Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2638194

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 20 marca 2019 r.
II SAB/Gd 8/19
Pojęcie „rażącego naruszenia prawa”.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz.

Sędziowie WSA: Mariola Jaroszewska (spr.), Asesor Magdalena Dobek-Rak.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpoznanie odwołania od decyzji dotyczącej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości

1. zobowiązuje Wojewodę do rozpatrzenia odwołania P. S., z dnia 22 września 2017 r., od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 4 września 2017 r., nr (...), w terminie jednego miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności,

3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącego P. S. sumę pieniężną w wysokości 1.500 (jeden tysiąc pięćset) złotych,

5. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego P. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody (dalej Wojewoda) w rozpoznaniu odwołania z dnia 22 września 2017 r. od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (dalej Prezydent), z dnia 4 września 2017 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr (...), obręb (...), położonej w G., domagając się:

1. zobowiązania organu do rozpoznania odwołania w terminie 30 dni od przekazania akt wraz z wyrokiem,

2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. przyznania od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł,

4. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa.

Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało przekazane Wojewodzie w dniu 3 października 2017 r. W dniu 3 listopada 2017 r. organ odwoławczy poinformował skarżącego, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, że każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 5 marca 2018 r. Termin ten był następnie przedłużany kolejnymi pismami: z dnia 5 marca 2018 r. - do 22 czerwca 2018 r., z dnia 22 czerwca 2018 r. - do 24 września 2018 r., z dnia 24 września 2018 r. - do 12 listopada 2018 r. oraz z dnia 13 listopada 2018 r. - do 22 stycznia 2019 r.

W związku z tym skarżący w dniu 10 lipca 2018 r. wniósł do Ministra Infrastruktury zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę, a w dniu 26 listopada 2018 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju na bezczynność organu odwoławczego, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.

Zdaniem skarżącego Wojewoda pozostaje w bezczynności, bowiem w ustawowym terminie nie rozpoznał odwołania, a jednocześnie z pism wyznaczających nowe terminy rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazał na długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy oraz znaczenie sprawy dla skarżącego - oczekuje on bowiem zwrotu nieruchomości, czyli składnika o znacznej wartości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowa sprawa należy do kategorii bardzo skomplikowanych. W sytuacji, gdy od daty wywłaszczenia upłynęło kilkadziesiąt lat, a w tym okresie doszło do znacznej zmiany uregulowań prawnych, dla kompleksowego rozpoznania sprawy organ zmuszony jest do przeznaczenia dodatkowych nakładów pracy i czasu. Wprawdzie organ obecnie nie gromadzi dodatkowego materiału dowodowego, lecz zwrócił uwagę, że rozważenie stanu prawnego sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia jest trudniejsze i bardziej czasochłonne niż zebranie nowej dokumentacji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, na podstawie § 2 cyt. przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest bezczynność Wojewody w sprawie nierozpoznania odwołania P. S. od decyzji Prezydenta z dnia 4 września 2017 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie z dnia 22 września 2017 r. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 3 października 2017 r. i nie zostało rozpatrzone do dnia wyroku w niniejszej sprawie.

Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest jednym z praw podstawowych wymienionych w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także jest wymieniane w porządku prawnym Unii Europejskiej, m.in. w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA). Z wyrażonej z kolei w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest zasada zaufania do działań organów administracji publicznej, sformułowana w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.). Kolejną istotną dyrektywą zachowania się organu administracji publicznej jest zawarta w art. 12 § 1 k.p.a. zasada, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko.

Termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg w dniu, w którym odwołanie wraz z aktami sprawy zostało doręczone organowi odwoławczemu, a zatem w dniu 3 października 2017 r. (art. 61 § 3 w związku z art. 133 k.p.a.). Końcem terminu do załatwienia tej sprawy powinno być rozstrzygnięcie w postaci decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.) w sposób określony w art. 132 albo 138 k.p.a. Jednocześnie długość postępowania, które toczy się pomiędzy tymi dwoma wydarzeniami musi mieścić się w jednym z terminów wskazanych przez k.p.a. Wobec braku możliwości zastosowania art. 35 § 4 k.p.a., a więc braku innego niż wymieniony w k.p.a. terminu do załatwienia tego rodzaju sprawy, skarżony organ powinien zastosować się do terminów ogólnych wyrażonych expressis verbis w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym stosownie do § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Przepis art. 35 § 5 k.p.a. stanowi ponadto, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

Jak wynika z akt sprawy, w okresie od dnia 3 października 2017 r. organ nie podjął żadnych konkretnych czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Ograniczył się do przesłania 5 pism (pierwsze z dnia 3 listopada 2017 r., ostatnie z dnia 13 listopada 2018 r.), w których informował, że ze względu na skomplikowanie sprawy i konieczność dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego wyznacza nowy termin do rozpoznania przedmiotowego odwołania, ostatni wyznaczony termin upłynął bezskutecznie 22 stycznia 2019 r. Z przedstawionych sądowi akt wyraźnie wynika, że Wojewoda ograniczył się jedynie do przesłania skarżącemu opisanych 5 pism, natomiast w aktach nie ma jakichkolwiek dowodów na to, że organ faktycznie prowadził w tym czasie postępowanie rozpoznające przedmiotowe odwołanie. Wyjątek stanowi pismo z dnia 24 września 2018 r., w którym organ - oprócz kolejnego wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy - informuje o możliwości zapoznania i wypowiedzenie się przez strony co do materiału dowodowego, przy czym zaznacza, że nie pozyskał materiału dowodowego ponad to, co zostało zgromadzone w toku postępowania przez organ pierwszej instancji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że nie każde przekroczenie przez organ administracji publicznej wskazanych w k.p.a. terminów załatwiania spraw oznacza pozostawanie w stanie bezczynności. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych organu (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, dostępny w CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego - art. 12 § 1 k.p.a., art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17 (dostępny w CBOSA), z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Zakwalifikowanie bezczynności organu jako działania "z rażącym naruszeniem prawa" będzie zasadne, gdy stan bezczynności nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Tym samym bezczynność o takim charakterze ma miejsce, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności niemający uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (np. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17, z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 721/18, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3646/14, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15 i cytowane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Skoro organ właściwy do rozpoznania sprawy pozostawał i pozostaje nadal bierny, to oznacza, że bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa.

Wyrażona w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość wymierzenia przez sąd organowi grzywny lub zasądzenie na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017, s. 678). Ocena czy zachodzi konieczność przyznania sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, dostępny w CBOSA). Podobnie uznaniu sądu została pozostawiona wysokość wymiaru grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej, opartemu o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 960/16, dostępny w CBOSA).

Jako że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność miała charakter rażący, przynajmniej porównując datę wniesienia odwołania i datę niniejszego wyroku, to należało przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Uwzględniając okoliczności sprawy sąd określił wysokość przyznanej sumy pieniężnej na 1 500 zł, co nie może zostać uznane za wygórowaną kwotę, skoro nie stanowi nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zob. komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r., M.P. 2019, poz. 154). Sąd natomiast uznał, że niniejsza kwota jest wystarczająca dla zdyscyplinowania organu pozostającego w bezczynności. Zwraca się przy tym uwagę, że zaskarżona odwołaniem decyzja Prezydenta odmawiała zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym argumentacja skargi odnosząca wysokość żądanej sumy pieniężnej do zwrotu nieruchomości jako składnika o znacznej wartości jest chybiona.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 1a i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804) ustalając, że na zasądzone od Wojewody na rzecz skarżącego koszty postępowania w wysokości 597 zł składa się: uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego - 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa - 17 zł.

Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.