie oraz ostatecznie pismem z 12 marca 2020 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ wskazał również, że z dniem 31 marca 2020 r. zgodnie z art. 15 zzr ust. 1 pkt 2 i 5 a także art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 8 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. Poz. 374 z późn. zm.) rozpoczęte terminy, w tym terminy załatwienia spraw administracyjnych uległy zawieszeniu na okres stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19. Terminy te ponownie biegną od dnia 24 maja 2020 r. Istniejący stan epidemii koronawirusa ma wpływ na podejmowane czynności w ramach pracy (...) Urzędu Wojewódzkiego, jak i może mieć wpływ na pozyskiwanie informacji zwrotnych w prowadzonych sprawach, przekłada się też na trudności kadrowe związane z utrudnieniami w zakresie organizacji pracy.

Z ostrożności procesowej organ - przypadku dokonania oceny co do zaistnienia po stronie Wojewody bezczynności w sprawie - zwrócił się o uznanie, iż nie ma ona charakteru rażącego naruszenia prawa i braku podstaw do zastosowania art. 149 § 2 p.p.s.a. przez uwzględnienie w tym zakresie, iż podejmowane są czynności zmierzające do realizacji nałożonych obowiązków przez pozyskanie akt sprawy, jak też uwzględnienie w tym zakresie ograniczeń wynikających z istniejącego stanu epidemii COVID-19 przekładających się na organizację pracy Urzędu i podejmowane czynności.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd w zasadniczej części podzielił stanowisko i argumentację zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 listopada 2020 r., sygn. akt II SAB/Kr 133/20, zapadłym w zbieżnej pod względem faktycznym i prawnym sprawie ze skargi G. Ś. na bezczynność Wojewody w przedmiocie wznowienia postępowania (...).

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy, może również orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Wojewody w sprawie rozpatrzenia wniosku z 24 lipca 2018 r. (data wpływu do organu 31 lipca 2018 r., k. 27 a.a.) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody z 29 października 2018 r. znak: (...) umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty (...) z 2 lipca 2018 r. Nr (...), znak: (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: "budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej "(...) wewnętrznych instalacjach sanitarnych; wody, kanalizacji sanitarnej, c,o., gazu i energii elektrycznej, wewnętrznej instalacji zalicznikowej energii elektrycznej oraz dojścia i dojazdu do budynku w ramach budowy trzech budynków mieszkalnych i jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej (budynki A,B,C) wraz z infrastrukturą techniczną i budową dojść i dojazdów do budynku na działce nr ewd. (...), obr (...) w miejscowości W., gmina W.

Na samym początku należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia przez skarżącego ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność Wojewody. Oceniając dopuszczalność skargi, jako warunku formalnego skargi na bezczynność, należy wskazać, że zgodnie z art. 52 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy natomiast rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.

Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z nadesłanych akt administracyjnych wynika, że skarżący, przed wniesieniem skargi złożył ponaglenie, przekazane w dniu 2 września 2019 r. przez Wojewodę do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. To zaś powoduje, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna i podlega rozpatrzeniu.

Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim doprowadzenie do załatwienia sprawy administracyjnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 2 czerwca 2016 r. sygn. akt II SAB/Op 32/16). Dla badania zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić.

Bezczynność organu administracji publicznej oznacza sytuację niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu bądź czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. (niezałatwienia sprawy w terminie z art. 35 i 36 k.p.a., czy w terminie wynikającym z przepisów szczególnych), będącą konsekwencją bądź niepodjęcia przez organ żadnych czynności w sprawie bądź też podjęcia ich, lecz z przekroczeniem terminu załatwienia sprawy i bez wykonania obowiązku zawiadomienia o tym strony. Inny typ naruszenia zasady szybkości postępowania i prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez zbędnej i nieuzasadnionej zwłoki, stanowi przewlekłość postępowania administracyjnego, przez którą rozumie się sytuację zbyt długiego prowadzenia postępowania, w związku np. z nieuzasadnionym (bez rzeczywistych przyczyn) przedłużaniem terminu załatwienia sprawy, nieefektywnym wykonywaniem czynności w dużym odstępie czasu, wykonywaniem czynności pozornych, mnożeniem czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II FSK 3097/12; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77).

Zarówno instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, wiążą się nierozerwalnie z zasadą szybkości postępowania, wyrażoną w art. 12 § 1 k.p.a. oraz z prawem strony postępowania do rozpatrzenia jej sprawy we właściwym terminie. W myśl zasady szybkości postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej określa zaś art. 35 k.p.a. stanowiąc, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Do wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Z kolei przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na następującą sekwencję czasową czynności, które miały miejsce, a są istotne dla oceny pozostawania przez organ w bezczynności.

Skarżący pismem z 24 lipca 2018 r., które wpłynęło do Wojewody w dniu 31 lipca 2018 r., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty (...) nr (...) z 2 lipca 2018 r. znak: (...) udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany dla zamierzenia budowlanego pn. "budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego w zabudowie szeregowej "(...)" (...). Wojewoda uznając się za niewłaściwy w sprawie, w dniu 3 października 2018 r. przekazał ww. wniosek Staroście W. W dniu 22 listopada 2018 r. Starosta (...) zwrócił wniosek Wojewodzie wskazując, że od decyzji z 2 lipca 2018 r. zostało wniesione odwołanie, a Wojewoda decyzją z 29 października 2018 r. wydał decyzję znak: (...), którą umorzył powstępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem G. Ś.; powyższe okoliczności przesądzają o właściwości w sprawie Wojewody stosownie do regulacji wynikającej z przepisu 150 § 1 k.p.a. W dniu 7 sierpnia 2019 r. Starosta (...) przekazał Wojewodzie pisma skarżącego z 10 kwietnia 2019 r. i z 1 lipca 2019 r., w których domagał się działań organu w zakresie rozpoznania wniosku o wznowienie. W związku z wniesieniem przez skarżącego ponaglenia do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność Wojewody w sprawie, Wojewoda przekazując ponaglenie jednocześnie wyjaśnił organowi wyższego stopnia w piśmie z 26 sierpnia 2019 r., że w dniu 29 października 2018 r. na skutek rozpoznania odwołań G. Ś. od trzech decyzji Starosty (...) o nr (...) Wojewoda wydał trzy decyzje o umorzeniu postępowań odwoławczych. Jedna z nich wydana w sprawie znak: (...) dotycząca budynku C została następnie zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Mimo zaskarżenia jedynie decyzji tyczącej się pozwolenia na budowę budynku oznaczonego nr "C", organ przekazał do Sądu całość posiadanych akt, a więc również zakończonych decyzjami rozstrzygającymi kwestie interesu prawnego skarżącego w sprawach dotyczących budynków "A" i "B". Wyrokiem z 29 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1595/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody z 29 października 2018 r., znak: (...) Od ww. decyzji została wniesiona skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z 12 listopada 2019 r., znak: (...) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy, stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 12 grudnia 2019 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn bezczynności oraz ustalenie osób winnych bezczynności, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających takiej sytuacji w przyszłości. Ww. postanowienie zostało w tym samym dniu doręczone Wojewodzie drogą elektroniczną.

Stosując się do wytycznych organu wyższego stopnia, pismem z 5 grudnia 2019 r. Wojewoda zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z wnioskiem o wypożyczenie akt sprawy (...) W pismach z 17 grudnia 2019 r., a następnie 15 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał o podanie sprawy sądowej, do której kierowane jest pismo, albowiem dane nie pozwoliły na zidentyfikowanie sprawy. Wezwanie z 15 stycznia 2020 r. wpłynęło do organu w dniu 17 stycznia 2020 r., natomiast odpowiedź organu została udzielona w piśmie z 6 lutego 2020 r. W dniu 18 lutego 2020 r. organ uzyskał informację z sądu, że poszukiwane akta sprawy zostały przekazane wraz ze skargą kasacyjną w dniu 23 października 2019 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone. W związku z uzyskaną informacją pismem z 12 marca 2020 r. Wojewoda wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z prośbą o wypożyczenie akt. Jak wynika z przedłożonych akt sprawy, była to ostatnia czynność tego organu podjęta w przedmiotowej sprawie. W dniu 4 sierpnia 2020 r. G. Ś. wniósł skargę na bezczynność, poddając postępowanie Wojewody w niniejszej sprawie kontroli sądu.

Rozważając czy postępowanie Wojewody wyczerpywało znamiona bezczynności należy wskazać, że przedstawiony wyżej stan faktyczny pozwala na wyszczególnienie dwóch okresów.

Pierwszy okres można liczyć do czasu wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia stwierdzającego rażącą bezczynność organu. W tym czasie, wystarczające usprawiedliwienie, w ocenie organu, dla zaniechania jakichkolwiek czynności zmierzających do załatwienia sprawy w terminie stanowił fakt, że organ nie dysponował aktami sprawy, albowiem zostały one przekazane do sądu administracyjnego.

Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że powołana okoliczność nie może uzasadniać bezczynności po stronie organu. Obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest podjęcie wszelkich możliwych działań ukierunkowanych na pozyskanie przedmiotowych akt sprawy. Nic nie stoi na przeszkodzie ich wypożyczeniu na określony czas i w tym terminie wydanie rozstrzygnięcia, względnie wykonanie uwierzytelnionych kopii, które pozwolą na kontynuowanie rozpoznania sprawy po upływie terminu na jaki akta zostały użyczone. W odniesieniu do niniejszej sprawy można na marginesie zaznaczyć, że wątpliwości budzi celowość przekazania akt sprawy zakończonych decyzją Wojewody z 29 października 2018 r. znak: (...) do sądu w sytuacji, gdy decyzja ta nie była przedmiotem zaskarżenia. Niezależnie jednak od powyższego, należy z całą stanowczością wskazać, że bierne oczekiwanie na zwrot akt, bez podjęcia działań zmierzających do ich pozyskania pozwala na przypisanie organowi bezczynności w sprawie. Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że bierne oczekiwanie na zwrot akt stanowi bezczynność (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 1999 r., sygn. akt IV SAB 46/99, z 20 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1471/11, z 20 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/13 oraz z 7 września 2016 r., sygn. I OSK 1345/16, wyrok WSA w Opolu z 28 listopada 2017 r., sygn. II SAB/Op 119/17). W przypadku zatem uznania przez organ administracji, że akta sprawy znajdujące się w innym organie (lub sądzie) są mu rzeczywiście niezbędne do merytorycznego zakończenia postępowania, organ ten powinien wyczerpać wszelkie możliwe środki do uzyskania wglądu w akta, w tym np. poprzez ich wypożyczenie, bądź zapoznanie się z nimi w siedzibie tego organu lub zrobienie kserokopii lub odpisów niezbędnych dokumentów (wyrok WSA w Poznaniu z 6 czerwca 2018 r., sygn. II SAB/Po 2/18). Rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by pozostawać w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem (por. też wyrok WSA w Poznaniu z 23 lutego 2017 r., sygn. IV SAB/Po 124/16, WSA w Warszawie z 6 marca 2009 r., sygn. I SAB/Wa 178/08, WSA w Gdańsku z 10 marca 2010 r., dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Po doręczeniu postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 12 listopada 2019 r. organ podjął czynności mające na celu pozyskanie akt sprawy, a zatem wystąpił z wnioskiem o ich wypożyczenie do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Zdaniem Sądu również i w tym okresie, działania organu w dalszym ciągu cechowała opieszałość, nosząca momentami znamiona bezczynności. Postanowienie z 12 listopada 2019 r. zostało doręczone Wojewodzie w dniu jego wydania, drogą elektroniczną. Co istotne orzeczenie to zakreślało termin załatwienia sprawy do 12 grudnia 2019 r. Mimo to dopiero w dniu 5 grudnia 2019 r. Wojewoda wystosował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o wypożyczenie akt sprawy. Zważywszy zatem na fakt, że wystąpienie miało miejsce za pośrednictwem poczty, już w dacie wystąpienia o akta, organ godził się tym, że nie dotrzyma zakreślonego terminu załatwienia sprawy. Negatywnie należy również ocenić wystąpienie do WSA w Krakowie, bez uprzedniego zweryfikowania czy akta sprawy w dalszym ciągu znajdują w tym sądzie. Okoliczność tę można było ustalić choćby telefonicznie, która to czynność pozwoliłaby na zaoszczędzenie kilku miesięcy, w czasie których miała miejsce wymiana korespondencji pomiędzy organem, a sądem I instancji. Trudno nie wspomnieć, że Wojewoda był stroną postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem z 29 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1595/18, w związku z czym był informowany o podejmowanych w niej czynnościach. Nadto Wojewoda zwracając się do WSA w Krakowie z prośbą zawartą w piśmie z dnia 5 grudnia 2019 r. o wypożyczenie akt sprawy nie wskazał sygnatury akt (o podanie której organ został wezwany kolejno pismami z 17 grudnia 2019 r. i 15 stycznia 2020 r.). O tym, że organ miał wiedzę o zaskarżeniu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do Naczelnego Sądu Administracyjnego świadczy chociażby treść wyjaśnień tego organu zawartych w piśmie do GINB z 26 sierpnia 2019 r. Dalej wypada również zwrócić uwagę, że pomimo uzyskania informacji o tym, że akta znajdują się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym już w dniu 18 lutego 2020 r. organ wystąpił ze stosownym wnioskiem dopiero w dniu 12 marca 2020 r. Wystąpienie organu pozostało bez odpowiedzi ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, a organ aż do dnia wniesienia skargi tj. 10 sierpnia 2020 r. nie dążył do wyjaśnienia tego stanu rzeczy. Odnosząc się w tym miejscu do zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę stanowiska o zawieszeniu terminów załatwienia spraw na mocy szczególnych przepisów tj. art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz ust. 8 pkt 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.) należy przypomnieć, że stosownie do regulacji zawartej w art. 46 pkt 20 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-COV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), ww. przepis art. 15 zzs został uchylony, a stosownie do art. 68 ust. 7 tej ustawy terminy w postępowaniach, których bieg uległ zawieszeniu biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie tej ustawy, a mianowicie od 24 maja 2020 r. Zatem organ nie podejmując od 24 maja 2020 r. do daty wniesienia skargi, a więc kolejne kilka miesięcy żadnych działań w dalszym ciągu pozostawał w bezczynności.

Ponieważ do dnia rozpoznania skargi przez Sąd, Wojewoda nie rozpoznał sprawy wywołanej wnioskiem o wznowienie z 24 lipca 2018 r. Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uznał, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 1 miesiąca (punkt I i II sentencji wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. wyroku stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty - tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Każda bowiem bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Rażące opóźnienie musi być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Taka szczególna sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Organ nie tylko przez okres ponad dwóch lat nie podjął skutecznych czynności, które pozwalałaby mu na rozpoznanie wniosku o wznowienie złożonego przez skarżącego, ale nawet nie wystosował do skarżącego jednego pisma, w którym informowałby o przyczynie dla której sprawa nie jest załatwiona w terminie, czy też - w późniejszym okresie - czynnościach zmierzających do pozyskania niezbędnych dla załatwienia sprawy akt administracyjnych. Organ nie odpowiadał również na kolejne pisma wnioskodawcy.

Na zakończenie wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b p.p.s.a. Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku - nie jest obligatoryjne. Sąd nie uznał za zasadne i celowe wymierzenie grzywny, jak też przyznanie sumy pieniężnej.

Choć z jednej strony materiał dowodowy zgromadzony w aktach pozwala na wyprowadzenie wniosku o uchylaniu się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie, to z drugiej zaś - w ocenie sądu nie istnieje przy tym uzasadniona obawa, że bez dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zatem pomimo kwalifikowanego charakteru zaistniałej zwłoki Sąd nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o nałożenie na organ sankcji w postaci wymierzenia na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny i w tym zakresie skargę oddalił. Nawiązując do pozostałych wniosków skarżącego, zaznaczyć należy, że pozostają one poza kompetencjami Sądu; w szczególności Sąd nie jest władny orzec o wstrzymaniu biegu terminów.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (punkt IV sentencji wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.