II SAB/Go 17/21, Charakter sumy pieniężnej przyznawanej stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3162515

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 marca 2021 r. II SAB/Go 17/21 Charakter sumy pieniężnej przyznawanej stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.).

Sędziowie WSA: Jacek Jaśkiewicz, Asesor Jarosław Piątek.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2021 r. sprawy ze skargi B.S. na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie zbadania zgodności z prawem wykonanych przewodów kominowych

I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia (...) r.,

II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, które miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

III. przyznaje od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.S. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych,

IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej B.S. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia (...) stycznia 2021 r. B.S. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (określanego dalej jako PINB) w przedmiocie zbadania zgodności z prawem wykonanych przewodów kominowych, w której wniosła o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania,

2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłość organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia stron postępowania oraz załatwienia sprawy w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy,

4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł,

5) zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że 5 marca 2019 r. złożyła do PINB wniosek o wydanie decyzji nakazującej właścicielowi sąsiedniego lokalu w budynku wielorodzinnym w miejscowości (...), rozbiórkę przewodów kominowych samowolnie zamontowanych na ścianie jej lokalu, powodujących utrudnienia w korzystaniu z tego lokalu. Do wniosku dołączyła decyzję Starosty z dnia (...) grudnia 2018 r., nr (...) o umorzeniu postępowania wskutek naruszenia przez inwestora art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podkreśliła również, iż inwestycja ta została wykonana bez jej zgody jako współwłaścicielki nieruchomości.

Skarżąca podniosła dalej, że PINB uzyskał odpis powyższej decyzji już w grudniu 2018 r. i nie podjął żadnych czynności w tej sprawie. Jasno sprecyzowany wniosek skarżącej z dnia (...) marca 2019 r. najpierw nieprawidłowo zakwalifikował w piśmie z dnia (...) czerwca 2019 r., nr (...) jako skargę powszechną w rozumieniu art. 227 ustawy ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - określanej dalej jako k.p.a.). Następnie kolejno błędnie odmówił wszczęcia postępowania (postanowienie z dnia (...) sierpnia 2019 r., nr (...)), z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie (decyzja z dnia (...) grudnia 2019 r., nr (...)), a pismem z dnia (...) maja 2020 r., nr (...) bezpodstawnie i z naruszeniem art. 28 k.p.a., poinformował skarżącą o wyeliminowaniu jej jako strony z toczącego się postępowania.

Ponadto, pomimo wielokrotnego uchylania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego jako WINB) błędnych postanowień i decyzji oraz przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia wraz z licznymi zaleceniami, PINB za każdym razem je ignorował. Podobnie było z zaleceniami zawartymi w postanowieniach z dnia (...) sierpnia 2019 r. oraz z dnia (...) lipca 2020 r., wydanych w przedmiocie ponaglenia na bezczynność i przewlekłość.

W związku z tym skarżąca złożyła w dniu 9 lipca 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność PINB w załatwieniu powyższej sprawy. Sąd ten wyrokiem z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 171/20, stwierdził, że PINB dopuścił się w sprawie bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż PINB w dniu

(...) września 2020 r. wydał decyzję nr (...) o braku konieczności nałożenia na Z.R. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia do z stanu zgodnego z prawem, Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia (...) marca 2019 r. Ponadto przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w wysokości 500 zł.

W kontekście powyższego wyroku skarżąca podnosiła, iż PINB wydał powyższą decyzję bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania oraz bez prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania. W ocenie skarżącej organ uczynił to na skutek złożenia skargi z dnia (...) lipca 2020 r., po to tylko, żeby nie zostać zobowiązanym przez Sąd do wydania decyzji. W dniu 15 września 2020 r. skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, która decyzją WINB z dnia (...) października 2020 r., nr (...) została uchylona, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, iż PINB mógł się dopuścić naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenia art. 77 i 77 § 1 k.p.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, zalecił również przeprowadzenie dowodu z oględzin obiektu oraz uzupełnienie akt sprawy o dokumenty dotyczące stanu władania nieruchomością, na podstawie których winno nastąpić prawidłowe ustalenie stron postępowania.

Skarżąca wskazała, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy PINB postanowieniem z dnia (...) listopada 2020 r. jedynie zawiesił postępowanie administracyjne. Jako powód zawieszenia postępowania wskazał zwrócenie się do Starosty o podanie danych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości. Powyższe postanowienie zostało uchylone przez WINB postanowieniem z dnia (...) stycznia 2021 r. na skutek złożonego przez skarżącą zażalenia.

W kontekście powyższych okoliczności skarżąca podniosła, iż PINB wielokrotnie naruszył prawo i pominął wiele procedur. W jej ocenie, nie chcąc nadal rzetelnie czegokolwiek ustalić, celowo i z naruszeniem poszczególnych przepisów obowiązującego prawa, wykonuje w dużych odstępach czasu czynności pozorne, powodujące, że formalnie nie jest bezczynny (ostatnio z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił postępowanie administracyjne - w dodatku jeszcze przed jego wszczęciem). Do chwili obecnej, tj. po upływie ponad 22 miesięcy od złożenia wniosku, nie ustalił prawidłowo wszystkich stron postępowania i nie wszczął w sprawie ponownie postępowania administracyjnego. Nie wydał merytorycznej decyzji realizującej zalecenia zawarte w wielokrotnych rozstrzygnięciach kasacyjnych organu wyższego stopnia. W związku z tym nadal pozostaje bezczynnym wobec wydania decyzji przez WINB w dniu (...) października 2020 r. Skarżąca zauważyła, że załatwienie jej sprawy trwa zbyt długo, co budzi poważne wątpliwości co do uczciwości i rzetelności w przebiegu tej sprawy, ale przede wszystkim nie sposób się zgodzić z bezpodstawnym zawieszeniem postępowania, brakiem ponownego wszczęcia postępowania administracyjnego z prawidłowo ustalonymi wszystkimi stronami postępowania i nie wydaniem w przedmiotowej sprawie decyzji merytorycznej realizującej zalecenia organu wyższego stopnia. W konsekwencji, PINB nie wykonując w ogóle zaleceń WINB zawartych w decyzji z dnia (...) października 2020 r. (jak również zaleceń we wcześniej wydawanych w trybie instancyjnym rozstrzygnięciach kasacyjnych), celowo trwa w swojej bezczynności, w ogóle nie wykonuje swoich obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane. Swoją dotychczasową działalnością wielokrotnie rażąco naruszył przepisy prawa, a brak wydania decyzji w przewidzianym ustawowo terminie, tylko potwierdza, że organ pozostaje bezczynny i działa w sposób przewlekły. Również zawieszenie postępowania spowodowało nieuzasadnione przedłużenie postępowania. W ocenie skarżącej wszystkie podejmowane do chwili obecnej przez PINB czynności są nieefektywne oraz pozorne, a każde jego działanie tylko realizuje celową bezczynność w tej sprawie.

Skarżąca uzasadniając wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł wskazała na celową bezczynność oraz powstałe szkody i utrudnienia w korzystaniu z lokalu nr (...), które są wynikiem akceptowanej przez ten organ samowoli budowlanej. Bezczynność ta, pomimo wydania przez Sąd w dniu 30 września 2020 r. wyroku, trwa do chwili złożenia skargi. Skarżąca zaznaczyła, że we wniosku, jak i kolejnych pismach kierowanych do PINB, informowała, że przewody kominowe, które zostały samowolnie umocowane bezpośrednio przy ścianie lokalu nr (...), zasłoniły istniejący od zawsze wywietrznik z pomieszczenia (kuchni), spowodowały zakłócenia w odbiorze sygnału telewizyjnego, ograniczyły dostęp do włazu kominowego tego budynku mieszkalnego oraz uniemożliwią w przyszłości przeprowadzenie jakichkolwiek prac remontowych na tej ścianie (m.in. termomodernizację). Dodatkowo, inwestor montując samowolnie przewody kominowe, wywiercił otwory oraz pozrywał biegnące na ścianie sąsiedniego budynku przewody instalacji elektrycznej.

W piśmie z dnia (...) lutego 2021 r. wraz z którym przekazano do Sądu skargę B.S. z dnia (...) stycznia 2021 r., PINB wskazał, że zwrócił się do osób upoważnionych lub właścicieli o udostępnienie danych adresowych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości położonej w m. (...) na terenie działki nr (...). Jednak B.P. - pełnomocnik skarżącej - odmówiła udzielenia tych informacji. W związku z tym PINB zwrócił się do organu prowadzącego ewidencję budynków i gruntów z wnioskiem o podanie wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości. Następnie wskazał, iż po uzyskaniu tych informacji zostaną podjęte dalsze działania. Obecnie sprawa nie została zakończona i jest w trakcie rozpatrywania Z akt sprawy przedstawionych wraz odpowiedzią na skargę wynika następujący przebieg postępowania, obejmujący okres po wydaniu wyroku przez WSA w Gorzowie Wlkp. w dniu 30 września 2020 r., II SAB/Go 171/20:

1. w dniu 21 października 2021 r. wpłynęła do PINB decyzja WINB z dnia (...) października 2020 r. nr (...) uchylająca decyzję PINB z dnia (...) września 2020 r. (...) o braku konieczności nałożenia na Z.R. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych w celu doprowadzenia do z stanu zgodnego z prawem i przekazująca sprawę organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia;

2. postanowieniem z dnia (...) listopada 2020 r., nr (...), PINB - powołując się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące samowoli budowlanej związanej z montażem przewodu kominowego i wentylacyjnego w budynku wielorodzinnym na terenie działki nr (...) w m. (...), z uwagi na to, że zwrócił się do Starosty o podanie danych wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, której dotyczy postępowanie;

3. w dniu 25 listopada 2020 r. wpłynęło zażalenie B.S. na powyższe postanowienie, które zostało przekazane WINB w dniu 8 grudnia 2020 r.;

4. w dniu 16 grudnia 2020 r. wpłynęło do organu I instancji pismo B.S. z dnia (...) grudnia 2020 r. stanowiące ponaglenie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowanie; zostało ono przekazane WINB w dniu 7 stycznia 2021 r.,

5. WINB postanowieniem z dnia (...) stycznia 2021 r., nr (...) uchylił postanowienie PINB z dnia (...) listopada 2020 r., wskazując, że podany powód zawieszenia postępowania w żadnym razie nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.; powyższe orzeczenie wpłynęło do PINB w dniu 11 stycznia 2021 r.

6. WINB postanowieniem z dnia (...) stycznia 2021., nr (...), stwierdził bezczynność i przewlekłość postępowania PINB oraz wyznaczył dodatkowy 30-dniowy termin do załatwienia sprawy; powyższe orzeczenie wpłynęło do PINB w dniu 20 stycznia 2021 r.

Ponadto w odpowiedzi na wezwanie Sądu do niezwłocznego udzielenia informacji jakie czynności organ podjął w sprawie z wniosku B.S. od dnia (...) lutego 2021 r., tj. od dnia udzielenia odpowiedzi na skargę, w szczególności czy organ wydał decyzję i do nadesłania dokumentów potwierdzających ewentualnie podjęte czynności. PINB przysłał za pośrednictwem faksu jedynie decyzję z dnia (...) marca 2021 r., nr (...) o braku konieczności nałożenia na Z.R. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych naprawczych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych oraz odwołanie złożone przez skarżącą.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Skarga strony została poprzedzona ponagleniem złożonym w trybie art. 37 k.p.a. Został zatem spełniony wymóg wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. i dlatego skarga podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie mógł być jedynie okres po wydaniu wyroku przez WSA w Gorzowie Wlkp. w dniu 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Go 171/20. Do tej bowiem daty działania PINB zostały ocenione już przez Sąd w powyższym wyroku w kontekście bezczynności i przewlekłości, a rozstrzygnięcie to korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Przy czym z uwagi na to, iż sprawa została załatwiona przez organ I instancji decyzją

z dnia (...) września 2020 r., w istocie ocenie podlegały czynności, ewentualnie ich brak, poczynając od dnia 21 października 2020 r., kiedy to PINB otrzymał decyzję kasacyjną WINB z dnia (...) października 2020 r.

W aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.),

a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami k.p.a., ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C2007.303.1). Instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.

Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/2018, CBOSA). Przewlekłość występuje zaś w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia oraz bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Przewlekłość postępowania występuje więc w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (por. wyrok WSA w Białymstoku, z 11 października 2018 r., II SAB/Bk 84/2018).

Niewątpliwie PINB dopuścił bezczynności, gdyż sprawę załatwił dopiero w dniu 16 marca 2020 r., wydając opisaną powyżej decyzję nr (...), czyli z przekroczeniem miesięcznego terminu określonego w powołanym art. 35 § 3 k.p.a. Nie sposób bowiem uznać, iż sprawa należała do szczególnie skomplikowanych, wymagała bowiem jedynie ustalenia stron i przeprowadzenia oględzin nieruchomości z ich udziałem, a następnie dokonanie oceny czy zachodzą podstawy do nałożenia na inwestora obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowalne. Z akt spraw załączonych do odpowiedzi na skargę, jak i dokumentów nadesłanych na wezwanie Sądu, w odniesieniu do okresu po sporządzeniu wspomnianego pisma procesowego, nie wynika, aby PINB przesłał stronom zawiadomienie o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., zwłaszcza, kiedy otrzymał postanowienie WINB o uchyleniu postawienia o zawieszenia postępowania, tj. 11 stycznia 2021 r.

Co do zasady zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Przy czym bezzasadność zawieszenia postępowania, zwłaszcza tak oczywista oraz stwierdzona ostatecznym i prawomocnym postanowieniem organu odwoławczego, nie wyklucza przyjęcia przewlekłości postępowania. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie i piśmiennictwie przewlekłe prowadzenie postępowania może mieć miejsce także wtedy, gdy bieg terminu został zatrzymany, w szczególności wskutek bezzasadnego zawieszenia postępowania lub jego niepodjęcia. Jeżeli jednak wskutek przekroczenia terminu załatwienia sprawy organ popadnie w zaskarżalną bezczynność, przewlekłość postępowania nie zostanie wyłączona a oba stany nałożą się na siebie. (por. wyroki NSA: z 5 września 2018 r.,

II OSK 634/18, z 3 sierpnia 2017 r., II OSK 2630/16, z 11 października 2013 r., I OSK 1495/13, Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP, z. 6, W. Chróścielewski, Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r., ZNSA 2011, nr 4).

Zwrócić również należy uwagę, że analiza akt sprawy wskazuje, iż organ prowadzi postępowanie opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, co również przesądza o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Podkreślić bowiem należy, iż kwestią zasadniczą, tj. ustaleniem stron postępowania i podjęciem czynności mającej na celu uzyskanie ich danych, zajął się dopiero w dniu 19 listopada 2020 r., czyli prawie po upływie miesiąca od wpływu decyzji kasacyjnej WINB z dnia (...) października 2020 r. W aktach nie ma bowiem żadnego dokumentu potwierdzającego, aby wcześniej występował do Starosty o uzyskanie powyższych danych. Brak jest również jakichkolwiek monitów PINB skierowanych do wspomnianego organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków, a niewątpliwie na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę, tj. na dzień (...) lutego 2020 r., co wyraźnie w niej przyznał, nie dysponował tymi danymi.

Podkreślenia też wymaga, iż PINB z naruszeniem 7-dniowego terminu, określonego w art. 37 § 5 k.p.a. i art. 133 k.p.a. przekazał WINB ponaglenie oraz zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowania, co niewątpliwie miało również istotny wpływ na przedłużenie rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż PINB dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku). Jednocześnie w tym samym punkcie orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, iż miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać bowiem należy, iż po raz drugi sąd administracyjny uwzględnia skargę na bezczynność w kontrolowanej sprawie. Oznacza to, iż uprzednio zastosowane środki nie odnosiły żadnego skutku, nie zmobilizowały organu do wyjątkowej staranności i podejmowania efektywnych działań w toku dalszego postępowania, których zdecydowanie zabrakło, na co wskazuje przedstawiona powyżej analiza sprawy. Świadczy to o lekceważącym stosunku organu do swych obowiązków. Tego rodzaju przeświadczenie dodatkowo umacnia zachowanie organu w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego. Konieczne bowiem było dwukrotne monitowanie organu do uzupełnienia akt administracyjnych w zakresie czynności podjętych po sporządzaniu odpowiedzi na skargę (por. notatki urzędowe z dnia (...) marca 2021 r.). Ponadto nie sposób nie zauważyć, iż organ nie zastosował się do terminu rozpoznania sprawy wyznaczonego przez WINB w postanowieniu z (...) stycznia 2021 r. Niewątpliwie powyższe naruszenia noszą cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na ich zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa.

Ponadto Sąd przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie wspomnianego przepisu jest przy tym szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Powyższe nie jest tożsame z funkcją odszkodowawczą i zasądzenie sumy pieniężnej na tej podstawie nie wiąże się z określeniem materialnego wymiaru szkód poniesionych ewentualnie przez stronę. Charakter tego środka - skutkującego nie tylko obciążeniem finansowym dla organu, ale przysporzeniem finansowym na rzecz strony - jest bliższy zadośćuczynieniu, gdyż związany jest nie z wielkością rzeczywistych szkód, poniesionych przez nią w związku z bezczynnością, ale rozmiarem naruszenia jej praw przez bezprawne zachowanie organu. W opisanym wyżej stanie faktycznym Sąd zgodnie z przyznaną prawem kompetencją (sąd "może") i nie będąc związany wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1000 zł (pkt III wyroku). Kwotę powyższą w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności Sąd uznał za dostateczną jako środek dyscyplinujący organ, adekwatną i proporcjonalną z punktu widzenia stopnia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania oraz doznanej krzywdy (pkt III wyroku). Niewątpliwie bowiem przedłużające się bezzasadnie postępowanie powoduje narastanie u skarżącej poczucia krzywdy, zwłaszcza w kontekście jej twierdzeń, iż wykonane roboty budowlane powodują ograniczenia w korzystaniu z jej lokalu. Sąd uwzględnił ponadto okoliczność, iż kolejny raz uwzględniana jest skarga na bezczynność Stąd suma pieniężna powinna być wyższa niż w poprzednim wyroku. Z drugiej strony należało mieć na uwadze - miarkując żądanie skarżącej w tym zakresie - iż decyzja rozpoznająca jej wniosek został wydana po wniesieniu skargi.

O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., które sprowadzają się do wpisu od skargi wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.)

--#

2

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.