Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3118784

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim
z dnia 4 lutego 2021 r.
II SAB/Go 314/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Jaśkiewicz, Asesor Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M.S. na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej

I. zobowiązuje Starostę do rozpatrzenia wniosku skarżącego M.S. z dnia (...) r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

II. stwierdza, że bezczynność Starosty nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

III. zasądza od Starosty na rzecz skarżącego M.S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z (...) listopada 2020 r. M.S. (dalej: skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. (dalej: WSA) skargę na bezczynność Starosty (dalej: organ). Wskutek bezczynności zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Konstytucja RP) w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej: u.d.i.p.), w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.

Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z (...) października 2020 r.,

2) zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że 27 października 2020 r. złożył do organu za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej następującej treści: "Zgodnie z rozmową telefoniczną, zwracam się z zapytaniami na piśmie (są doprecyzowaniem pytań zadanych wcześniej). Komu i w jakiej wysokości starostwo przyznało nagrody z okazji Dnia Edukacji Narodowej? Pisząc komu, na myśli mam imiona i nazwiska nagrodzonych osób, ponieważ jest to informacja publiczna. Jeśli odmówicie Państwo udzielenia kompletnej odpowiedzi, prosiłbym o podanie podstawy prawnej".

Skarżący jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przesłanie ich na adres mailowy (...).

Skarżący wskazał, że 5 listopada 2020 r. organ odpowiedział na ww. wniosek, wskazując wysokość nagród przyznanych trzem grupom pracowników, dyrektorom, kierownikom i nauczycielom. Organ - zdaniem skarżącego - nie odpowiedział na jego pytanie, bowiem nie wskazał jakie kwoty nagród zostały udzielone poszczególnym pracownikom szkół wskazanym z imienia i nazwiska. Skarżący podkreślił, że w ocenie organu jego wniosek w zakresie wskazania imiennej listy nagrodzonych pracowników jednostek oświaty nie stanowi informacji publicznej. Uzasadniając to stanowisko organ wskazał, że: "ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Organ wskazał też, że udostępnienie informacji o wynagrodzeniu pracownika mogłoby naruszyć dobra osobiste pracowników. Zdaniem skarżącego powyższe stanowisko organu nie zasługuje na aprobatę. W ocenie skarżącego żądana informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP: "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne (...)". Niewątpliwie żądana informacja dotyczy działalności organu władzy publicznej, którym jest w tym przypadku Starosta. Informacja o wydatkowaniu publicznych pieniędzy na nagrody dla pracowników jednostek oświaty niewątpliwie dotyczy działalności tego organu. Co więcej, jak wskazał organ w swojej odpowiedzi, środki publiczne zostały przeznaczone na nagrody dla dyrektorów szkół, kierowników i nauczycieli. Nie powinno budzić wątpliwości, że wszystkie te osoby pełnią funkcję publiczne. Okoliczność, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji o wysokości nagród przyznanych poszczególnym, zindywidualizowanym, nauczycielom nie powoduje, że informacja taka traci walor informacji publicznej. Nauczyciele - jak również dyrektorzy szkół - są osobami pełniącymi funkcje publiczne, a w związku z tym nie korzystają one z ochrony prywatności przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., o czym stanowi zdanie drugie tego przepisu. Skarżący zwrócił uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2020 r., sygn. akt: I OSK 3955/18, który wskazał, że: "informacja o wysokości środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie określonego pracownika jednostki publicznej, jak wskazano wyżej, stanowi informację publiczną. O tym, że wynagrodzenie nauczycieli szkół stanowi informację publiczną wypowiadały się już wielokrotnie sądy administracyjne m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 19 lutego 2020 r., sygn. akt: II SA/Gd 556/19, WSA w Gliwicach w wyroku z 17 maja 2018 r., sygn. akt: IV SAB/Gl 68/18. Skoro zatem żądana informacja jest informacją publiczną, termin na udostępnienie informacji publicznej upłynął, a mimo tego organ nie udostępnił takiej informacji, jak również nie wydał decyzji o odmowie jej udostępniania. Zatem w ocenie skarżącego należy uznać, że pozostaje on w bezczynności. Organ co prawda udostępnił zbiorczą informację o udzielonych nagrodach, jednak informacja ta nie była przedmiotem złożonego wniosku, bowiem skarżący zwrócił się o udostępnienie imion i nazwisk osób, które zostały nagrodzone oraz kwot poszczególnych nagród, przypisanych do kolejnych osób. Nie doszło więc do udostępnienia informacji publicznej objętej zakresem złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w odpowiedzi na zapytanie, 5 listopada 2020 r. z zachowaniem ustawowego terminu, po analizie wniosku została udzielona na adres poczty elektronicznej skarżącego informacja, że z okazji Dnia Edukacji dyrektorzy otrzymali nagrody w wysokości od 2000 do 4000 zł, nagrody kierowników wynosiły 1800 zł, z kolei nauczyciele otrzymali nagrody w wysokości 1500 zł. Jednocześnie skarżący został poinformowany, że przekazanie imiennej listy nagrodzonych pracowników jednostek oświaty nie stanowi informacji publicznej. Organ wskazał, że w oparciu o art. 5 u.d.i.p. ustawowej ochronie podlegają informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Konstytucyjnym potwierdzeniem prawa do prywatności jest art. 47 Konstytucji RP, który nakłada na władze publiczne obowiązek ochrony chronionych prawem dóbr jednostki przed nieuzasadnioną ingerencją. Stanowisko powyższe było konsultowane z Inspektorem Danych Osobowych Starostwa Powiatowego (firma zewnętrzna), który w udzielonej odpowiedzi z (...) listopada 2020 r. jednoznacznie stwierdził, że dane o przyznanych nagrodach powinny być na tyle zagregowane, aby nie dały podstaw do prostego wnioskowania, kto ile zarabia lub w jakiej wysokości otrzymuje premię czy nagrodę. Tym samym potwierdził prawidłowość udzielonej informacji publicznej powołując się na rozstrzygnięcie sądów. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, "informacją publiczną nie jest to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych. Nie ma żadnych podstaw, aby informację o wynagrodzeniu i nagrodach czy premiach przyznanych konkretnemu pracownikowi, traktować jako informację o sprawie publicznej. Istotą uprawnień przewidzianych przedmiotową ustawą nie jest umożliwienie każdemu dostępu do dokumentacji pracowniczej" oraz że "informacje o wynagrodzeniu, premiach i nagrodach należą do dóbr osobistych pracownika, a te pracodawca obowiązany jest szanować. Ich przestrzeganie nakazuje pracodawcy jedna z podstawowych zasad prawa pracy określonych w art. 11.1 kodeksu pracy. W uchwale z 16 lipca 1993 r. sygn. akt I PZP 28/93 Sąd Najwyższy orzekł, że ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego. Niewykluczone więc, że podanie takich danych narazi pracodawcę, który je udostępnia, na zarzut złamania sfery prywatności zatrudnionych. Dodatkowo - jak wyjaśnił organ - (...) listopada 2020 r. Inspektor Danych Osobowych wydał opinię, w której podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Zdaniem skarżącego żądana informacja stanowi informację publiczną z uwagi fakt, że wszystkie osoby nagrodzone są funkcjonariuszami publicznymi. Stanowisko powyższe nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

U.d.i.p. nie zawiera samodzielnej, własnej definicji funkcjonariusza publicznego. Przy interpretacji tego pojęcia zgodnie z orzecznictwem należy posiłkować się definicją zawartą w innych aktach prawnych. Jedna z definicji pojęcia funkcjonariusza publicznego zawarta jest w art. 115 § 13 Kodeksu karnego, jednakże nie odnosi się wprost do nauczycieli. Faktem jest, że z uwagi na treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny. Wobec treści tego przepisu nauczyciel nie jest funkcjonariuszem publicznym w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, gdyż inaczej nie byłoby potrzeby takiego formułowania przepisu w ustawie Karta Nauczyciela. W ocenie organu, gdyby intencją ustawodawcy było zakwalifikowanie nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych to wymieniony on by został w art. 115 § 13 Kodeksu karnego. Przy takim stanie prawnym nie ma podstaw do jednoznacznego zakwalifikowania nauczycieli jako funkcjonariuszy publicznych, a tym samym brak jest podstaw do udostępniania ich danych osobowych w trybie dostępu do informacji publicznej. Nie ulega żadnej wątpliwości, że dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie. Należy również zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca w przepisach szczególnych nakazał wobec wybranych grup funkcjonariuszy ujawnienie statusu materialnego poprzez składanie różnego rodzaju oświadczeń majątkowych. W uregulowaniach tych nie ujęto wprost nauczycieli. W związku z tym można przyjąć, że w stosunku do osób nieobjętych obowiązkiem ujawniania swoich dochodów ustawodawca dopuszcza stosowanie ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. W przedmiotowej sprawie odpowiedź udzielona została w terminie, tym samym organ nie dopuścił się bezczynności, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie był zobowiązany do udostępnienia list imiennych nagrodzonych pracowników, która zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. orzekając, że organ dopuścił się bezczynności sąd jednocześnie stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Warunki te zostały w sprawie spełnione. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu Starosta jest organem władzy publicznej a zatem jest organem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

Jeśli chodzi o pojęcie informacji publicznej ma ono szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności".

Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Za informację publiczną uznaje się zatem każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. Żądanie zawarte we wniosku skarżącego z (...) października 2020 r. - udostępnienia informacji w zakresie wypłaconych przez organ (z okazji Dnia Edukacji Narodowej) nauczycielom nagród finansowych stanowiło - zdaniem WSA - informację publiczną.

Przepis art. 10 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Przepis art. 10 u.d.i.p. nie określa wprost wymagań, w zakresie formy zgłoszenia żądania, a regulacja zawarta w art. 10 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on w szczególności podania w rozumieniu art. 63 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a.

Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (por. wyrok NSA z 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16; CBOSA).

Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie u.d.i.p. bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpatrzenia wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ, będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej, nie podejmuje stosownej czynności materialno - technicznej w postaci jej udzielenia (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy. We wskazanym terminie organ nie załatwił wniosku w całości przez udzielenie informacji lub odmowę jej udzielenia wyrażoną w odpowiedniej procesowo formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bowiem, o czym powiedziano już wyżej, żądane informacje stanowią bez wątpienia informację publiczną.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się do tego, czy istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia tej informacji z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

W kontekście powyższego przepisu konieczne jest zatem rozważenie, czy nauczyciele są osobami pełniącymi funkcję publiczną. Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną", podkreślając, iż katalog z art. 115 § 13 k.k. ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się ponadto, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński w: M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w orzecznictwie NSA i SN np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5), pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i nie realizacją funkcji (zadań) publicznych. Odwołać się również należy do wyroku NSA z 15 czerwca 2015 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Oznacza to, iż orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

W związku z powyższym w orzecznictwie jednolicie się przyjmuje, iż takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910, dalej: P.o.) system oświaty zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, odpowiednich do wieku i osiągniętego rozwoju.

Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2019 r. poz. 2215, dalej: u.KN) - podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przy czym odnoszą to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania niezależnie od tego, iż tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, wyrok NSA z 12 października 2017 r., I OSK 537/17, wyrok WSA w Krakowie z 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15, wyrok WSA w Gliwicach z 7 czerwca 2016 r., IV SAB/Gl 62/16, wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 105/17, wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2017 r., II SAB/Łd 49/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., IV SA/Wr 20/17, orzeczenia dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.).

W ocenie WSA za przyjęciem, iż nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, przemawia także to, iż zgodnie z art. 69 ust. 1 P.o. w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 P.o. w skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie.

Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 P.o. do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy:

1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki;

2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów;

3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców;

4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki;

5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów;

6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki.

Ponadto zgodnie z art. 70 ust. 2 P.o. rada pedagogiczna opiniuje w szczególności:

1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi;

2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki;

3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień;

4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Wobec powyższych kompetencji rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, mimo, iż nie wydaje on żadnych decyzji, niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty. Nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, a służą jedynie realizacji tych kompetencji. Pozwala to uznać nauczyciela za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 z d. 2 u.d.i.p.

W związku z tym konieczne jest rozważenie, czy informacja o nagrodzie finansowej udzielonej osobie pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka także prywatności osoby, ma związek z pełnieniem tej funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyrok NSA z 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13). Taki związek zachodzi natomiast w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną, dodatku motywacyjnego a także nagrody finansowej udzielonej takiej osobie. Udzielenie nauczycielowi nagrody finansowej związane jest przecież z wykonywaniem przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych. Wykonywanie obowiązków służbowych stanowi zaś pełnienie funkcji publicznej (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/14; wyrok NSA z 14 maja 2014 r., I OSK 2561/13). Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie takiej informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia informacji publicznej.

Podkreślić należy, iż jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie ww. wyroku TK z 20 marca 2006 r., K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safian "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).

Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie załatwił, do dnia orzekania, wniosku skarżącego w całości, tj. nie ujawnił danych osobowych nauczycieli (w tym dyrektorów szkół) którzy otrzymali nagrody, w punkcie I. wyroku należało zawrzeć zobowiązanie, o którym mowa w 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na względzie prosty charakter informacji WSA, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi (pkt I. sentencji wyroku).

Zgodnie z nakazem zawartym w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. WSA stwierdził bezczynność organu, przy czym na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. WSA miał nadto obowiązek z urzędu ocenić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie takiej kwalifikowanej cechy WSA nie doszukał się uznając, że zaniechanie wynika raczej z braku rozeznania co do instytucji informacji publicznej, niż złej woli. Trudno również uznać, aby działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Z tych samych przyczyn WSA nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania WSA orzekł w pkt III. wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.