Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1937687

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 18 listopada 2015 r.
II SAB/Go 48/15
Forma odmowy udzielenia informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.).

Sędziowie WSA: Grażyna Staniszewska, Jacek Jaśkiewicz.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.H. na bezczynność Zakładu Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I.

zobowiązuje Zakład Gospodarki Komunalnej Spółkę z o.o. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

II.

stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III.

oddala wniosek o wymierzenie grzywny organowi,

IV.

zasądza od Zakładu Gospodarki Komunalnej Spółki z o.o. na rzecz skarżącego A.H. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

A.H. 19 lipca 2015 r. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej do Zakładu (...) Sp. z o.o. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii wszystkich faktur zanimizowanych które zostały wystawione w 2014 r. i 2015 r., dotyczących usług pogrzebowych i około pogrzebowych związanych z: sprzedażą trumny, krzyża, ramy nagrobnej, przewozem zwłok, toaletą pośmiertną, wykopaniem grobu, obsługą na cmentarzu, uformowaniem grobu, innymi czynnościami związanymi z realizacją pogrzebu danej osoby zmarłej.

Wnioskodawca zwrócił się także o przedstawienie listy imion i nazwisk osób zmarłych, które były grzebane przez firmę komunalną w latach 2014 oraz 2015. Zestawienie miało zawierać imię i nazwisko oraz pesel osoby zmarłej. Wnioskodawca zaznaczył przy tym, że osoby zmarłe nie podlegają ustawie o ochronie danych osobowych.

Pismem z (...) sierpnia 2015 r. Prezes Zarządu Zakładu (...) sp. z o. o poinformował A.H., iż po analizie merytorycznej i formalnej treści żądania udostępnienia kopii faktur które zostały wystawione w roku 2014 oraz 2015 r., uznał, że jest ono sprzeczne z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 z późn. zm., dalej: u.d.i.p), a w szczególności z jej art. 5 ust. 2. Organ wskazał, iż informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Obywatele mają prawo do dostępu do takiej informacji, a jednostki zobowiązane muszą publikować informacje w BIP.

Organ zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 16 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 68/07 wskazał, że "Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się też innymi pojęciami i tak w kontekście brzmienia ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji".

W tym zakresie - zdaniem organu - żądanie nie obejmuje danych z zakresu informacji publicznej, a zmierza do uzyskania dostępu do danych ZGK sp. z o. o newralgicznych stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa, które mają wartość gospodarczą dla konkurentów spółki na rynku świadczenia usług komunalnych. Poza tym większość rodzin organizujących pogrzeby zaznacza, iż nie życzy sobie udostępniania informacji na temat organizacji pogrzebu.

Odnosząc się do wniosku w zakresie udostępnienia listy imiennie zmarłych wraz z PESEL-ami, organ wskazał, że u.d.i.p określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych oraz prawa osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych (art. 2 ust. 1 u.d.i.p). Ustawę stosuje się zatem tylko do danych osób fizycznych. Zgodnie z powszechnie obowiązującą wykładnią osobą fizyczną jest człowiek uczestniczący w stosunkach prawnych. Zdolność prawna człowieka, a tym samym zdolność do bycia podmiotem prawa i obowiązków ustaje z chwilą jego śmierci. Osoba zmarła nie może być podmiotem praw i obowiązków w stosunkach prawnych i nie może być uznana za osobę fizyczną. Sama ustawa o ochronie danych osobowych wśród przesłanek dopuszczalności przetwarzania danych wymienia zgodę osoby, której dane dotyczą, a także mówi m.in. o sprostowaniu, dostępie do danych, czy możliwości sprzeciwu wobec przetwarzania swoich danych. Skorzystać z tego rodzaju uprawnień może jedynie osoba żyjąca, której dane dotyczą. W związku z powyższym ustawa o ochronie danych osobowych ma zastosowanie tylko do przetwarzania danych osobowych osób żyjących, a odmowę udzielania informacji na temat osób zmarłych z powołaniem się na ustawę o ochronie danych osobowych należy uznać za nieuzasadnioną.

Wbrew zatem twierdzeniu wnioskodawcy, jednak ochronie podlegają dane osób zmarłych, gdyż mogą być podstawą identyfikacji osób bliskich a przez to wykorzystywane do celów handlowo-marketingowych (np. docieranie do rodzin w celu nakłonienia ich do wnoszenia roszczeń przeciwko OFE, ZUS czy szpitalom itp.). Udostępnienie tych danych naruszałoby dobra osobiste bliskich zgodnie z art. 34 k.c, tj. na przykład kult pamięci o osobie zmarłej. Naruszenie tego dobra mogłoby skutkować prawem do kierowania powództw cywilnych do sądu powszechnego przeciwko ZGK sp. z o.o. o zadośćuczynienie.

Informacyjnie organ poinformował wnioskodawcę, że aktualnie ceny usług pogrzebowych i około pogrzebowych regulowane są uchwałą Rady Miejskiej Nr VIII/47/15 z 23 kwietnia 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usługi cmentarne na cmentarzach komunalnych zlokalizowanych na terenie Gminy oraz Zarządzeniem Nr (...) z (...).05.2015 r. Prezesa Zarządu Zakładu (...) sp. z o. o w sprawie cennika usług pogrzebowych - dokumenty publikowane.

Reasumując organ stwierdził, że wniosek A.H. z (...) lipca 2015 r. nie znajduje podstaw w przepisach prawa aby go zakwalifikować do informacji publicznej.

31 sierpnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.H. na bezczynność ZGK Sp. z o.o. w powyższym zakresie. W skardze skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w trybie przepisów u.d.i.p, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 154 § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze z., dalej: p.p.s.a.) oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że pismem z (...) sierpnia 2015 r. organ poinformował go, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej. Zdaniem skarżącego taki wniosek jest nieprawidłowy, a organ pozostaje bezczynny w udzieleniu odpowiedzi.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz ZGK Sp. z o.o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Organ, rozwijając wątek dotyczący odmowy udzielenia informacji publicznej z przyczyn naruszenia tajemnicy przedsiębiorcy, wskazał na treść przepisu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. "Przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do widomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności". Przez tajemnicę przedsiębiorstwa należy rozumieć nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Informacja nieujawniona do wiadomości publicznej, to informacja nieznana ogółowi lub osobom, które ze względu na wykonywany zawód są zainteresowane jej posiadaniem. Taka informacja mieści się w pojęciu "tajemnicy przedsiębiorstwa", w przypadku gdy przedsiębiorca wyraża wolę, aby pozostała ona tajemnicą, zwłaszcza dla konkurencji. Zatem ujawnienie przez organ informacji, które zwrócił się skarżący, ewidentnie narusza tajemnicę przedsiębiorstwa.

Z dalekiej jednak ostrożności procesowej, gdyby uznać, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, organ podniósł, że wniosek skarżącego nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia sformułowanych przez niego żądań. W szczególności brak jest wykazania istotnego interesu publicznego, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Bowiem w ocenie organu żądana informacja jest informacją publiczną przetworzoną.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a)). Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por.m.in. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Na gruncie u.d.i.p, przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ prawnie zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiocie informacji publicznej - jej nie podejmuje. Ustawa ta zawiera przykładowe kategorie informacji o sprawach publicznych podlegających udostępnieniu, przy wykładni omawianego pojęcia stosować należy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w u.d.i.p.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, czy jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji i czy dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Nie budzi wątpliwości, że Zakład (...) jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dane dotyczące organizacji takiego podmiotu, o osobach sprawujących w nim funkcje i ich kompetencjach, środkach finansowych przeznaczanych na jego funkcjonowanie i realizację ustawowych zadań, sposób ich wydatkowania stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2b, d, i f, ust. 5 pkt d u.d.i.p.

Udzielając natomiast odpowiedzi na pytanie czy Zakład (...) dysponuje informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p, należy na wstępie wskazać na właściwą proceduralnie formę załatwienia sprawy. Wygląda ona następująco. Jeśli podmiot zobowiązany uznaje, że żądane informacje nie są "informacjami publicznymi" lub ich nie posiada, to - w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p - powinien odmówić ich udostępnienia "zwykłym" pismem wyjaśniając przyczynę odmowy. Jeśli natomiast organ uznaje, że żądana informacja ma charakter publiczny, ale zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy jej udostępnienia, stanowisko organu powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p, zgodne z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p.

W tym zakresie organ w piśmie z (...) sierpnia 2015 r. - skierowanym do skarżącego - z jednej strony uznał, że "przedmiotowy wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa aby go zakwalifikować do informacji publicznej", a z drugiej strony, jako przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazał na prywatność osoby fizycznej oraz tajemnicę przedsiębiorcy, wynikającą z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p, co odczytywać należy, że zdaniem organu żądane informacje stanowią informację publiczną lecz nie mogą być przez organ udostępnione z uwagi na ochronę danych osobowych oraz tajemnicę przedsiębiorcy. W takiej jednak sytuacji organ powinien wydać decyzję administracyjną, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p. Należy przy tym zaznaczyć, że także w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na tajemnicę chronioną.

Wskazać tu również należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz (w:) R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584).

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku.

Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a., stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu tego przepisu, będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Takiej oczywistości nie da się w rozpoznawanej sprawie stwierdzić. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt II wyroku.

Podobne względy zadecydowały o niewymierzeniu, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny organowi, tym bardziej, że materia udzielania informacji publicznej, w szczególności w przypadku zbiegu trybów jest skomplikowana i początkowo nastręczała wielu problemów judykaturze. Zdaniem sądu nie było w sprawie potrzeby dodatkowego sankcjonowania i dyscyplinowania organu grzywną skoro organ został zobowiązany do załatwienia wniosku.

O kosztach należnych skarżącemu jako wygrywającemu spór orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., 205 § 2 i 209 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.