Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2777935

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 11 grudnia 2019 r.
II SAB/Ke 50/19
Terminy do załatwienia sprawy o dostęp do informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal.

Sędziowie WSA: Krzysztof Armański, Asesor Agnieszka Banach (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia (...) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Masłów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. zobowiązuje Wójta Gminy Masłów do rozpoznania punktu 1 wniosku Stowarzyszenia (...) z dnia 5 września 2019 r. - w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych;

II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności opisanej w punkcie I, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. oddala skargę w pozostałej części;

IV. zasądza od Wójta Gminy Masłów na rzecz Stowarzyszenia (...) kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z dnia 5 września 2019 r., przesłanym na adres skrzynki elektronicznej urzędu gminy o godzinie 11.16, Stowarzyszenie (...) (dalej też jako "Stowarzyszenie") zwróciło się do Wójta Gminy Masłów o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

- czy Urząd Gminy Masłów w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 5 września 2019 r. przesyłał wiadomości do radnych na ich prywatne skrzynki email;

- podanie listy wysłanych wiadomości z podziałem na radnego, datę oraz informację, czego dotyczyła wiadomość;

- podanie informacji o powodach uniemożliwienia obywatelom kontaktu z radnymi poprzez stronę BIP w dziele Esesja "Napisz do Radnego";

- w jaki sposób w chwili obecnej obywatel może kontaktować się z radnymi Gminy Masłów i podanie możliwości kontaktu formalnego tj. złożenia pisma lub wysłania wiadomości elektronicznej.

Wnioskodawca zażądał udzielenia ww. informacji drogą elektroniczną, na wskazany adres mailowy.

Pismem z dnia 18 września 2019 r. znak: S.1431.59.2019, przesłanym na adres mailowy Stowarzyszenia w dniu 19 września 2019 r., Wójt Gminy Masłów, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), powiadomił wnioskodawcę, że wyznacza dzień 10 października 2019 r. jako nowy termin na załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 września 2019 r. Jednocześnie powiadomił wnioskodawcę, że powodem opóźnienia w załatwieniu ww. wniosku jest konieczność zwołania sesji Rady Gminy Masłów i nałożenie się terminów ustawowych wynikających ze zróżnicowanego zakresu obowiązków.

Następnie w piśmie z dnia 1 października 2019 r. znak: S.1431.59.2019 Wójt Gminy Masłów wskazał, w odpowiedzi na wniosek z dnia 5 września 2019 r. z godz. 11:16, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Dodatkowo wyjaśnił, że: Przesyłanie wiadomości do radnych stanowi czynność o charakterze technicznym i nie pozostaje w związku z informacją publiczną. (pkt 1); Lista wysłanych radnym wiadomości nie jest sporządzana (pkt 2); uwarunkowania techniczne spowodowały nieaktywny moduł w systemie Esesja. Zgodnie z informacją przekazaną przez dostawcę programu, producent pracował nad usunięciem tej funkcji z portalu. (pkt 3); Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Sposób realizacji tego obowiązku przez radnych wynika ze swobodnej decyzji każdego z nich i nie należy do kompetencji organów gminy. (pkt 4)

Stowarzyszenie (...) wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Masłów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej i nierozpoznanie wniosku z dnia 5 września 2019 r., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie prowadzące do nieuzasadnionego.przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej, a tym samym naruszenie ustawowego, maksymalnego terminu 14 dni na udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym zarzutem Stowarzyszenie wniosło o: zobowiązanie organu do wykonania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi; stwierdzenie, że organ dopuścił się nieuzasadnionego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania; zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że w dniu 5 września 2019 Stowarzyszenie (...) wystosowało wniosek o udostępnienie informacji publicznej do Wójta Gminy Masłów. W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy Masłów po 14 dniach tj. 19 września 2019 r. poinformował, że, działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., wyznacza nowy termin załatwienia wniosku, podając jako powód konieczność zwołania Sesji Rady Gminy Masłów oraz nałożenie się terminów ustawowych.

Jednakże z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że ustawodawca celowo ustanowił krótsze w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego terminy w rozpoznawaniu spraw związanych z dostępem do informacji publicznej. Celem spraw ujmujących przedmiotowo prawo do informacji jest bowiem pozyskanie informacji aktualnej, mającej znaczenie dla wnioskodawcy. Stanowisko to zostało, zdaniem strony, potwierdzone zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również w piśmiennictwie. Wyjątki od przewidzianego terminu na załatwienie sprawy przewidziane są w dwóch sytuacjach: po pierwsze - w przypadku wyznaczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej, co nie ma zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym, po drugie - przedłużenie czasu na odpowiedź organu możliwe jest, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie pierwotnym. Podmiot obowiązany do jej udostępnienia zobowiązany jest jednak powiadomić w tym terminie o powodach opóźnienia, jak również o terminie, w jakim udostępni informację, który nie może być dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszym postępowaniu organ, co prawda wyznaczył nowy termin udostępnienia formacji publicznej, natomiast jego uzasadnienie nie może świadczyć o konieczności zastosowania normy wyrażonej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Inne sprawy organizacyjne organu nie mogą przesądzać o przedłużeniu terminu na udostępnienie informacji w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem skarżącego, w kontekście przywołanego w skardze orzeczenia sądu administracyjnego, uzasadnienie powyższego pisma nie zawiera wskazania faktycznych przyczyn przedłużenia terminu do udostępnienia informacji publicznej, gdyż za takie nie można uznać powołania się na konieczność podjęcia bliżej nieokreślonych szeregu czynności, bez ich sprecyzowania, czy wskazania na rodzaj trudności w udostępnieniu informacji w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Końcowo strona zauważyła, że skarga na przewlekłość postępowania nie wymaga poprzedzenia jej innymi środkami prawnymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w całości albo oddalenie skargi jako niezasadnej.

Organ wyjaśnił, że skarga winna zostać odrzucona, ponieważ została skierowana wobec podmiotu, który nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, tj. Urzędu Gminy Masłów. Na podstawie art. 54 § 1 p.p.s.a. skarga dotycząca przewlekłości postępowania może być wniesiona wyłącznie za pośrednictwem organu, któremu zarzuca się przewlekłość. Urząd Gminy w Masłowie nie posiada zdolności sądowoadministracyjnej, ani zdolności procesowej. Urząd Gminy nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odrzucenie skargi uzasadnia także, w opinii organu, okoliczność, że skarga została wniesiona przez osobę działającą bez właściwego umocowania.

Z załączonego do skargi pełnomocnictwa profesjonalnego pełnomocnika nie wynika, kto w imieniu Stowarzyszenia (...) i w jakiej sprawie udzielił pełnomocnictwa. Nie podano danych personalnych osoby składającej parafę. Jednocześnie z załączonego odpisu KRS wynika, że reprezentacja Stowarzyszenia wymaga oświadczenia dwóch osób, tj. prezesa lub zastępcy prezesa i członka zarządu działających łącznie. Udzielenie zatem pełnomocnictwa procesowego przez Stowarzyszenie wymaga oświadczenia dwóch, a nie jednej osoby. Ponadto z dokumentu pełnomocnictwa winny wynikać dane personalne osób działających w imieniu mocodawcy. Pełnomocnictwo załączone do skargi nie konkretyzuje także sprawy, której ma dotyczyć. Ma to istotne znaczenie wobec faktu, że skarżący w tym samym dniu wniósł do organu dwie skargi dotyczące wniosków o udostępnienie informacji publicznej z tego samego dnia tj. z 5 września 2019 r., lecz o różnych godzinach jeden o godz.11.16, drugi o godz. 11.36.

Odrzucenie skargi uzasadnia również, zdaniem organu, okoliczność, że jej wniesienie w okolicznościach faktycznych sprawy winno być uznane za nadużycie prawa do sądu. Wyrok sądu nie doprowadzi do zmiany sytuacji prawnej lub faktycznej skarżącego. Skarżący uzyskał żądaną informację. Działanie skarżącego, dla którego inicjowanie postępowania sądowego nie służy ochronie naruszonych praw, a stanowi cel sam w sobie, winno być uznane za nadużycie prawa. Kwestia istotności sprawy, realności dokonywanej w niej ochrony praw i wolności winna być przedmiotem oceny przez sąd administracyjny pod kątem odrzucenia skargi.

Z ostrożności procesowej organ wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w całości jako bezprzedmiotowego. Poinformowano bowiem skarżącego - w odpowiedzi na jego zapytanie mailowe z dnia 13 sierpnia 2019 r. - że radni nie posiadają służbowych kont mailowych, przy czym zapytanie skarżącego i ta odpowiedź Przewodniczącego Rady jako nie odnoszące się do spraw publicznych i kontroli władz publicznych nie dotyczyły udostępnienia informacji publicznej. W nawiązaniu do tego pisma skarżący we wniosku z dnia 5 września 2019 r. z godz. 11.16 zwrócił się o udostępnienie informacji. Pismem z dnia 1 października 2019 r. znak: S. 1431.59.2019 Wójt Gminy udzielił skarżącemu odpowiedzi na ten wniosek.

Zarzut skargi dotyczący przewlekłości w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest bezprzedmiotowy w odniesieniu do wniosku w zakresie punktów numer 1 i 2. Wnioski te nie dotyczyły informacji publicznej. Przedmiotem informacji publicznej są sprawy publiczne, których katalog zawiera art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie stanowi danych publicznych ogólna korespondencja prowadzona z radnymi, w szczególności na ich prywatne skrzynki mail. Stan i obieg takiej korespondencji nie pozostaje w związku z informacją publiczną, nie jest związany ze stanem spraw publicznych. Zastrzeżony w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin rozpatrzenia wniosku dotyczy wyłącznie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy, a nie wszelkiej korespondencji. Odpowiedź na wnioski skarżącego nr 1 i 2 została udzielona w piśmie znak: S.1431.59.2019, jednakże nie w trybie udostępnienia informacji publicznej, ale wymiany korespondencji zgodnie z zasadą dobrej administracji.

Jak wyjaśnił dalej organ, zarzut przewlekłości w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej w odniesieniu do wniosku - punktów numer 3 i 4 jest z kolei bezprzedmiotowy, gdyż odpowiedź została udzielona w najszybszym możliwym terminie. Nastąpiło zakończenie postępowania z chwilą wydania żądanej informacji w formie czynności materialnoprawnej. Wójt Gminy pismem z dnia 18 września 2019 r. znak: S.1431.59.2019 powiadomił skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu do dnia 10 października 2019 r., podając przyczyny opóźnienia zgodnie z art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź została udzielona pismem z dnia 1 października 2016 r. znak: S.1431.60.2019 przed upływem nowego wyznaczonego terminu. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie jako bezprzedmiotowe winno więc podlegać umorzeniu.

Organ wyjaśnił także, że skorzystał z instytucji przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i poinformował skarżącego o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia wniosku z dnia 5 września 2019 r. z godz. 11.16. Zdaniem organu, niemożność udzielenia odpowiedzi w ustawowym terminie była spowodowana przez samego skarżącego, który składa wnioski o udostępnienie informacji, nadużywając tego prawa, na dowód czego organ przedłożył m.in. rejestr wpływu wniosków skarżącego o udostępnienie informacji publicznej i wniosek z dnia 10 września 2019 r., dowodząc zakresu żądań zawartych w tych wnioskach. Korzystanie z prawa do informacji publicznej nie ma charakteru nieograniczonego.

W każdym indywidualnym przypadku zachodzi podstawa do oceny zachowania wnioskującego o informację pod kątem tego, czy korzysta on ze swojego uprawnienia zgodnie z jego celem i funkcją. Organ, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł, że nadużyciem prawa dostępu do informacji publicznej jest korzystanie z tej instytucji w celach innych niż wyżej wskazane, np. w celu zaspokajania prywatnych potrzeb.

Zdaniem organu, Stowarzyszenie (...) nie korzysta z prawa dostępu do informacji w sposób zgodny z jej celem. Uporczywe składanie wniosków w sprawach błahych, nie pozostających w związku z realizacją konkretnych zadań gminy a jednocześnie wymagających gromadzenia i analizy licznych materiałów stanowi działanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi. Takie zachowanie nie może zasługiwać na ochronę. Cele pozyskania informacji publicznej określonej we wniosku skarżącego z dnia 5 września 2019 r. godz. 11.16 były inne niż społeczna kontrola władzy publicznej. Wniosek ten, jako stanowiący nadużycie prawa do informacji publicznej, nie może zatem korzystać z ochrony także w zakresie terminów, które przepisy ustawy zastrzegają dla udostępnienia rzeczywistej informacji publicznej. Z tych przyczyn, w ocenie organu, skarga powinna być oddalona.

W piśmie procesowym z dnia 6 grudnia 2019 r. Stowarzyszenie (...) - w związku z otrzymaną w dniu 4 października 2019 r. częściową odpowiedzią znak: S.1431.59.2019 na wniosek z dnia 5 września 2019 r. - zmodyfikowało skargę tj. oświadczyło, że ją ogranicza i wniosło o zobowiązanie organu do wykonania wniosku w zakresie punktu 1 tj. czy Urząd Gminy Masłów w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 5 września 2019 r. przesyłał wiadomości do radnych na ich prywatne skrzynki email. Nadto wniosło o stwierdzenie, że organ dopuścił się nieuzasadnionego przedłużenia terminu udostępnienia informacji publicznej poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego stanowiska Stowarzyszenie podkreśliło, że działając w interesie społecznym, podjęło się ustalenia, czy mieszkańcy gminy Masłów mają możliwość kontaktu mailowego z radnymi Gminy Masłów oraz ustalenia, jak odbywa się korespondencja mailowa prowadzona pomiędzy Urzędem Gminy Masłów i radnymi. W tym celu Stowarzyszenie w dniu 13 sierpnia 2019 r. złożyło wniosek do Przewodniczącego Rady Gminy Masłów z pytaniem, czy radni Gminy Masłów posiadają do korespondencji służbowe adresy mailowe. Przewodniczący Rady Gminy poinformował, że radni nie posiadają służbowych kont mailowych. W dalszych działaniach Stowarzyszenie zwróciło się do Wójta Gminy Masłów ww. pismem z dnia 5 września 2019 r. Zdaniem skarżącego, punkt 1 wniosku związany jest bezpośrednio z funkcjonowaniem organów państwowych, a pytanie, czy Urząd Gminy Masłów prowadził korespondencję z radnymi przy wykorzystaniu prywatnych skrzynek mailowych, stanowi informację publiczną. Z punktu widzenia interesu społecznego istotne jest również to, czy Urząd Gminy Masłów nie narusza przepisów art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Część samorządów nie korzysta z służbowych "właściwie" zabezpieczonych skrzynek mailowych, kierując korespondencję na skrzynki prywatne. Wiadomości te mogą zawierać dane osobowe, co więcej mogą być obsługiwane również przez osoby nieuprawnione. Wysoce prawdopodobne jest, w ocenie strony, że korespondencja prowadzona jest lub była przy wykorzystaniu skrzynek prywatnych.

Skarżący nie zgodził się z odpowiedzią organu, że nie stanowi danych publicznych ogólna korespondencja prowadzona z radnymi szczególnie na ich prywatne skrzynki email. Organ wprowadza nowe nieuregulowane w ustawie o dostępie do informacji publicznej pojęcie "ogólna korespondencja", która według organu wyjęta jest z katalogu informacji publicznej. We wnioskowanym zakresie pozostaje wyłącznie pozyskanie informacji dotyczącej tego, czy taka korespondencja była prowadzona, a nie treść korespondencji. Nie można zatem mówić o ograniczeniu prawa do informacji w tym zakresie.

Ponadto Wójt Gminy Masłów po blisko 14 dniach od złożenia wniosku poinformował, że wydłuża termin do załatwienia sprawy, powołując się na art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem strony, Wójt Gminy Masłów wydłużając termin na podstawie art. 13 ust. 2 ww. ustawy, musiał już na tym etapie ocenić, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną. W innym przypadku działanie organu tj. wydłużenie terminu, a następnie udzielenie odpowiedzi, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej, mogłoby stanowić działanie obstrukcyjne służące do zniechęcenia wnioskodawcy lub nieuprawnionego wydłużenia czasu odpowiedzi. Powoływanie się na przepis art. 13 ust. 2 ww. ustawy w związku ze zbytnim obłożeniem obowiązkami danego organu i jego pracowników nie jest wystarczające. Stowarzyszenie wskazało również, że działając w interesie społecznym, porusza wiele problemów niejednokrotnie zgłaszanych przez mieszkańców, a wszelkie odpowiedzi organów władzy państwowej publikuje na portalu społecznościowym Stowarzyszenia. Dodało, że nie jest to pierwszy przypadek problemów organu z udzielaniem odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej i wskazało sygnatury spraw sądowych toczonych przed WSA w Kielcach z udziałem organu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczym i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa wyżej, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Ponadto skarżący uzupełnił braki formalne skargi, w tym przesłał pełnomocnictwo dla pełnomocnika podpisanego pod skargą, udzielone przez Prezesa Zarządu, co w ocenie Sądu jest zgodne ze sposobem reprezentacji tego podmiotu wynikającym z KRS. Nadto na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

Stowarzyszenie (...) w niniejszej sprawie wywiodło skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Masłów w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zainicjowanego wnioskiem z dnia 5 września 2019 r.

Bez wątpienia Wójt Gminy Masłów - jako organ władzy publicznej - jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej "u.d.i.p."). W tym miejscu wyjaśnić należy, że nie może być wątpliwości, iż skarga została skierowana przeciwko Wójtowi Gminy Masłów, nie zaś Urzędowi Gminy Masłów, co zarzuca organ z uwagi na oznaczenie adresata w części wstępnej skargi, pomijając zupełnie wskazanie organu w tytule skargi i jej uzasadnieniu.

Z uwagi na modyfikację zakresu skargi Sąd dokonał oceny jej zasadności co do punktu 1 wniosku z dnia 5 września 2019 r. (godz. 11.16). Wobec tego istotą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stało się ustalenie, czy żądana we wniosku z dnia 5 września 2019 r. informacja opisana w punkcie 1 wniosku stanowi informację publiczną.

Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga w pierwszej kolejności dokonania wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przedmiot informacji publicznej uszczegóławia art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który to przepis w punkcie 3 stanowi, że udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o: trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (lit. a), sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d), prowadzonych rejestrach, ewidencjach i archiwach oraz o sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych (lit. e).

Informacja, o którą Stowarzyszenie zawnioskowało w punkcie 1 wniosku dotyczy tego, czy Urząd Gminy w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 5 września 2019 r. przesyłał wiadomości do radnych na ich prywatne skrzynki. We wniosku o tę informację nie ma żądania o wskazanie adresatów takiej korespondencji, treści i terminów jej wysyłania, ani adresów prywatnych skrzynek mailowych radnych. Wniosek sprowadza się w tym pytaniu wyłącznie do udzielenia informacji, czy organ gminy (lub pracownicy urzędu, którym kieruje) w konkretnym okresie przesyłał wiadomości na skrzynki prywatne radnych. Zatem w istocie chodzi o informację związaną z zasadami funkcjonowania urzędu w zakresie tego, czy drogą elektroniczną urząd komunikuje się z radnymi na ich prywatne skrzynki mailowe, tj. czy korespondencja z urzędu przesyłana jest taką drogą do radnych. W zasadzie odpowiedź na tak postawione pytanie przez Stowarzyszenie mogła być przez organ udzielona w ten sposób, że wystarczające było potwierdzenie takiego sposobu komunikowania się z radnymi lub temu zaprzeczenie. Trudno zatem przyjąć, że informacja o tym, jak działa Urząd Gminy Masłów, tj. czy korzysta z elektronicznych dróg komunikacji z radnymi nie stanowi informacji o sprawach publicznych. Informacje o wysyłaniu takiej korespondencji do radnych organ powinien posiadać w oparciu o stosowne rejestry, ewidencje (także prowadzone elektronicznie).

Ponadto, choć nie miało to rozstrzygającego znaczenia, bo sposób prowadzenia korespondencji z podmiotami spoza urzędu gminy ma, w ocenie Sądu, co do zasady charakter informacji publicznej, to jednak dodatkowo informacja o sposobach komunikowania się tego urzędu z radnymi tj. członkami organu, którego uchwały wójt ma obowiązek wykonywać (art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), nie można uznać za informację spoza katalogu wymienionego w art. 6 u.d.i.p. tylko dlatego, że korespondencja ta wysyłana miałaby być na prywatną skrzynkę mailową radnego. Podkreślić należy bowiem, że czym innym jest sposób komunikowania się wójta (urzędu gminy) z radnymi, czym innym zaś treść takiej korespondencji i adresy osób, do których jest ona przesyłana. Jednak o takie informacje w punkcie 1 wniosku, zdaniem Sądu, nie chodziło wnioskodawcy.

Zatem Sąd ocenił, że żądana w punkcie 1 wniosku z dnia 5 września 2019 r. informacja jest informacją publiczną. Bez znaczenia przy tym pozostawały rozważania skarżącego dotyczące tego, czy urząd gminy może i w jakim zakresie korespondować z radnymi na ich prywatne skrzynki mailowe, skoro w niniejszej sprawie chodzi dopiero o udostępnienie informacji publicznej, czy urząd w ogóle we wskazanym okresie z takiej formy korespondencji korzystał.

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, przy czym informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 tej ustawy. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

W niniejszej sprawie organ odpowiedzi na wniosek udzielił w dniu 1 października 2019 r., tj. w terminie wynikającym z pisma organu z dnia 19 września 2019 r., w którym korzystając z dyspozycji art. 13 ust. 2 u.d.i.p., organ wyznaczył dłuższy termin na udzielenie informacji. Słusznie przy tym podnosi Stowarzyszenie, że w ten sposób organ przyznał, że wnioskowane w dniu 5 września 2019 r. informacje są informacjami publicznymi. Jednakże, ponieważ ta odpowiedź organu nie stanowiła udzielenia informacji publicznej w zakresie żądania zawartego w punkcie 1 wniosku, albowiem organ stwierdził, że przesyłanie wiadomości do radnych stanowi czynność o charakterze technicznym i nie pozostaje w związku z informacją publiczną, to - w świetle powyżej przedstawionych argumentów - Sąd zobowiązał Wójta Gminy Masłów do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia w zakresie punktu 1 tego wniosku - na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - w terminie 14 dni od zwrotu akt administracyjnych (punkt I wyroku). Z uwagi zaś na okoliczności sprawy Sąd ocenił jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzekł na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. (pkt II wyroku). Otóż bezczynność w udzieleniu informacji nie była znaczna (do 10 października 2019 r. organ powinien był udostępnić informację publiczną, skarga zaś wpłynęła do Urzędu Gminy Masłów w dniu 30 września 2019 r.) i nie wynikała ze złej woli organu (który błędnie zakwalifikował wnioskowaną informację jako nie będącą informacją publiczną), czy lekceważenia wniosków strony - odpowiedź organu (choć błędna w zakresie punktu 1) udzielona została w dniu 1 października 2019 r. czyli przed upływem wyznaczonego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. terminu.

Niewątpliwie strona skarżąca, zarzucając przewlekłość postępowania, kwestionuje zasadność zastosowania przez Wójta Gminy Masłów przepisu art. 13 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na podane w nim powody opóźnienia, tj. konieczność zwołania sesji Rady Gminy Masłów i nałożenie się terminów ustawowych wynikających ze zróżnicowanego zakresu obowiązków. Niemniej Sąd nie stwierdził, aby Wójt Gminy Masłów dopuścił się przewlekłości postępowania, dlatego skargę w tej części oddalił na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (punkt III wyroku). Przepisy prawa nie definiują bowiem wprost, na czym polega "przewlekłość postępowania". Niewątpliwie pojęcie to ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność". Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., II OSK 1956/12, Lex nr 1233717). Nie można stwierdzić przewlekłości tam, gdzie działania organu znajdują swoje umocowanie w przepisach prawa. Jak wyżej wskazano, art. 13 ust. 2 u.d.i.p. pozwala podmiotowi zobowiązanemu do udostępnienia informacji publicznej do wskazania terminu do udostępnienia informacji publicznej nie dłuższego jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie 14 dni od wpływu wniosku do takiego podmiotu, o ile w tym terminie powiadomi wnioskodawcę o powodach opóźnienia. Ostatni powołany przepis nie wskazuje, jakie powody mogą uzasadniać opóźnienie. Zdaniem Sądu, opóźnienie to winno zostać racjonalnie wyjaśnione. W kontrolowanym przypadku wyjaśnienie organu przekonuje o istnieniu powodów opóźnienia w udzieleniu informacji publicznej. Nie bez znaczenia pozostaje to, że Stowarzyszenie złożyło przed dniem 5 września 2019 r., a nawet tego samego dnia (o godz. 11:36) inne wnioski o udostępnienie informacji publicznej. O ile na datę orzekania przez Sąd i w oparciu o przesłany wykaz wniosków składanych do organu przez skarżącego trudno czynić Stowarzyszeniu zarzut nadużywania prawa z uwagi na jego wzmożoną aktywność, mając na uwadze przedmiot statutowej działalności Stowarzyszenia, to jednak całokształt tych okoliczności mógł mieć także wpływ na zwiększenie zakresu obowiązków organu.

O kosztach postępowania sądowego, z uwagi na wniosek strony o ich zwrot od organu, a także zważywszy na uwzględnienie w części skargi, Sąd przyznał skarżącemu kwotę 597 zł, na którą złożyły się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), opłata od pełnomocnictwa (17 zł), o czym orzeczono w punkcie IIV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.