II SAB/Go 33/18, Strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2529953

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2018 r. II SAB/Go 33/18 Strona w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.).

Sędziowie WSA: Krzysztof Dziedzic, Asesor Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A.C. na bezczynność Wojewody w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji

I.

zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku A.C. o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych w jej piśmie z dnia (...) r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku,

II.

stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III.

zasądza od Wojewody na rzecz A.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

1. W odwołaniu z dnia (...) grudnia 2017 r. wniesionym od wskazanych w nim decyzji Prezydenta Miasta A.C. zawarła odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji tegoż organu z dnia (...) czerwca 2017 r. nr (...) oraz decyzji z dnia (...) października 2017 r. nr (...) w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę i jego zmiany (s. 4 i 5 odwołania znajdującego się w aktach administracyjnych). Wniosek w tym zakresie został przekazany do rozpatrzenia Wojewodzie jako organowi właściwemu.

W dniu 22 lutego 2018 r. A.C. złożyła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie (k. 20 akt sądowych). Postanowieniem z dnia (...) marca 2018 r. (nr (...)) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził bezczynności Wojewody w załatwieniu sprawy uznając, że wniosek skarżącej dotyczył wszczęcia z urzędu postępowania nieważnościowego, a przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) nie przewidują formy postanowienia dla "informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności).

Następnie pismem z dnia (...) kwietnia 2018 r. Wojewoda poinformował A.C., że nie znalazł podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie. Wskazał również, że nie stwierdził w kontrolowanym postępowaniu wady rażącego naruszenia prawa ani innych przesłanek nieważności.

2. W skardze na bezczynność organu z dnia (...) kwietnia 2018 r. A.C. wniosła o:

- zobowiązanie Wojewody do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z art. 61a k.p.a., w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

- dokonanie przez sąd kontroli przewlekłości załatwienia sprawy, której dotyczy skarga,

- rozstrzygnięcie czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi opisała przebieg sprawy i podniosła, że w sytuacji, gdy organ uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania wnioskowanego przez skarżąca należało wydać postanowienie odmowne, zgodnie z art. 61a k.p.a. Brak załatwienia sprawy w tej formie oznacza bezczynność organu.

3. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wskazując, że wniosek skarżącej o wszczęcie postępowania nieważnościowego "nie mógł zostać zakwalifikowany jako wniosek, który wszczął postępowanie w sprawie administracyjnej". Przepisy kodeksu nie nakładają bowiem na organ obowiązku wydania aktu administracyjnego w przypadku, gdy organ nie znajduje podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

4. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, czyli także w przypadkach gdy organ w określonym przepisami terminie nie wydaje aktów kończących postępowanie lub nie podejmuje innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (określonych w pkt 4).

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

1)

zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności;

2)

zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3)

stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

5. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi był zarzut bezczynności organu w rozpoznaniu odrębnego wniosku A.C. o stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych w jej piśmie (odwołaniu) z dnia (...) grudnia 2017 r. Odnosząc się do kwestii wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest - co do zasady - normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej, w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o której legalności ma orzec organ wyższego stopnia.

Stwierdzenie legitymacji osoby wnioskującej o stwierdzenie nieważności, w sytuacji, gdy nie była ona stroną postępowania, którego wniosek dotyczy, wymaga ustalenia interesu prawnego tej osoby. Badanie te obejmuje sprawdzenie czy już na wstępnym etapie postępowania nie zachodzą przesłanki o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym na tyle oczywiste i jasne, że wszczęciem postępowania staje się bezprzedmiotowe. Taki obowiązek statuuje art. 61a § 1 k.p.a., dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18), obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Rozważany przepis został wprowadzony pod wpływem postulatów doktryny właśnie po to, by dokonać wyraźnego rozróżnienia wstępnego etapu postępowania administracyjnego - mianowicie badania wniosku o wszczęcie tego postępowania, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Ma on na celu niedopuszczanie do wszczynania i prowadzenia tych postępowań administracyjnych, które już na wstępie zawierają oczywiste przesłanki ich niedopuszczalności. Jednocześnie przepis ten ma charakter gwarancyjny bowiem umożliwia stronie ochronę w postaci prawa do zażalenia, a następnie skargi sądowej w przypadku odmowy wszczęcia postępowania.

6. Analiza akt sprawy wskazuje, że organ (podobnie rozpoznający ponaglenie Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego) przeoczył istotną zmianę stanu prawnego dokonaną ponad siedem lat temu. Wskazanym przepisem ustawodawca potwierdził zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym (wnioskowym) w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego winien być zatem zweryfikowany w oparciu o przesłanki określone w art. 61a § 1 k.p.a. i jeśli, zdaniem organu, podmiot występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności nie ma legitymacji (interesu prawnego) w tym zakresie lub zachodzą przedmiotowe przesłanki niedopuszczalności, winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a nie "przekwalifikowywać" wyraźny wniosek A.C. o wszczęcie postępowania nieważnościowego (tryb wnioskowy) na tryb wszczynany z urzędu i informować wnioskującą o braku statusu strony zwykłym pismem. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym o procesowym losie wniosku w formie "zwykłego" pisma jest więc niezgodne z prawem.

Żądanie wszczęcia postępowania, niezależnie od legitymacji strony i materialnej zasadności wniosku, wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak załatwienia sprawy w jakiejkolwiek z powyższych dwóch alternatywnych form aktu administracyjnego przesądza o bezczynności organu. W tym stanie rzeczy należało uznać, że organ pozostawał w bezczynności co do załatwienia wniosku A.C. z dnia (...) grudnia 2017 r. w zakresie zawartego w tym żądania stwierdzenia nieważności i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzec jak w punkcie I wyroku.

7. Oceniając czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, to jest czy była ona rażąca, znaczenie miały okoliczności, które spowodowały zwłokę organu. Po ich rozpatrzeniu sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Powyższe uzasadnia ustalenie, że organ podejmował czynności dotyczące przedmiotowego wniosku, a jedynie nie przybrały one właściwej formy, określonej przepisami prawa. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia skarżącej, czy też celowego zwlekania z udzieleniem odpowiedzi na podniesione zarzuty.

Należy jednocześnie wyjaśnić, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności żądania wniosku. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu we właściwym trybie i formie wniosku o wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego dwu decyzji opisanych w piśmie z dnia (...) grudnia 2017 r. Zatem Sąd nie ocenia w niniejszej sprawie zasadności przesłanek wszczęcia postępowania nieważnościowego, ani też legitymacji (interesu prawnego) skarżącej. Nie można bowiem w ramach skargi na bezczynność przesądzać ostatecznie tego, czy organ powinien wydać postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. (tak jak żąda tego skarżąca), czy też powinien wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie nieważności. To zależy bowiem od okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim wyjaśnienia statusu i interesu prawnego A.C. Ważne jest jednak, by nastąpiło to we właściwym trybie i formie procesowej, które mogą być przedmiotem kontroli merytorycznej.

8. Mając na względzie dalszy tok sprawy warto przypomnieć organowi, że przepis art. 61a § 1 k.p.a. w zakresie, w jakim wskazuje na podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną - ma zastosowanie do takich przypadków, jeżeli już z żądania wszczęcia postępowania wynika w sposób oczywisty, że podmiot je wnoszący nie ma interesu prawnego, którego mogłoby dotyczyć postępowanie.

Natomiast, gdy ustalenie istnienia interesu prawnego bądź związków takiego interesu z postępowaniem, którego wszczęcia domaga się żądający wymaga dokonania wykładni czy podjęcia określonych czynności dowodowych, to mogą być one dokonane wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Uznaje się bowiem, że "oczywistość" (co do osoby niebędącej stroną) ma wynikać już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania albo zostać stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy.

Jeśli jednak przesłanki takie zachodzą to nie ma podstaw do rozstrzygania o meritum sprawy. W przedmiotowej sprawie organ pomieszał nie tylko tryb wnioskowy i tryb urzędowy, ale również właściwe formy procesowe i etapy postępowania, rozważając w treści pisma kwestie merytoryczne (przesłanki nieważności).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 i 209 p.p.s.a. (punkt III wyroku).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.