Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1525894

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 26 lutego 2014 r.
II SAB/Go 91/13

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Aleksandra Wieczorek, Adam Jutrzenka-Trzebiatowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L.G.-W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010

I.

zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do załatwienia wniosku L.G.-W. z dnia (...) r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych sprawy,

II.

stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III.

zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej L.G.-W. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

1. L.G.-W. wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 (ONW).

Skarga została wywiedziona na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Wnioskiem z dnia (...) maja 2010 r. (data wpływu 18 maja 2010 r.) L.G.-W. wystąpiła do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010. W dniach (...) lutego 2011 r. w gospodarstwie rolnym przeprowadzono kontrolę na miejscu, której wyniki zawarto w Raporcie z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikalności powierzchni (nr (...)).

W piśmie z dnia (...) lutego 2011 r. organ poinformował skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy termin załatwienia sprawy został przekroczony i wydanie decyzji nastąpi do dnia 31 marca 2011 r. Kolejnymi pismami organu z dnia (...) marca 2011 r., z dnia (...) kwietnia 2011 r. i (...) maja 2011 r. termin ten został przesunięty do 30 kwietnia 2011 r., następnie do 31 maja 2011 r. i 30 czerwca 2011 r.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2011 r., nr (...) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, po potrąceniu kwoty z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości w wysokości 550,48 zł, przyznał L.G.-W. płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 (ONW) w wysokości 8.196,78 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła L.G. - W. (pismo z dnia (...) lipca 2011 r.).

Zawiadomieniem z dnia (...) września 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował stronę, że z uwagi na niezakończone postępowanie wyjaśniające, termin rozpatrzenia odwołania został przesunięty do dnia 26 października 2011 r.

Postanowieniem z dnia (...) października 2011 r., nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zawiesił postępowanie administracyjne z uwagi na konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. uzyskania oceny właściwego organu - Prokuratury Rejonowej, czy złożone przez stronę dokumenty nie zostały sfałszowane lub podrobione.

Wnioskiem z dnia (...) października 2012 r. skarżąca wystąpiła o podjęcie zawieszonego postępowania. Wskazano, że postępowanie prowadzone przez Prokuraturę Rejonową zostało przejęte przez Prokuraturę Okręgową i na mocy postanowienia Prokuratora Prokuratury Okręgowej z dnia (...) września 2012 r. sygn. akt (...) zostało zamknięte. W ocenie pełnomocnika skarżącej ustały przyczyny zawieszenia. Do powyższego wniosku pełnomocnik skarżącej załączył zawiadomienia z Prokuratury.

Pismem z dnia (...) listopada 2012 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR o udzielenie informacji, na jakim etapie znajduje się rozpatrywanie wniosku skarżącej o podjęcie wszystkich zawieszonych w jej sprawach postępowań.

Zawiadomieniem z dnia (...) listopada 2012 r. organ poinformował stronę, że ww. wniosek został przekazany według właściwości do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR.

W dniu 13 listopada 2012 r. skarżąca wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na postanowienie z dnia (...) października 2011 r. o zawieszeniu postępowania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia.

Postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...) Prezes ARiMR odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, natomiast postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...) organ stwierdził, że zażalenie strony zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

W dniu 2 listopada 2012 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR pełnomocnik L.G. - W. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. postanowienia z dnia (...) listopada 2011 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 (ONW).

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku, Prezes ARiMR postanowieniem z dnia (...) grudnia 2012 r., nr (...) odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła L.G.-W. do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który postanowieniem z dnia (...) marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W piśmie z dnia (...) listopada 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się do Prokuratury Okręgowej o przekazanie informacji w zakresie czynności podjętych po zamknięciu śledztwa prowadzonego pod sygn. akt (...).

W odpowiedzi na powyższe pismo Prokurator podał, że L.G.-W. nie przedstawiono zarzutu popełnienia przestępstw z art. 286 § 1 k.k. i art. 297 § 1 k.k., albowiem przeprowadzone w ramach przedmiotowego postępowania czynności nie dały podstaw do postawienia strony w stan oskarżenia.

W dniu 6 marca 2013 r. do Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęło zawiadomienie Prokuratury Rejonowej o wydaniu w dniu (...) marca 2013 r. postanowienia w przedmiocie podjęcia umorzonego śledztwa (...) w sprawie dotyczącej sfałszowania podpisów L.G. - W. na wnioskach skierowanych do ARiMR.

2. Postanowieniem z dnia (...) marca 2013 r., nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił podjęcia zawieszonego postępowania.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła reprezentowana przez pełnomocnika L.G.-W.

Postanowieniem z dnia (...) maja 2013 r., nr (...) Prezes ARiMR uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o podjęciu postępowania w sprawie odwołania L.G.-W. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia (...) czerwca 2011 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 (ONW).

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 9 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR wpłynęło postanowienie Prokuratury Rejonowej z dnia (...) kwietnia 2013 r. sygn. (...) o umorzeniu śledztwa w sprawie dokonanego w okresie (...).05.2010 do maja 2011 r. podrobienia podpisów L.G.-W. na wniosku o przyznanie płatności na rok 2010. Zatem w ocenie organu ustąpiły przesłanki wskazane w postanowieniu z dnia (...) października 2011 r. o zawieszeniu postępowania.

Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, uchylił decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia (...) czerwca 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Pismem z dnia (...) lipca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku wskazując, że nie podpisała wniosku oraz załączników graficznych, na których znalazły się działki ewidencyjne zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, skarżąca uzupełniła wskazane braki, stawiając się wraz z pełnomocnikiem w siedzibie organu w dniu 6 sierpnia 2013 r.

Pismem z dnia (...) sierpnia 2013 r. organ poinformował skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w związku z czym termin zakończenia sprawy został przekroczony, a wydanie decyzji nastąpi do dnia 9 września 2013 r.

Z kolei w piśmie z dnia (...) września 2013 r. organ wskazał, że wydanie decyzji nastąpi do dnia 9 października 2013 r.

Pismem z dnia (...) września 2013 r. pełnomocnik skarżącej, na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR wskazując, że organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie ograniczając się jedynie do informowania strony o niedotrzymaniu terminu i wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy.

Następnie pismem z dnia (...) października 2013 r. organ po raz kolejny poinformował skarżącą, że w przedmiotowej sprawie nie zostały jeszcze zakończone niezbędne kontrole z uwagi na skomplikowany charakter sprawy, w związku z czym termin załatwienia sprawy został przekroczony a decyzja zostanie wydana do dnia (...) listopada 2013 r.

Postanowieniem z dnia (...) października 2013 r., nr (...) Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR uznał zażalenie skarżącej z dnia (...) września 2013 r. za nieuzasadnione oraz odmówił wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Organ odwoławczy powołując się na wezwania do usunięcia braków formalnych z dni (...) lipca 2013 r. i (...) października 2013 r., wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania (wyłączając okresy zawieszeń), Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmował czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie organu odwoławczego nie można tym czynnościom przypisać pozornego charakteru, gdyż organ zmierzał do wyeliminowania wad formalnych zarówno wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (brak podpisów), jak i pozostałej dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że podjęcie przez organ pierwszej instancji czynności procesowej polegającej, np. na wysłaniu wezwania do usunięcia braków formalnych, wymaga uprzedniego przeprowadzenia gruntownej analizy dokumentów znajdujących się w teczce aktowej sprawy.

Następnie pismem z dnia (...) listopada 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poinformował stronę, że wydanie decyzji nastąpi do dnia (...) grudnia 2013 r.

3. W dniu 27 listopada 2013 r. (data nadania) L.G.-W., reprezentowana przez adwokata D.K., wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zarzucając obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 35 i 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej k.p.a.), poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym;

- art. 12 k.p.a. polegające na jego nie zastosowaniu, skutkującym niewnikliwym i powolnym postępowaniem i nie posługiwaniu się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

W skardze pełnomocnik L.G.-W. wniósł o zobowiązanie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2010 (ONW) w terminie dwóch tygodni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem oraz zasądzenie do organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wskazał, że w okresie od lipca 2013 r. organ nie dokonał żadnej merytorycznej czynności, jedynie ograniczył się do wystosowania w dniu 26 lipca 2013 r. wezwania do usunięcia braków wniosku poprzez podpisanie wniosku i załączników graficznych. Dopiero w październiku 2013 r. wezwał stronę do uzupełnienia kolejnych braków formalnych, mimo, iż winien tego dokonać już przy pierwszym wezwaniu. W ocenie pełnomocnika skarżącej całe postępowanie jest przewlekłe i nieudolne.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie. Organ, wskazał, że zawiadamiał skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie wraz z podaniem nowego terminu załatwienia sprawy. Ponadto dwukrotnie wzywał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku. Następnie w dniu (...) października 2013 r. wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień dotyczących stwierdzonych nieścisłości we wniosku.

Organ zaznaczył, że to skarżąca w odpowiedzi na ostatnie wezwanie wystąpiła z prośbą o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień, na które odpowiedział pozytywnie. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził, że podejmował czynności procesowe zmierzające do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a czynnościom tym nie można przypisać charakteru pozornego, albowiem zmierzały do wyeliminowania stwierdzonych w toku postępowania wad formalnych wniosku, jak i pozostałej dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie.

Zwrócił również uwagę na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, w tym kwestię autentyczności podpisu skarżącej na wniosku wskazując, że było to przedmiotem dochodzenia ze strony organów ścigania. Zauważył, że ze względu na brak autentycznego podpisu skarżącej na wniosku o przyznanie płatności, nie mógł rozpoznać wniosku pod kątem merytorycznym, w tym rozpoznać dokumentów przedłożonych przez skarżącą na późniejszym etapie postępowania, do czasu uzupełnienia oryginalnego podpisu na wniosku pomocowym. Brak takiego podpisu oznaczał bowiem brak formalny uniemożliwiający załatwienie sprawy do czasu jego usunięcia.

Z pisma organu z dnia (...) lutego 2014 r. wynika, że w przedmiotowej sprawie nie została jeszcze wydana decyzja.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.

W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W sprawie skarżąca spełniła wszystkie warunki formalne umożliwiające rozpoznanie skargi, bowiem w piśmie z dnia (...) września 2013 r. wniosła do Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Kierownika Biura ARiMR w sprawie przyznania przedmiotowej płatności.

5. Odnosząc się do przedmiotu skargi, określonego jako skarga na bezczynności i przewlekłość działania organu, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Na organie prowadzącym postępowanie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do załatwienia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

6. Rozważając na tym tle zasadność skargi należy mieć na uwadze zmianę stanu prawnego wynikającego z trzech nowelizacji wprowadzonych:

- art. 2 pkt 1 i 7 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 z późn. zm.);

- art. 14 pkt 2 ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r. Nr 34, poz. 173);

- art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 76, poz. 409).

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Drugą ze wskazanych noweli do art. 149 dodano zdanie w następującym brzmieniu: "jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Trzecią nowelizacją do art. 149 p.p.s.a. dodano § 2 w brzmieniu: "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6".

Już pierwsza z powołanych zmian zrodziła problemy interpretacyjne. Ustawodawca modyfikując instytucję bezczynności i dodając w obrębie przepisów ją normujących nie znane poprzedniemu stanowi prawnemu pojęcie "przewlekłości" nie zdecydował się bowiem na sformułowanie definicji legalnej. Tym samym określenie znaczenia tego zwrotu musi stać się przedmiotem wykładni operatywnej. Zmierzając do ustalenia znaczenia zwrotów "bezczynność" i "przewlekłe prowadzenie postępowania" w zmodyfikowanym stanie prawnym należy mieć na względzie założenie językowej i jurydycznej racjonalności ustawodawcy sprowadzające się do przypisania obu zwrotom odmiennego znaczenia normatywnego.

7. W doktrynie podejmującej rozważany problem wskazuje się, że wskazówek przydatnych dla zrekonstruowania znaczenia ustawowego wyrażenia "przewlekłość postępowania" można dopatrzyć się w uzasadnieniu projektu zmian wskazujących jej charakterystyczne cechy, mianowicie "wykonywanie szeregu czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornie". Chodziłoby zatem o sytuację, w której organy działają opieszale lub tylko pozorują działanie ("formalnie nie są bezczynne"), którą ustawodawca odróżnił od stanu bezczynności charakteryzującego się brakiem jakichkolwiek działań (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP z 2011, nr 6, s. 30-43).

Podkreśla się, że rozstrzygnięcie rozważanej dystynkcji znaczeniowej może polegać na przyjęciu stanowiska, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 k.p.a., powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego, a w szczególności - konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych przez stronę (np. przedłożenia przez nią dokumentacji niezbędnej dla podjęcia decyzji lub wzięcia udziału w czynnościach dowodowych), bądź gdy bieg terminu jest zatrzymany. Formalnie rzecz biorąc, organ nie pozostawałby wtedy w bezczynności (ibidem).

Podobnie wypowiadają się inni przedstawiciele doktryny wskazując, że "przewlekłe prowadzenie postępowania" oznacza takie działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por.

J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, tezy do art. 149). Również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, tezy do art. 37) oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2012, s. 44).

Takie też rozumienie przyjmuje orzecznictwo uznając, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 549/13, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/Po 42/11, wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl).

Problem odróżnienia "bezczynności" od "przewlekłości" rodzi problemy dotyczące przedmiotu i granic rozpoznania niniejszej skargi. Skarżąca w niniejszej sprawie domagała się stwierdzenia obu typów niedziałania organu. W sytuacji, w której sam ustawodawca nie zdefiniował obu terminów, a ich rozumienie jest kształtowane w toku operatywnej wykładni prawa, nie sposób traktować tego żądania rozłącznie. Przemawia za tym również wzgląd na funkcje i zadania sądownictwa administracyjnego, wynikające z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, w szczególności to, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Z tych względów należy uznać, że rozpoznając niniejszą skargę sąd administracyjny był obowiązany dokonać z urzędu kontroli sprawności postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga i stwierdzić w sentencji orzeczenia typ uchybienia adekwatny do stanu faktycznego rozpoznawanego w granicach sprawy stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, mieszczący się również w granicach skargi.

8. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że w sprawie doszło do przewlekłości, o której mowa w art. 37 k.p.a., art. 3 § 2 pkt 8 i 149 § 1 p.p.s.a., organ podjął bowiem działania w sprawie, lecz prowadził ją w sposób opieszały. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z dnia (...) maja 2010 r. o przyznanie płatności ONW rok 2011. W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że ze względu na brak autentycznego podpisu skarżącej na wniosku o przyznanie płatności, nie mógł rozpoznać wniosku pod kątem merytorycznym, w tym rozpoznać dokumentów przedłożonych przez skarżącą na późniejszym etapie postępowania, do czasu uzupełnienia oryginalnego podpisu na wniosku pomocowym. Brak takiego podpisu oznaczał bowiem brak formalny uniemożliwiający załatwienie sprawy do czasu jego usunięcia. Podkreślił także, że kwestia autentyczności podpisu skarżącej na wniosku była przedmiotem dochodzenia ze strony organów ścigania. Jednakże o "ponowne" podpisanie wniosku skarżąca została wezwana dopiero w dniu (...) lipca 2013 r. zatem po upływie 3 lat od wszczęcia postępowania.

Organ mając wątpliwości co do autentyczności podpisu skarżącej mógł wezwać skarżącą o jego podpisanie znacznie wcześniej, bez względu na prowadzone w tym zakresie postępowanie przez organy ścigania. Podkreślić należy, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że dotychczas nie przedstawiono skarżącej zarzutu wyłudzenia dopłat.

Stanu przewlekłości nie sanują powiadomienia skarżącej o niezałatwieniu sprawy w terminie informujące, że w sprawa nie została jeszcze zakończona ze względu na jej skomplikowany charakter oraz toczące się postępowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z regulacją art. 36 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Podobne brzmienie mają powoływane przez organ przepis § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 dotyczącego płatności ONW.

Formalna ich poprawność nie dowodzi tego, że istniały faktyczne i prawne podstawy do tak długotrwałego kontynuowania postępowania. Wskazana w art. 36 k.p.a. możliwość informowania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu, ma charakter wyjątkowy i nie może być przez organy nadużywana. Zgodnie bowiem z regulacją art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nadto w myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Z kolei załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3)

O ile przepisy kodeksu oraz wskazanego rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie nakazują organowi, który informuje o niezałatwieniu sprawy w terminie, wskazywania dokładnie jakie jeszcze czynności w sprawie zamierza podjąć to powinny one wynikać z akt administracyjnych danego postępowania. Strona bowiem korzystając z możliwości wglądu do akt sprawy powinna wiedzieć co w danej sprawie organ uczynił by wydać dane rozstrzygnięcie.

Z akt administracyjnych zgromadzonych przez organ w niniejszej sprawie prócz kolejnych informacji o niezałatwieniu sprawy w terminie nie wynika, by Kierownik Biura Powiatowego ARiMR podejmował czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy. Abstrahując już od kwestii zasadności zawieszenia postępowania wskazać należy, że w sprawie po uchyleniu, na skutek odwołania strony, decyzji merytorycznej, wydanej przez organ drugiej instancji do dnia zamknięcia rozprawy mimo uzupełnienia wniosku, sprawa nie została załatwiona. Dopiero po wniesieniu przez skarżącą zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień w zakresie nieścisłości odnośnie części wspólnej wniosku.

9. Takie działanie organu należy ocenić jako opieszałe i niesprawne.

W prowadzonym postępowaniu brak jest jakiejkolwiek dynamiki. Działania organu w zasadzie ograniczają się do wydawania formalnych zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w terminie. Świadczy to, że organ nie podejmował w należyty sposób czynności zmierzających do wyjaśnienia i załatwienia sprawy. Wobec powyższego zarzuty podniesione przez skarżącą dotyczące naruszenia przez organ art. 12 i 35 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 6 powołanego rozporządzenia należało uznać za zasadne.

Ze względu na to jednak, że przez część okresu sprawa była zawieszana oraz, że była również wydana decyzja merytoryczna, zaś na obecnym stanie sprawy konieczna jest analiza materiału dowodowego zgromadzonego również w innych postępowaniach, sąd uznał, że stwierdzonej przewlekłości nie należy przypisywać charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do załatwienia wniosku skarżącej w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych organowi, stwierdzając jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II wyroku).

O kosztach (pkt III) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 i 209 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.