Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2105438

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 29 czerwca 2016 r.
II SAB/Gd 60/16
Wymóg braku anonimowości wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska.

Sędziowie WSA: Janina Guść, Katarzyna Krzysztofowicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2016 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. Z. na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu 18 marca 2016 r. D. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 14 września 2015 r., domagając się: zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, odstąpienia od wymierzenia organowi grzywny, zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania w łącznej kwocie 1.564,20 zł.

Uzasadniając skargę wyjaśnił, że w dniu 14 września 2015 r., przy użyciu poczty elektronicznej, z adresu (...), złożył anonimowo wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do organu, żądając udostępnienia informacji w postaci orzeczeń wydanych od dnia 1 stycznia 2014 r. do chwili złożenia wniosku, których przedmiotem było orzekanie o odpowiedzialności karnej z tytułu naruszenia art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), zwanej dalej w skrócie "ustawą". Zdaniem skarżącego, organ wystosował do niego odpowiedź stanowiącą odmowę udostępnienia informacji publicznej. Termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 29 września 2015 r., jednakże ani do tego dnia, ani do dnia sporządzenia skargi, skarżącemu nie została udzielona informacja zgodnie z wniesionym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, ani też wydana decyzja na podstawie art. 16 ustawy.

Zdaniem skarżącego, wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony anonimowo i o ile dotyczy informacji publicznej będącej w posiadaniu podmiotu obowiązanego, a nie wchodzą w grę przesłanki do wydania odmownej decyzji administracyjnej z art. 16 ustawy, podmiot obowiązany ma obowiązek udzielić informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, nawet jeśli ten jest anonimowy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Sądu Rejonowego wyjaśnił, że wobec wpływu wniosku, w którym brak było danych osoby żądającej, w dniu 15 września 2015 r. zobowiązano wnioskodawcę do wskazania imienia i nazwiska w terminie 7 dni. Wobec braku odpowiedzi ze strony wnioskującego, zarządzeniem z dnia 6 października 2015 r. odmówiono udzielenia informacji wobec braku danych osoby żądającej. Zarządzenie zostało wysłane drogą elektroniczną w dniu 7 października 2015 r. W dniu 21 marca 2016 r. wpłynęła do sądu skarga D. Z. na bezczynność. W ten sposób Prezes Sądu powziął informację o imieniu i nazwisku osoby żądającej informacji publicznej, w związku z czym dnia 22 marca 2016 r. udzielono żądanej informacji.

Pismem z dnia 19 kwietnia 2016 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania w łącznej kwocie 608,40 zł.

W piśmie z dnia 20 kwietnia 2016 r. organ wniósł o nie obciążanie go kosztami postępowania. Wyjaśnił, że podstawą udzielenia informacji nie było samo w sobie wniesienie skargi na bezczynność lecz wskazanie w tej skardze imienia i nazwiska osoby żądającej informacji.

Uzasadnienie prawne

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) - dalej określanej w skrócie jako "p.p.s.a.", obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie była bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego. Skarżący D. Z. twierdził, że organ pozostaje w bezczynności albowiem nie udostępnił skarżącemu, w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej

(Dz. U. z 2015 r. poz. 2058), zwanej dalej w skrócie "ustawą", żądanych przez niego w piśmie z dnia 14 września 2015 r. informacji.

Zdaniem Sądu, skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności. W sprawach skarg na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie występuje bowiem wymóg wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela, skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Baza Orzeczeń Lex nr 236545). Przyjmując takie stanowisko, podkreśla się, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, regulująca tryb postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, w wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jego przepisy stosuje się bowiem jedynie w przypadku wydania decyzji. Ustawa nie zawiera przepisów, które dotyczyłyby bezczynności, w tym wymogu wyczerpania trybu polegającego na wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesienia zażalenia na bezczynność organu. Oznacza to, że z przepisów prawa nie wynika obowiązek dokonania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy to przepisów szczególnych, czy też ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środków takich tymczasem nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i - w zakresie aktów i czynności, Kodeks postępowania administracyjnego. Z wykładni językowej art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika nadto, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności organu w zakresie ich wydania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budziło także wątpliwości Sądu i nie było kwestią sporną między stronami, że spełniony został zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, albowiem informacje objęte żądaniem wyrażonym w wiadomości elektronicznej z dnia 14 września 2015 r., co do zasady stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, a Prezes Sądu Rejonowego należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. do organów władzy publicznej.

Oceniając natomiast, czy Prezes Sądu Rejonowego pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku wskazanego w skardze jako wniosek skarżącego z dnia 14 września 2015 r. Sąd miał przede wszystkim na uwadze, że z przedłożonej do akt kopii korespondencji prowadzonej drogą elektroniczną nie wynika, aby wiadomość elektroniczna z dnia 14 września 2015 r. stanowiła skierowane do organu pismo skarżącego, zawierające żądanie udostępnienia informacji publicznej.

Na podstawie treści ww. pisma w żaden sposób nie można bowiem ustalić kto był jego nadawcą.

Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący może zaskarżyć bezczynność organu jedynie dotyczącą nierozpatrzenia jego wniosku, a nie wniosku złożonego do organu przez kogokolwiek. Musi zatem wykazać, że to on żądał od organu dokonania określonej czynności (udostępnienia informacji publicznej). Z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że uprawnionym do wniesienia skargi jest co do zasady jedynie ten podmiot, który ma w tym interes prawny, czyli - w przypadku skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej - ten podmiot, którego wniosku organ nie rozpatruje w ustawowym terminie. Z art. 10 ust. 1 ustawy wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniania na wniosek. Wniosek strony inicjuje postępowanie, które zmierzać ma do udostępnienia informacji. Brak skutecznie wniesionego wniosku oznacza zatem, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do udostępnienia informacji. W konsekwencji przyjąć należy, że w sytuacji, gdy skarga na bezczynność zostaje złożona przez podmiot, który nie był nadawcą wniosku o udostępnienie informacji publicznej, to nie sposób uznać, że jest ona zasadna. Podmiot - niebędący nadawcą wniosku - nie ma bowiem legitymacji do zaskarżenia bezczynności organu w rozpatrzeniu wniosku, którego nie był nadawcą, tj. którego nie złożył. We wniosku z dnia 14 września 2015 r., na który powołuje się skarżący, nadawca nie został określony. Nie został także wskazany na wezwanie organu.

Oceniając zasadność wezwania, wystosowanego przez organ do podmiotu nadającego wiadomość elektroniczną, o wskazanie imienia i nazwiska nadawcy wniosku, Sąd miał na względzie, że stosownie do art. 2 ustawy, każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby korzystającej z tego prawa nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wbrew jednak temu, co uważa skarżący, to, że prawo do informacji publicznej przysługuje "każdemu" nie oznacza, że wnioskodawca może być anonimowy. Dostęp do informacji publicznej ma konstrukcję publicznego prawa podmiotowego, jako uprawnienie określone w art. 61 Konstytucji RP stanowiącym, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje zatem jedynie obywatelowi i podmiotowi prawa prywatnego. Jest bowiem publicznym prawem podmiotowym, przy wykorzystaniu którego obywatel oraz podmiot zrównany z nim w pozycji prawnej sprawuje kontrolę funkcjonowania organów władzy publicznej. Zatem prawo żądania informacji publicznej przysługuje tylko tym, którzy pozostają poza strukturą organów władzy publicznej dysponujących informacją publiczną. Muszą więc zostać oni określeni we wniosku w sposób, który pozwalałby stwierdzić, że są podmiotami, którym takie prawo przysługuje. Dlatego też przyjąć należy, że wskazanie przez wnioskodawcę we wniosku danych pozwalających na jego identyfikację jest minimalnym wymaganiem, które musi on spełniać. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ma zatem pełne prawo domagać się danych, które pozwolą na należyte określenie podmiotu, wobec którego mają być podjęte czynności związane z realizacją wniosku. Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi bowiem zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Za uprawnieniem organu do żądania podania przez wnioskodawcę danych umożliwiających jego identyfikację przemawiają także rodzaje rozstrzygnięć, które mogą być wydane w następstwie złożenia wniosku o udzielenie informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w tej sprawie następuje w drodze decyzji. Stosownie zaś do art. 107 § 1 k.p.a., każda decyzja powinna zawierać oznaczenie strony. Dane wnioskodawcy są niezbędne również do powiadomienia go o wysokości opłaty za udzielenie informacji przetworzonej, o której mowa w art. 15 ust. 2 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 33/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

W ocenie Sądu kwestie dotyczące odformalizowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, czego przejawem jest możliwość złożenia wniosku, który nie spełnia wymogów podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., nie pozwalają stwierdzić, że wniosek dotyczący udostępnienia informacji publicznej może nie zawierać oznaczenia adresata z imienia i nazwiska. Co więcej, jeżeli zaistnieje sytuacja faktyczna, w której pojawi się potrzeba wydania przez zobowiązany podmiot decyzji administracyjnej, organ ten będzie musiał pozyskać nie tylko wiedzę o imieniu i nazwisku ale również o adresie (przynajmniej dla doręczeń) wnioskodawcy, celem doręczenia mu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jeżeli natomiast zobowiązany podmiot załatwia sprawę wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie w formie ustnej albo udostępnia ją w drodze elektronicznej na adres poczty elektronicznej wskazany we wniosku, nawet jeżeli czyni to na podstawie wniosku anonimowego, to co do zasady prawa nie narusza i tak długo, jak nie dochodzi między stronami do sporu sądowego problem anonimowości wniosku może nie wystąpić.

Należy przy tym dodać, na co już wskazywano powyżej, że to skarżący bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że jest podmiotem, który złożył w określonym czasie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jakiego dotyczy skarga. W dobrze pojętym interesie podmiotów występujących o udostępnienie informacji publicznej leży zatem takie korzystanie z przysługujących im uprawnień gwarantowanych Konstytucją RP (art. 61 ust. 1) i ustawą o dostępie do informacji publicznej (art. 2 ust. 1), aby umożliwić sobie skorzystanie z prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tej możliwości służy wskazanie autora wniosku. W sytuacji, gdy wniosek nie zawiera wskazania chociażby imienia i nazwiska jego autora, a z adresu poczty elektronicznej danych tych nie można zasięgnąć (tak jak w niniejszej sprawie), nie jest możliwe stwierdzenie, że skargę wniosła osoba, która złożyła wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

Również w doktrynie prawa wskazuje się, że wprawdzie postępowanie w sprawie udzielenia informacji może być wszczęte przez każdego, lecz wnioskujący o udzielenie informacji nie może być anonimowy. Komentatorzy ustawy wskazują wręcz, że wniosek o udzielnie informacji publicznej powinien zawierać nie tylko imię i nazwisko wnoszącego (ewentualnie jego nazwę) oraz treść jego żądania ale również jego adres i podpis (vide I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz." LexisNexis 2012, str. 167; M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego." Toruń 2002, str. 60).

Jak z powyższego wynika, określenie we wniosku o udostępnienie informacji publicznej składanego drogą elektroniczną co najmniej imienia i nazwiska wnoszącego stanowi istotny, konieczny element tego wniosku. Co za tym idzie, brak jest możliwości zarzucenia organowi bezczynności w sytuacji, gdy wpływa do niego anonimowy wniosek o udzielenie informacji publicznej, a jego autor nie chce ujawnić swojego imienia i nazwiska organowi. Brak możliwości identyfikacji nadawcy wniosku oznacza również, że skarżący nie wykazał, że to on złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a zatem jego skarga na bezczynność nie może być uwzględniona (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 marca 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 25/16; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 205/15; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 5/16, jak również inne nieprawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 149/16, z dnia 13 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Łd 132/16, z dnia 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 86/16 oraz z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 56/16; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl).

Sądowi znane są poglądy innych sądów administracyjnych, zgodnie z którymi dopuszczalne jest anonimowe złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. bez podania imienia i nazwiska wnioskodawcy, jednakże poglądów tych Sąd orzekający w obecnym składzie - z przyczyn wskazanych powyżej - nie podziela.

Należy w tym miejscu podkreślić, że z treści maila, który stanowić miałby wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej wynika jedynie, że udzielenia informacji publicznej żąda podmiot posługujący się adresem poczty elektronicznej (...). W tych okolicznościach sprawy skierowanie do autora tego wniosku wezwania do podania jego danych identyfikacyjnych było uzasadnione, a niewykonanie przez niego określonego tym wezwaniem obowiązku uprawniało organ do przesłania na adres poczty elektronicznej nadawcy informacji w dniu 6 października 2015 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej wobec braku danych osoby żądającej informacji. Informacja ta nie mogła być przy tym uznana za decyzję administracyjną, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, albowiem nieznane były dane identyfikujące podmiot, który złożył wniosek, nie można było nawet zatem stwierdzić czy jest to podmiot administrowany.

Co za tym idzie, skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 14 września 2015 r. podlegała oddaleniu jako bezzasadna z tej przyczyny, że brak było jakichkolwiek podstaw aby uznać, iż skarżący w dniu 14 września 2015 r. wystąpił do organu skutecznie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o wskazanej w skardze treści, który nie został przez ten organ rozpatrzony w ustawowym terminie. Brak wniosku skierowanego przez skarżącego skutecznie do organu oznacza, że organ nie pozostaje w bezczynności w jego rozpatrzeniu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku

- na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.

Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.