Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2744626

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach
z dnia 16 października 2019 r.
II SAB/Ke 37/19

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dorota Chobian.

Sędziowie WSA: Krzysztof Armański (spr.), Asesor Agnieszka Banach.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. na bezczynność Rektora Politechniki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. zobowiązuje Rektora Politechniki do rozpoznania wniosku C. sp. z o.o. z dnia (...) w zakresie żądania udostępnienia korespondencji z C.T sp. z o.o. otrzymanej lub przekazanej po 28 lutego 2019 r., w tym mailowej i pisemnej - w termie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku;

II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

III. oddala skargę w pozostałej części;

IV. zasądza od Politechniki na rzecz C sp. z o.o. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

(...) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Rektora (...) w sprawie rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 29 marca 2019 r. (i będących jego kontynuacją wniosków z dnia 7 maja 2019 r. oraz z dnia 30 maja 2019 r.). Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 z późn. zm.) oraz wniosła o:

1. zobowiązanie (...) do rozpatrzenia jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku;

2. stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

3. zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ w dniu 5 lutego 2019 r. ogłosił postępowanie na organizację podróży i pobytu Laureatów IX edycji Ogólnopolskiego Konkursu Student-Wynalazca podczas 47. Międzynarodowej Wystawy Wynalazców w Genewie. Zgodnie z punktem III. 3. zapytania ofertowego sformułowano następujący warunek udziału w postępowaniu: "O udzielenie zamówienia mogą ubiegać się Oferenci, którzy w wyznaczonym czasie złożą ofertę zawierającą osobną wycenę poszczególnych punktów przedmiotu zamówienia oraz kwotę ogółem brutto, która jest podstawą oceny kryterium - cena oferty". W odpowiedzi na powyższe zapytanie swoją ofertę - oprócz skarżącej - złożyła również (...) W dniu 1 marca 2019 r. skarżąca złożyła pismo do organu, w którym wskazywała na naruszenia związane z przedmiotowym postępowaniem.

W dniu 29 marca 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o udostępnienie informacji związanych z prowadzonym przez (...) zapytaniem ofertowym z 5 lutego 2019 r.m.in. w zakresie przekazania informacji w następujących obszarach:

1. działań podjętych w związku z przekazanym przez skarżącą pismem z informacjami o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia zapytania ofertowego z dnia 1 marca 2019 r.;

2. przekazania informacji o przedstawionej przez (...) wycenie poszczególnych punktów przedmiotu zamówienia w ramach przedmiotowego zapytania ofertowego;

3. przekazania kopii korespondencji z (...) otrzymanej lub przekazanej po 28 lutego 2019 r., w tym mailowej i pisemnej.

Organ w dniu 9 kwietnia 2019 r. w drodze korespondencji mailowej poinformował skarżącą o braku możliwości udzielenia odpowiedzi na złożony wniosek. W odpowiedzi na przekazaną informację skarżąca w dniu 16 kwietnia 2019 r. przesłała do organu kolejne pismo, w którym wskazywała na uchybienia w przekazanym wyjaśnieniu organu. W dniu 18 kwietnia 2019 r. organ skierował do skarżącej odpowiedź na złożony wniosek, w której jednak pominął elementy wskazane powyżej.

Co istotne zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom podnoszonym w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r., skarżąca nie otrzymała żadnej informacji dotyczącej dalszego postępowania z przekazaną informacją. Mając na uwadze powyższe skarżąca w dniu 7 maja 2019 r. złożyła wniosek o przekazanie brakujących informacji w zakresie pierwotnie wnioskowanym, tzn.:

1. korespondencji z (...) otrzymanej lub przekazanej po 28 lutego 2019 r.;

2. informacji o poszczególnych elementach wyceny oferty (...);

3. informacji o dalszym biegu zdarzeń, wynikających ze zgłoszonej przez skarżącą informacji o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia zapytania ofertowego.

Jednocześnie skarżąca zwróciła się o udzielenie kolejnych informacji:

1. czy któraś z osób weryfikujących ofertę (...) uznała, iż oferta ta nie spełnia wymogów zapytania ofertowego;

2. dlaczego umowa przewiduje zmianę w § 2 ust. 3 oraz § 3 wynagrodzenia wykonawcy skoro w zapytaniu określono, że: "Cena nie ulega zmianie w okresie obowiązywania u-mowy";

3. w jakiej wysokości oraz w jakich terminach zostało opłacone wynagrodzenie wynikające ze wskazanej umowy.

Organ w dniu 23 maja 2019 r. ponownie odniósł się do ww. kwestii podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, a także uznając, że wnioskowana korespondencja zawiera informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorstwa w zakresie sposobu wykonania umowy, know-how i doświadczenia.

W dniu 30 maja 2019 r. skarżąca wskazywała na fakt nierozpatrzenia wniosku jak i bezczynności organu w związku z zaniechaniem oceny zasadności powoływania się przez organ na przesłankę ograniczającą możliwość udostępniania informacji publicznej.

W przedmiotowej sprawie skarżąca od dnia 29 marca 2019 r. domaga się udostępnienia poniższych nieudostępnionych jej informacji:

1. przedstawionej przez (...) wyceny poszczególnych punktów przedmiotu zamówienia w ramach zapytania ofertowego - nie udzielono bezpośrednio informacji, lecz odesłano do skarżącą do dokumentu, który nie zawiera żądanej informacji;

2. informacji o działaniach podjętych przez organ w związku z przekazanym przez skarżącą pismem z informacjami o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia zapytania ofertowego 1 marca 2019 r. - przy czym udostępnieniem informacji nie jest ogólna informacja: "Zamawiający podjął wewnętrzne działania w celu ponownej weryfikacji dokumentacji";

3. korespondencji prowadzonej przez organ z (...) od dnia 28 lutego 2019 r.

Ponadto od dnia 7 maja 2019 r. spółka domaga się udostępnienia poniższych nieudostępnionych jej informacji:

1. czy któraś z osób weryfikujących ofertę (...) uznała, iż oferta ta nie spełnia wymogów zapytania ofertowego - zapytanie w tym zakresie dotyczyło udzielenia informacji czy któraś z osób weryfikujących ofertę (...) uznała, iż oferta ta nie spełnia wymogów zapytania ofertowego, a nie jaka ostatecznie decyzja została w tej mierze podjęta przez dr hab. inż. (...) - w szczególności czy (...) uznali, iż oferta ta nie spełnia wymogów zapytania ofertowego;

2. w jakiej wysokości oraz w jakich terminach zostało opłacone wynagrodzenie wynikające ze wskazanej umowy - jak dotąd udzielono bowiem jedynie informacji o łącznej kwocie wpłat i dacie ostatecznego rozliczenia umowy, bez informacji co do wysokości i terminów poszczególnych wpłat.

Dalej skarżąca podniosła, że do chwili złożenia skargi, pomimo trzykrotnej próby uzyskania dostępu do wnioskowanych informacji, organ skutecznie uchylał się od przekazania przedmiotowych informacji. Pomimo, iż z treści korespondencji organu wynika, iż skarżącej zostały udostępnione wnioskowane informacje, organ pozostaje w bezczynności. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie polega na zaniechaniu podejmowania stosownej czynności pomimo istnienia ustawowego obowiązku obligującego do takich działań, a także zaniechaniu stosownych działań zmierzających do ustalenia czy rzeczywiście informacja, której udzielenia żąda wnioskodawca, spełnia kryteria do uznania, że stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. W ocenie skarżącej nie ulega jakimkolwiek wątpliwościom, iż (...) jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Od samego początku pojawia się pewna prawidłowość w postępowaniu organu, który uchylał się od wywiązania się z nałożonych obowiązków, czym naruszał postanowienia ustawy o dostępie do informacji publicznej, na co w treści swojej korespondencji uwagę zwracała skarżąca. Nie można bowiem pomijać naruszeń jakich dopuszczał się organ, m.in.: nie informując wnioskodawcy o ostatecznym terminie rozpoznania wniosku, pomimo wydłużania terminu na jego odpowiedź (korespondencja z 9 kwietnia 2019 r.); nie odnosząc się kompleksowo do wszystkich wnioskowanych informacji, przy czym pomijał wskazanie, że część z informacji będzie udzielana w terminie późniejszym niż wynikający z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej; wskazując na udostępnienie informacji, które nie zostały przekazane.

Nadto w przesłanej korespondencji, po kolejnym podniesieniu nieprawidłowości przez skarżącą, organ wskazał brak możliwości udostępnienia korespondencji prowadzonej z wybranym oferentem. Co istotne, rozbieżnie przy tym powoływał się na tajemnicę przedsiębiorstwa (tak jest w piśmie z 23 maja 2019 r.), z korespondencji zaś z dnia 13 czerwca 2019 r. wynika, iż podstawą odmowy była tajemnica przedsiębiorcy. Natomiast uzasadnienie, które zostało zawarte w treści korespondencji, skłania do uznania, że organ nie dokonał żadnej weryfikacji dotyczącej słuszności przyjętej kwalifikacji korespondencji prowadzonej z ww. oferentem, jako stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa. Lakoniczne stwierdzenie, że dokumentacja w zakresie sposobu wykonania umowy, know-how i doświadczenia wykonawcy, kwalifikuje się jako tajemnica przedsiębiorstwa (tak jest w piśmie z 23 maja 2019 r.), czy też uznanie, że daty i godziny korespondencji wskazują na wewnętrzny proces organizacyjno-techniczny reakcji w procesie zawierania i wykonywania umowy i jako takie podlegają ochronie, jest ewidentnym przykładem zaniechania czynności, do których zobligowany był organ. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych.

W odniesieniu zaś do kwestii rażącego naruszenia prawa skarżąca zauważyła, że w przedmiotowym postępowaniu organu wnioskodawca napotkał na jawne lekceważenie jego wniosków, pomimo usilnej próby uzyskania wnioskowanej informacji przez skarżącą i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, w tym również niestosowanie przepisów prawa wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Rektor (...) wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko podniósł, że skarżąca była jednym z wykonawców zainteresowanych udzieleniem przez jednostkę (...) zamówienia publicznego o wartości nieprzekraczającej równowartości w polskich złotych kwoty 30.000 euro toczącym się według procedury wewnętrznej w trybie zapytania ofertowego na organizację podróży i pobytu Laureatów Konkursu (...). Termin składania ofert oznaczono na dzień 18 lutego 2019 r. W dniu 20 lutego 2019 r. skarżąca za pośrednictwem poczty elektronicznej zwróciła się na adres osoby wskazanej w pkt IX zapytania ofertowego jako osoba do kontaktu z wnioskiem o udostępnienie protokołu z zestawienia ofert, argumentując go chęcią zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług i dokonaniem wstępnej rezerwacji obiektu hotelarskiego. Odpowiedź została wysłana niezwłocznie dnia 20 lutego 2019 r. godz. 15:24 za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres skarżącej, z którego wysłano wniosek, wraz ze zbiorczym zestawieniem ofert oraz streszczeniem oceny i porównania złożonych ofert. Zbiorcze zestawienie ofert zawierało kwotę jaką zamawiający zamierzał przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, numery oferty, nazwę (firmę) i adres wykonawcy, cenę oferty brutto i wysokość diety na jedną osobę (CHF) oraz informację o ofertach odrzuconych i uzasadnienie odrzucenia oraz dane osoby zatwierdzającej - Dyrektora (...). Streszczenie oceny i porównania złożonych ofert zawierało numer oferty, nazwę (firmę) i adres wykonawcy, liczbę punktów przyznanych przez komisję w danym kryterium, cenę brutto, wysokość diety na jedną osobę (CHF), podsumowanie oraz dane osoby zatwierdzającej streszczenie i porównanie - Dyrektora (...). Ze streszczenia wynikało, że oferta skarżącej była druga w kolejności, zdobywając łącznie 99,67 punktów. Wybrana została oferta nr 3 złożona przez (...)., która zdobyła 100 punktów.

W związku z przesłanymi zestawieniem ofert i streszczeniem oceny i porównania złożonych ofert, w dniu 20 lutego 2019 r. o godz. 15:31 skarżąca złożyła wniosek o wgląd w ofertę (...) i w tym celu wskazała sposób odpowiedzi za pośrednictwem poczty elektronicznej w formie skanu.

W dniu 28 lutego 2019 r. o godz. 09:16 przesłano skarżącej odpowiedź wraz ze skanem całej oferty (...) Sp. z o.o. z załącznikami na adres i w formie wskazanej we wniosku.

W dniu 1 marca 2019 r. o godz. 15:04 za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres osoby do kontaktu w ramach postępowania skarżąca przesłała pismo pt. Informacja o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia zapytania ofertowego na "organizację podróży i pobytu Laureatów Konkursu (...). W dniach 4 i 5 marca 2019 r. o godz. 08:54 skarżąca ponownie przesłała to samo pismo, w którym kwestionowała dokonany wybór oferty (...) Sp. z o.o., twierdząc, że oferta ta nie spełniała warunków postawionych w postępowaniu. Z korespondencji i pisma wynikało, że nie było wniesione w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, miało charakter informacyjny i skarżąca nie wnosiła o odpowiedź.

Stanowisko Działu Zamówień Publicznych z dnia 6 marca 2019 r. wskazywało na zgodność dokonanego wyboru z warunkami zapytania ofertowego, w szczególności wskazując, że zamawiający wskazał jedynie jedną przesłankę odrzucenia oferty w pkt VII ppkt 2 Zapytania ofertowego, która to przesłanka nie zachodziła w przypadku oferty (...) Sp. z o.o. i brak było przesłanek do jej odrzucenia.

W dniu 1 kwietnia 2019 r. wpłynął od skarżącej pisemny wniosek datowany na 29 marca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. We wniosku tym skarżąca wnosiła o przekazanie żądanych informacji i dokumentów w formie skanów na jej adres poczty elektronicznej i w formie pisemnej na wskazany adres.

W dniu 9 kwietnia 2019 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na wskazany przez skarżącą adres została wysłana odpowiedź na złożony przez nią w dniu 1 kwietnia 2019 r. wniosek z informacją o przedłużeniu terminu do udzielenia odpowiedzi, co było uzasadnione nieobecnością/wyjazdem służbowym Dyrektora (...) i informacją, że odpowiedź zostanie udzielona po powrocie Dyrektora z delegacji.

W dniu 18 kwietnia 2019 r., po powrocie (...), niezwłocznie została udzielona skarżącej odpowiedź na wniosek datowany na dzień 29 marca 2019 r. W załączeniu do odpowiedzi przesłano, zgodnie z wnioskiem, kopię umowy zawartej w dniu 7 kwietnia 2019 r. z (...) Sp. z o.o. oraz udzielono odpowiedzi na zadane we wniosku pytania o udzielenie informacji publicznej, jak również wskazano dokumenty, które już przekazano skarżącej, w których znajdowały się informacje na zadawane we wniosku pytania. Odpowiedź z załącznikiem wysłano w formie pisemnej pocztą na adres wskazany przez skarżącą.

W dniu 10 maja 2019 r. skarżąca wnioskiem datowanym na dzień 7 maja 2019 r. złożyła wniosek pt. "Wniosek o udostępnienie brakującej informacji publicznej". Wnioskiem tym, oprócz żądania informacji, do których skarżąca miała już dostęp w związku z przekazaniem jej w dniu 28 lutego 2019 r. treści kompletnej oferty (...) Sp. z o.o., skarżąca wniosła o przekazanie korespondencji z (...) Sp. z o. o oraz zarzucała brak odpowiedzi na pismo datowane na 1 marca 2019 r. pt. "Informacja o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia (...)", pomimo, że z jego treści oraz wiadomości elektronicznej z dnia 1 kwietnia 2019 r., do której zostało dołączone, wynikało, że miało ono charakter informacyjny, a skarżąca nie oczekiwała na nie odpowiedzi i nie było wnoszone w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wnioskiem tym skarżąca rozszerzała zakres żądanych informacji o informacje zawarte w lit. d, e) i f).

Po analizie korespondencji pomiędzy zamawiającym i (...) Sp. z o.o. zamawiający doszedł do wniosku, że w korespondencji tej opisany był sposób organizacji transportu eksponatów i uczestników, czasy reakcji i odpowiedzi, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa.

W związku z powyższą analizą i jej wynikami, przed udzieleniem odpowiedzi skarżącej pismem z dnia 15 maja 2019 r. zamawiający skierował do wykonawcy (...) Sp. z o.o. zapytanie czy wyraża zgodę na udostępnienie treści korespondencji pomiędzy nim a zamawiającym za okres wskazany przez skarżącą oraz wnioskiem o możliwie szybką odpowiedź podyktowaną koniecznością udzielenia odpowiedzi w terminach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia 20 maja 2019 r., wysłanym tego samego dnia za pośrednictwem poczty elektronicznej, (...) Sp. z o.o. odmówił zgody na udostępnienie treści korespondencji potwierdzając, że informacje w niej zawarte stanowią jego tajemnicę przedsiębiorstwa.

W związku z powyższym pismem z dnia 23 maja 2019 r. poinformowano skarżącą o odpowiedzi wykonawcy oraz udzielono odpowiedzi na zadane przez skarżącą pytania, łącznie z terminem wyjazdu służbowego A. B. Odpowiedź została wysłana na adres poczty elektronicznej skarżącej w dniu 23 maja 2019 r. o godz. 16:12 i za pośrednictwem poczty tradycyjnej w dniu 24 maja 2019 r.

W dniu 30 maja 2019 r. pismem pt. "Wniosek o udzielenie brakującej informacji publicznej" skarżąca wnosiła o wskazanie terminów i dat korespondencji pomiędzy zamawiającym i (...) Sp. z o.o. oraz informację czy któraś z osób rozpatrujących ofertę uznała, że oferta ta nie spełnia warunków zapytania ofertowego. Wniosła również o podatnie dat każdego z przelewów oraz jego wysokości.

W dniu 13 czerwca 2019 r. udzielono skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia 30 maja 2019 r., zgodnie z którą zdaniem zamawiającego zestawienie korespondencji z dokładnymi datami i godzinami stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, wskazuje bowiem na wewnętrzny proces organizacyjno-techniczny w procesie zawierania i wykonywania umowy, ze wskazaniem, że wszystkie informacje o charakterze informacji publicznej nieprzetworzonej zostały już udzielone, ocenę zaś poszczególni członkowie wyrazili w dokumentach, które zostały przedstawione skarżącej, jak również, że informacje przetworzone, których domaga się skarżąca, udostępniane są w przypadku, gdy jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Odpowiedź została wysłana listem poleconym na adres wskazany przez skarżącą w dniu 13 czerwca 2019 r. oraz za pośrednictwem poczty elektronicznej 13 czerwca 2019 r. godz. 15:56.

Dalszej korespondencji pomiędzy stronami nie było, w szczególności skarżąca nie wskazała interesu publicznego, dla którego domaga się informacji przetworzonych. Jednocześnie organ wskazał, że nie wpłynęło do niego pismo skarżącej datowane na dzień 16 kwietnia 2019 r. wskazane w skardze jako dowód nr 6 na str. 3 skargi.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ nie podzielił zaprezentowanego w niej stanowiska. W szczególności pokreślił, że dokonano analizy pytań, która pozwoliła na wyodrębnienie informacji prostej i udzielono na nie odpowiedzi, jak również przekazano wszystkie będące w posiadaniu zamawiającego dokumenty, które zawierały odpowiedzi na zadane przez skarżącą informacje.

Dokonano też analizy dokumentów, o które występowała skarżąca z punktu widzenia spełnienia przez nie przesłanek ochrony na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1010), tj. czy mamy do czynienia z informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa, w ramach której mieszczą się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Wyrazem i wynikiem tej analizy było zwrócenie się do wykonawcy (...) Sp. z o.o. o zgodę na ich udostępnienie. Tym samym spełnione zostały przesłanki ograniczenia z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W tym przypadku została spełniona zarówno przesłanka formalna (wola utajnienia danych informacji) jak i materialna, gdyż zakres informacji objęty zakresem korespondencji od dnia 28 lutego 2019 r. ma charakter techniczno-organizacyjny i jest informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski. Tak też w ocenie organu było w niniejszej sprawie, gdzie informacje objęte korespondencją z wykonawcą (...) Sp. z o.o. miały wartość gospodarczą. Ponadto, korespondencja pomiędzy zamawiającym i wykonawcą (...) Sp. z o.o. dotyczyła sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, stanowiąc akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, w związku z tym nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo, że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu, stanowiąc dokumenty wewnętrzne.

Zdaniem organu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty nie poinformowania o ostatecznym terminie rozpoznania wniosku, nie odniesienia się kompleksowo do wszystkich wnioskowanych informacji, jak też wskazywania na informacje, które nie zostały przekazane. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem, że nie miał woli załatwienia sprawy. Przeczy temu zarówno ilość korespondencji, jak i przekazanych informacji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 p.p.s.a., a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu skarga (...) sp. z o.o. na bezczynność Rektora (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wnioskowanym pismem z dnia 29 marca 2019 r. Skierowana do tut. Sądu skarga, datowana na dzień 31 lipca 2019 r., w istocie dotyczyła bowiem także wniosku ww. spółki o udostępnienie informacji publicznej z dnia 7 maja 2019 r., w którym zawarto dodatkowe w stosunku do wniosku z dnia 29 marca 2019 r. żądania jeśli chodzi o udostępnienie informacji. Rozdzielenia tych informacji - w zakresie, w jakim organ pozostaje zdaniem skarżącej w bezczynności - dokonała także sama spółka w treści skargi (str. 4).

W związku z powyższym zarządzeniem z dnia 16 października 2019 r. wyłączono do odrębnego rozpoznania skargę spółki na bezczynność Rektora (...) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, polegającą na nierozpatrzeniu wniosku skarżącej spółki z dnia 7 maja 2019 r. (k. 41 akt sprawy).

Jeśli chodzi zatem o wniosek datowany na dzień 29 marca 2019 r., skarżąca zażądała w nim następujących informacji:

1. Kto weryfikował ofertę (...) sp. z o.o. pod kątem spełniania wymogów zapytania ofertowego?

2. Jaki był wynik weryfikacji spełniania wymogów zapytania ofertowego przez ofertę (...) sp. z o.o.?

3. Kto zatwierdził decyzję o wyborze oferty (...) sp. z o.o. oraz podpisaniu umowy z tym wykonawcą?

4. Jakie działania podjęto w związku z przekazanym przez spółkę pismem z informacjami o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia zapytania ofertowego z dnia 1 marca 2019 r.?

5. Kiedy została podpisana umowa z (...) sp. z o.o. na realizację zapytania?

6. Informacja o przedstawionej przez (...) sp. z o.o. wycenie poszczególnych punktów przedmiotu zamówienia w ramach zapytania ofertowego.

7. Kopii dokumentów związanych z zapytaniem, tj. korespondencji z (...) sp. z o.o. otrzymanej lub przekazanej po 28 lutego 2019 r., w tym mailowej i pisemnej.

8. Kopii umowy zawartej w wyniku rozstrzygnięcia zapytania wraz ze wszelkimi załącznikami, aneksami i porozumieniami do niej.

W skardze skierowanej do Sądu skarżąca podnosiła, że na dzień wniesienia tej skargi organ pozostawał nadal w bezczynności w zakresie żądań zawartych w ww. punktach 4, 6 i 7. W pozostałym zakresie, tj. co do pkt 1-3, 5 i 8, spółka nie kwestionowała zatem tego, że - jak podnosił organ - informacje te zostały udzielone.

Zaznaczyć należy, że w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, iż Rektor (...) był podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Uczelnia publiczna stanowi integralną część narodowego systemu edukacji i nauki, a organy tej uczelni wykonują władztwo administracyjne na zasadzie i w granicach określonych ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (Dz. U. z 2018 r. poz. 1668 z późn. zm.). Bezsporne jest, iż organy takiej uczelni wykonują zadania publiczne oraz dysponują majątkiem publicznym. Rektor jest zatem podmiotem zobowiązanym, na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), zwanej dalej "u.d.i.p.", do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. II SAB/Sz 55/16, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 października 2012 r., sygn. II SAB/Lu 77/12).

Jeśli chodzi o informację na temat tego jakie działania podjęto w związku z przekazanym przez spółkę pismem z informacjami o faktach istotnych dla rozstrzygnięcia zapytania ofertowego z dnia 1 marca 2019 r. oraz informację dotyczącą przedstawionej przez (...) sp. z o.o. wyceny poszczególnych punktów przedmiotu zamówienia w ramach zapytania ofertowego, w ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu, że informacja w tym zakresie została spółce udzielona. Organ, nie kwestionując faktu, że informacje te stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p., w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r. (pkt 4) poinformował, że zamawiający zapoznał się z przesłanym pismem (z dnia 1 marca 2019 r.) i podjął wewnętrzne działania w celu ponownej weryfikacji dokumentacji. W piśmie podniesiono także, że zamawiający poinformował spółkę o otrzymaniu informacji i dalszym jej biegu. Jakkolwiek w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącej pisma z dnia 6 marca 2019 r., stanowiącego ustosunkowanie się do informacji zawartych w piśmie z dnia 1 marca 2019 r., jednak w niniejszym przypadku istotne znaczenie ma przede wszystkim przytoczona w powyższym zakresie treść pisma z dnia 18 kwietnia 2019 r. Należy zauważyć, że wniosek o udzielenie informacji publicznej z dnia 29 marca 2019 r. nie precyzował - w ramach żądania informacji o tym, jakie działania podjęto w związku z przekazanym pismem z dnia 1 marca 2019 r. - stopnia dokładności ani rodzaju informacji, jakie mają być udzielone na tak postawione pytanie. Z tego względu uznać należy, że informacja udzielona w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r. spełniała wymóg udzielenia informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., a w każdym razie nie można organowi zarzucać bezczynności w udzieleniu informacji przy tak sformułowanym wniosku.

Ponadto, w ramach odpowiedzi na żądanie opisane wyżej w punkcie 6. w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r. stwierdzono, że wnioskująca spółka jest w posiadaniu informacji o częściach składowych oferty (...) sp. z o.o., która już wcześniej została spółce udostępniona. W toku dalszej wymiany korespondencji (k. 41 akt adm.) skarżąca zarzucała, że oferta spółki (...) (która, jak wynika z akt, została rzeczywiście skarżącej przekazana w dniu 28 lutego 2019 r., czego skarżąca zresztą nie kwestionuje) zawiera jedynie jej łączną wartość, wysokość diety za dobę dla jednej osoby oraz wartość (nie opłatę) ubezpieczenia eksponatów, nie zawiera natomiast wyceny transportu lotniczego, noclegów i wyżywienia, a także opłat za ubezpieczenie eksponatów i uczestników wyjazdu. W odpowiedzi (k. 46) organ stwierdził, że spółka otrzymała ofertę wykonawcy zgodnie z wnioskiem, a tym samym jest w posiadaniu wszystkich informacji, na podstawie których może ustalić jej treść i zakres. Z powyższego wnosić należy, że przekazując spółce całość oferty (...) sp. z o.o. organ przekazał jej dokumentację źródłową, która zawierała wszystkie informacje, które we wnioskowanym zakresie były w posiadaniu organu. Nie można tym samym zarzucać organowi bezczynności tylko dlatego, że nie wyartykułował wyraźnie w ramach udzielanej odpowiedzi treści żądanej informacji, ale odesłał do dokumentacji, z której ta informacja wynikała, a którą spółka już wcześniej miała w swoim posiadaniu. Trudno domniemywać, aby organ posiadał jeszcze inne informacje w żądanym zakresie aniżeli te, które wynikają z przekazanej oferty, skoro to do niej organ konsekwentnie się odwoływał.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do ust. 2 art. 13 jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

W niniejszym przypadku przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji publicznej, datowany na dzień 29 marca 2019 r., wpłynął do organu w dniu 1 kwietnia 2019 r. W dniu 9 kwietnia 2019 r., a zatem przed upływem ww. 14-dniowego terminu, organ poinformował skarżącą, że informacja nie może zostać udzielona w terminie z powodów wskazanych w piśmie i że zostanie udzielona w terminie późniejszym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Jakkolwiek w piśmie tym nie wskazano konkretnego terminu udzielenia informacji, jednak nie ulega wątpliwości, że została ona udzielona przed upływem 2-miesięcznego terminu, o jakim mowa w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Nie można zatem w ocenie Sądu w tej sytuacji skutecznie podnosić, że organ pozostawał w bezczynności jeśli chodzi o rozpatrzenie wniosku w omówionym wyżej zakresie.

Z tych powodów skarga w tej części podlegała oddaleniu.

Inaczej należy ocenić postępowanie organu jeśli chodzi o informację żądaną w opisanym wyżej punkcie 7., tj. w zakresie udostępnienia korespondencji z (...) sp. z o.o. otrzymanej lub przekazanej po 28 lutego 2019 r., w tym mailowej i pisemnej.

Po pierwsze, organ w ogóle nie udzielił w tym zakresie odpowiedzi w piśmie z dnia 18 kwietnia 2019 r. Na skutek ponowienia tegoż żądania w piśmie z dnia 7 maja 2019 r. organ uznał najpierw, że chodzi tu o informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa, zwrócił się z pismem do (...) sp. z o.o. o wyrażenie zgody na ich udostępnienie, a w wyniku uzyskania odpowiedzi negatywnej w piśmie z dnia 23 maja 2019 r. (skierowanym do skarżącej spółki) stwierdził, że wniosek w tym zakresie nie może zostać rozpatrzony pozytywnie. Na skutek kolejnego pisma skarżącej datowanego na dzień 30 maja 2019 r. w piśmie z dnia 13 czerwca 2019 r. organ ponownie odwołał się do tajemnicy przedsiębiorstwa i stanowiska zaprezentowanego przez spółkę (...). W odniesieniu zaś do żądania wyszczególnienia dat i godzin korespondencji organ stwierdził, że dane te także są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, a nadto stanowią one informację przetworzoną. Niezależnie od tego, już w odpowiedzi na skargę organ podniósł, że korespondencja pomiędzy zamawiającym i wykonawcą (...) Sp. z o.o. dotyczyła sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, stanowiąc akty stricte wewnętrzne, pozbawione waloru oficjalności, w związku z tym nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też - zdaniem organu - uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo, że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu, stanowiąc dokumenty wewnętrzne.

Faktem jest, że - jak twierdzi organ - w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznawano, że nie jest informacją publiczną, jako pozbawiona waloru oficjalności, korespondencja mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, nawet jeśli dotyczy tych zadań i nawet jeśli ma charakter zewnętrzny (por.m.in. wyrok NSA z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. I OSK 2770/13, wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., sygn. I OSK 1203/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. II SAB/Wa 252/13).

Zauważyć jednak należy, że jak stanowi art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843), zwanej dalej "p.z.p.", oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu. Protokół postępowania o udzielenie zamówienia wraz z załącznikami jest jawny (art. 96 ust. 3 p.z.p.). Protokół taki zawiera informacje dotyczące czynności poprzedzających wszczęcie oraz wykonywanych po zakończeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (§ 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 26 lipca 2016 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, Dz. U. z 2016 r. poz. 1128). Przywołane przepisy są przepisami szczególnymi w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określają one sposób udostępniania informacji publicznych dotyczących zamówień publicznych. Nie eliminują natomiast uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej dotyczących sposobu załatwiania wniosku, tj.m.in. art. 14 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. Szczególny charakter przywołanych przepisów nie oznacza, że p.z.p., poprzez choćby czasowe ograniczenia możliwości udostępniania określonych informacji, odbiera przymiot informacji publicznej innym niż umowy i protokoły, dokumentom posiadającym taki walor, a dotyczącym postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień publicznych (por.m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Go 125/19).

Trzeba zwrócić uwagę, że przedmiotowe żądanie udostępnienia korespondencji dotyczyło udostępnienia nie tylko korespondencji mailowej, ale i pisemnej, która, jak wynika z przytoczonych przepisów, mogła stanowić załącznik do protokołu postępowania o udzielenie zamówienia. Fakt ten, jak i treść żądanej korespondencji, były znane organowi, który w pierwszej kolejności winien ocenić przez pryzmat podniesionych wyżej uwag i przytoczonych przepisów, czy zawiera ona informację podlegającą udostępnieniu. W sytuacji gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym u.d.i.p.

W niniejszym przypadku organ na okoliczność, że przedmiotowa korespondencja nie stanowi informacji publicznej, powołał się dopiero w odpowiedzi na skargę, która jest jedynie pismem procesowym strony. Uprzednio tej okoliczności nie kwestionował, a wobec skarżącej powoływał się na fakt, że zawiera ona informacje objęte tajemnicą przedsiębiorstwa, na których udostępnienie nie wyraziła zgody spółka (...).

Wobec tego podnieść należy, że w sytuacji gdy organ powołuje się na tajemnicę przedsiębiorstwa, powinien wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Co więcej, nie wystarczy ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, konieczne jest wykazanie, że żądane informacje w istocie tę tajemnicę zawierają. Zatem każda nieujawniona do wiadomości publicznej informacja techniczna, technologiczna, organizacyjna przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, co do której przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności powinna być, przed jej udostępnieniem w trybie u.d.i.p., indywidualnie oceniona pod kątem zakwalifikowania jej jako tajemnicy przedsiębiorcy (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. II SAB/Ke 24/18, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 czerwca 2018 r., sygn. IV SA/Wr 18/18). W niniejszym przypadku, powołując się wobec wnioskodawcy na fakt, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, organ nie wydał decyzji administracyjnej, w której oceniłby powyższe okoliczności.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 29 marca 2019 r. w zakresie żądania udostępnienia korespondencji z (...) sp. z o.o. otrzymanej lub przekazanej po 28 lutego 2019 r., w tym mailowej i pisemnej, i w związku z tym w punkcie I wyroku zobowiązał Rektora (...) do rozpoznania tego wniosku w takim zakresie - w terminie 14 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku. Rozpoznając wniosek organ uwzględni powyższe uwagi i zdecyduje, czy wnioskowana korespondencja stanowi informację publiczną, a jeśli tak to czy może zostać udostępniona. W zależności od dokonanych ustaleń organ podejmie stosowne czynności, o których była mowa.

Powyższe nie zwalnia jednak sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi - przewidzianych w art. 149 § 1a p.p.s.a. oraz (ewentualnie) w art. 149 § 2 p.p.s.a., tj. w szczególności orzeczenia w kwestii charakteru (rażącego/nierażącego) bezczynności (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. II OSK 1360/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2390/12).

W ocenie Sądu zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa będzie bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, a organ ostatecznie zareagował na wniosek skarżącej prezentując swe stanowisko w sprawie. Nie sposób zatem uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa.

O kosztach postępowania (pkt IV wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 206 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w wysokości 100 zł.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.