Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3061218

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 23 września 2020 r.
II SAB/Gd 45/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.).

Sędziowie WSA: Dariusz Kurkiewicz, Mariola Jaroszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2020 r. sprawy ze skargi S. J. na bezczynność Straży Miejskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga S.J. na bezczynność Straży Miejskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej. Jak wynika z okoliczności sprawy:

W dniu 20 lutego 2020 r. skarżący złożył wniosek do Straży Miejskiej o udzielenie informacji publicznej o następującej treści:

1) kserokopii wniosku o nagrody dla kierowników referatów dzielnicowych składanych przez ich przełożonych w grudniu 2019 r. Komendantowi do zatwierdzenia.

2) kserokopii informacji (za co otrzymali) o nagrodzie grudniowej przekazywanej kierownikom referatów dzielnicowych, wraz z potwierdzeniem odbioru przez zainteresowanego.

3) jaka była całkowita kwota brutto wypłaconych nagród pracownikom Straży Miejskiej w roku 2019?

4) jaka kwota brutto jest przeznaczona na nagrody w budżecie Straży Miejskiej na rok 2020?

Powyższe pismo wpłynęło do Straży Miejskiej 28 lutego 2020 r. W odpowiedzi na wniosek pismem z 11 marca 2020 r. poinformowano wnioskodawcę, że:

Ad 1. Straż Miejska nie jest w posiadaniu wniosków o przyznanie nagród dla kierowników. Wnioski takie nie są zgodnie z obowiązującymi procedurami wymagane ani stosowane w praktyce. Nagrody dla kierowników przyznawane są z inicjatywy Komendanta Straży Miejskiej na mocy zarządzenia nr (...) Komendanta Straży Miejskiej z 2 sierpnia 2018 r. w sprawie ustalenia Regulaminu Wynagradzania Pracowników Straży Miejskiej. Z tego względu ich udostępnienie nie jest możliwe.

Ad 2. Nagrody przyznane zostały za zaangażowanie w działaniach mających na celu zapewnienie ładu i porządku publicznego na terenie miasta G., za bardzo dobre wykonywanie obowiązków kierownika referatu, realizację zadań i priorytetów oraz skuteczne działanie podległych pracowników. Nagrody mają charakter indywidualny, uznaniowy a przyznając je pracownikom za szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej bierze się pod uwagę wzorowe wypełnianie obowiązków, samokształcenie wpływające na efektywność realizowanych zadań, wypracowywanie samodzielnych koncepcji i przejawianie inicjatywy lub zaangażowania w pracy zmierzające do podnoszenia jej wydajności oraz jakości. Kserokopia informacji wraz z potwierdzeniem odbioru przez zainteresowanego nie stanowi w ocenie Straży Miejskiej informacji publicznej. Jest to część akt osobowych pracownika, która w żadnym wypadku nie jest związana ze sprawami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), co potwierdza m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2018 r., II SAB/Po 26/18. Stąd niemożliwe jest udzielenie informacji w zakresie przedstawienia szczególnych osiągnięć w pracy w odniesieniu do każdego pracownika.

Ad 3) Całkowita kwota wypłaconych nagród pracownikom Straży Miejskiej w roku 2019 wynosi 1.724.919,77 zł.

Ad 4) W budżecie Straży Miejskiej na rok 2020 na nagrody zaplanowana została kwota brutto 100.000,00 zł.

Pismem z 23 marca 2020 r. wnioskodawca powtórnie poprosił o:

1. kopie (odpisy) dokumentów dotyczących przyznawania nagród z inicjatywy Komendanta w grudniu 2019 r. dla kierowników referatów:

- dokumentu, w którym wskazane jest kto i w jakiej wysokości (brutto) wystąpił o nagrodę dla poszczególnych kierowników referatów dzielnicowych I, II, III, I\/ i V,

- zatwierdzonego dokumentu, na podstawie którego nastąpiła wypłata nagród.

2. informację dotycząca uzasadnienia dla otrzymanych nagród przez poszczególnych kierowników (kopia) lub odpis wraz z wysokością nagrody (brutto).

W piśmie podniesiono, że Straż Miejska błędnie intepretuje przytoczony wyrok. Sąd orzekł, że niemożliwe jest udzielenie informacji w zakresie przedstawiania szczególnych osiągnięć w pracy w odniesieniu do każdego pracownika samorządowego, tylko do "osób pełniących funkcję publiczną" a takimi są strażnicy miejscy. Nagrody pracownicze stanowią formę doceniania działalności pracownika. Niezrozumiała jest niechęć w ujawnianiu takich danych, w tym uzasadnienia przyznawania nagrody. Powołując się na orzecznictwo wnioskodawca zaznaczył, że informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych jest informacją publiczną a spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które maja charakter usługowy lub techniczny.

W odpowiedzi pismem z 3 kwietnia 2020 r. wskazano, że:

Ad 1. Nagrody dla kierowników referatów są przyznawane z inicjatywy Komendanta po konsultacji z ich bezpośrednim przełożonym. Wśród tych osób znajdują się kierownicy referatów I,II,III,IV i V. Oznacza to, że nie ma osoby, która "występuje o nagrodę" dla kierowników, wobec czego nie jest możliwe udostępnienie takiego wniosku. Wypłata nagród natomiast nastąpiła na podstawie listy płac, którą przedłożono w załączeniu - po dokonaniu stosownej anonimizacji.

Ad 2. Uzasadnienie przyznania nagród dla kierowników referatów nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Każda osoba, która otrzyma nagrodę w Straży Miejskiej otrzymuje pisemne podziękowanie, które jest wpinane do akt osobowych. Dokument ten jednak nie zawiera informacji publicznej, wobec czego nie może zostać udostępniony.

W piśmie podniesiono również, że przy rozpatrywaniu wniosku z 23 marca 2020 r. Straż Miejska rozstrzygnęła, czy wnioskowana w pkt 2 pisma informacja stanowi informację publiczną. W treści pisma wnioskowano o informację dotyczącą uzasadnienia dla otrzymanych nagród przez poszczególnych kierowników (kopia) lub odpis. Literalna wykładnia wniosku wskazuje, że przedmiotem zapytania jest informacja, której treścią jest uzasadnienie, rozumiane jako przyczyna, przyznania i wypłaty nagród dla kierowników referatów I-V. Innymi słowy informacja, która będzie odpowiadała na pytanie "dlaczego kierownikom zostały przyznane nagrody", "z jakiego powodu kierownikom zostały przyznane nagrody". Taka informacja, w ocenie Straży Miejskiej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem pytanie w zakresie pkt 2 (uzasadnienie przyznania nagród) nie jest wnioskiem o udzielenie informacji (rozumianej jako fakt), ale zapytaniami o ocenę (motywy, pobudki podjęcia określonych działań) i z tego względu nie stanowi informacji publicznej.

Rozpatrując wniosek Straż Miejska wzięła pod uwagę procedurę przyznawania nagród określoną w Regulaminie Wynagradzania Pracowników Straży Miejskiej (Zarządzenie nr (...) Komendanta Straży Miejskiej z 2 sierpnia 2018 r.), a także panujące w Straży Miejskiej utarte zwyczaje związane z przyznawaniem nagród. Zgodnie z powyższym, decyzję w przedmiocie przyznania nagrody podejmuje Komendant z inicjatywy własnej lub na wniosek bezpośredniego przełożonego. W przypadku jednak kierowników referatów decyzję tą podejmuje samodzielnie Komendant Straży Miejskiej, po konsultacji z bezpośrednim przełożonym, którym w przypadku kierowników referatów są Zastępcy Komendanta Straży Miejskiej. Nagrodę przyznaje się za: wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych, szczególne osiągnięcia w pracy, wykonywanie dodatkowych zadań wykraczających poza obowiązki wynikające z umowy o pracę, inicjatywę i samodzielność w stosowaniu rozwiązań usprawniających realizację powierzonych zadań, systematyczne i efektywne podnoszenie kwalifikacji zawodowych. Z reguły po przyznaniu nagrody Komendant Straży Miejskiej wręcza pracownikowi pisemne podziękowanie, którego odpis załączany jest do akt osobowych pracownika.

Wskazano więc, że należało zatem dokonać subsumpcji powyższej procedury na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej i rozważyć możliwość udostępnienia powyższego podziękowania jako elementu akt osobowych. Posiłkując się dorobkiem judykatury, ustalono, że akta osobowe pracownika per se nie stanowią informacji publicznej, nawet kiedy dotyczą pracownika pełniącego funkcję publiczną. Skoro zatem całość akt osobowych nie stanowi informacji publicznej, należało analizować oddzielnie każdy z dokumentów wchodzących w ich skład pod kątem przymiotów informacji publicznej opisanych w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dokument, który zawiera podziękowania oraz informację dla pracownika o otrzymaniu i wysokości nagrody, nie stanowi informacji publicznej - jest to jedynie pismo o charakterze wewnętrznym, stanowiącym element komunikacji pomiędzy pracodawcą a pracownikiem.

Straż Miejska nie zgodziła się z twierdzeniami zawartym w piśmie wnioskodawcy z 23 marca 2020 r. dotyczącymi omawianego wyroku WSA w Poznaniu. Wskazano, że w tym wyroku nie chodzi o podmiotowy zakres wniosku (tj. czy dotyczy pracowników pełniących funkcje publiczne), ale o uznaniowy charakter nagród - w zakresie informacji dotyczącej nagród. Pozostała część uzasadnienia przywołanego wyroku dotyczy wysokości przyznanych nagród. Straż Miejska wskazała, że podziela stanowisko przedstawione w cytowanym wyroku uznaje informację o wysokości nagród za informację publiczną, o ile dotyczy osób pełniących funkcje publiczne. Skoro zatem kwota nagrody stanowi informację publiczną, to podlega ona udostępnieniu zgodnie z przepisami u.d.i.p. Przypomniano, że pismem z 7 stycznia 2020 r. wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie wysokości nagród przyznanych m.in. kierownikom referatów Straży Miejskiej. Pismem z 21 stycznia 2020 r., znak (...), udzielono odpowiedzi zgodnie z wnioskiem. Ponowne udzielenie tej samej informacji byłoby zatem zbędne.

Uzasadnienie przyznania nagrody już jednak nie stanowi informacji publicznej, bowiem nie jest to informacja dotycząca spraw publicznych, a forma docenienia pracownika za jego pracę przez pracodawcę. Pytania w zakresie uzasadnienia przyznawania nagród nie są wnioskiem o udzielenie informacji (rozumianej jako fakt), ale zapytaniami o ocenę (motywy, pobudki podjęcia określonych działań) i z tego względu nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Powołano się również na wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SAB/Gl 90/18.

Pismem z 14 kwietnia 2020 r. wnioskodawca złożył ponaglenia na rozpoznanie wniosku, które przekazano do Prezydenta Miasta wskazując, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, ponieważ sprawa dotyczy dostępu do informacji publicznej.

Pismem z 19 maja 2020 r. Zastępca Prezydenta Miasta poinformował wnioskodawcę, że właściwym podmiotem do rozpoznania sprawy i jej oceny jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku.

Wnioskodawca wniósł skargę na bezczynność Straży Miejskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu drugiego jego wniosku z 20 lutego 2020 r. Powołując się na orzecznictwo wniósł o nakazanie Straży Miejskiej zrealizowanie w całości wniosku z 20 lutego 2020 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Straż Miejska, wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Pismem z 6 lipca 2020 r. skarżący złożył replikę na odpowiedź na skargę, w której podniósł, że Straż Miejska nie udzieliła odpowiedzi na jego wniosek z 7 stycznia 2020 r., gdyż w piśmie z 21 stycznia 2020 r. przedstawiła listę strażników, których wniosek dotyczył, jednakże nie podała informacji o otrzymanych przez nich nagrodach brutto. Ponadto, nie udzielono odpowiedzi na pkt 3 wniosku z 20 lutego 2020 r., ponieważ w piśmie z 11 marca 2020 r. nie podano kwoty brutto sumy nagród wypłaconych pracownikom w roku 2019 r. Ostatecznie po monicie z 5 czerwca 2020 r. organ przesłał tę informację pismem z 18 czerwca 2020 r. W ocenie skarżącego, działania te mają na celu ukrywanie przed opinią publiczną wysokości nagród jakie otrzymują pracownicy. Zauważono, że Straż Miejska utrzymuje, że uzasadnienie przyznania nagrody (podziękowanie) nie ma charakteru informacji publicznej, jednocześnie przyznając, że nie ma jakiegokolwiek dokumentu, który uzasadniałby przyznanie i wypłatę nagrody. Zatem jedynym dokumentem jaki jest w posiadaniu organu jest poświadczenie o przyznaniu nagrody które otrzymuje osoba nagrodzona.

Wskazano, że Regulamin Pracy Straży Miejskiej z 29 kwietnia 2016 r. w Rozdziale XII określa sposób stosowania nagród i wyróżnień, w § 34 ust. 1 pkt 2 stwierdza - nagroda pieniężna. Decyzję w sprawie przyznania wyróżnienia podejmuje pracodawca na wniosek bezpośredniego przełożonego. Zatem, twierdzenie, że "wnioski takie nie są zgodne z obowiązującymi procedurami wymagane ani stosowane w praktyce" jest naruszeniem Regulaminu Pracy. Stwierdzenie, "że nagrody dla kierowników referatów są przyznawane z inicjatywy komendanta po konsultacji z ich bezpośrednim przełożonym" nie jest zapisane w Regulaminie Pracy. Organ nie wyjaśnił, czy z takiej konsultacji sporządzana jest przynajmniej notatka służbowa.

Skarżący podniósł, że rozporządzanie pieniędzmi publicznymi na zasadzie "konsultacji", "utartych zwyczajów związanych z przyznawaniem nagród" jest nietransparentne, pozostawia wiele niejasności i pola do interpretacji, a pytanie dlaczego nagrody w Straży Miejskiej są przyznawane z pominięciem Regulaminu Pracy pozostaje bez odpowiedzi. Skarżący przytoczył przykład, że przyznano kierownikowi referatu V nagrody w grudniu 2019 r. w wysokości 6.000 zł choć pracownik ten przebywał w tym okresie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim (01.10.2019 - 31.12.2019). Poprzednią nagrodę funkcjonariusz ten otrzymał w sierpniu 2019 r. w wysokości 3.500 złotych. Zdaniem skarżącego w przypadku innych pracowników zwolnienie lekarskie (nawet kilkudniowe) skutkuje "zwyczajowo" nieprzyznaniem nagrody. Skoro, zgodnie z oświadczeniem organu, nagrodę przyznaje się za: "wzorowe wypełnianie obowiązków służbowych, szczególne osiągnięcia w pracy, wykonywanie dodatkowych zadań wykraczających poza obowiązki wynikające z umowy o pracę inicjatywę i samodzielność w stosowaniu rozwiązań usprawniających realizację powierzonych zadań, systematyczne i efektowne podnoszenie kwalifikacji zawodowych", to wykonywanie tych czynności w czasie orzeczonej przez lekarza niezdolności do pracy jest niemożliwe.

Zauważono, że informacja (podziękowanie) dla pracownika o przyznaniu nagrody jest prawdopodobnie jedynym dokumentem, który świadczy o przeznaczaniu przez Straż Miejską pieniędzy dla funkcjonariuszy i jest informacją publiczną, a nie jest - jak twierdzi Straż Miejska - "pismem o charakterze wewnętrznym, stanowiącym element komunikacji pomiędzy pracodawcą a pracownikiem". Sporządzenie takiego dokumentu wynika bezpośrednio z art. 105 k.p., jest więc nakazane ustawowo - a nie pismem wewnętrznym. Uzasadnienie - podziękowanie jako dokument, nie zaś "udzielenie informacji w zakresie przedstawienia szczegółowych osiągnięć w pracy zawodowej", należy w ocenie skarżącego traktować jak informację publiczną. Podobnie, jak przyznanie pracownikowi pochwały, dyplomu, awansu czy odznaczenia jest wyróżnieniem, a fakt taki poprzez podanie do publicznej wiadomości uzasadnienia, nobilituje nagrodzonego i jednocześnie jest pozytywnym przykładem dla innych pracowników.

Skarżący wskazał, że w ocenie Straży Miejskiej jego wnioski o udostępnienie informacji publicznej "stanowią nadużycie prawa podmiotowego, jakim jest prawo do informacji publicznej. Nie są bowiem przejawem troski o dobro publiczne (...), stanowią realizacje partykularnych interesów wnioskodawcy". Taki punkt widzenia jest, zdaniem skarżącego, przejawem buty i arogancji wobec osoby, która zwraca się z prośbą o informację publiczną. Nie jest bowiem rolą organu ocena zamierzeń pytającego. Zaś pomawianie o rzekomo partykularne interesy bez ich wskazywania, jest dezawuowaniem osoby skarżącego w oczach sądu.

Skarżący nadmienił jeszcze, że pieniądze wypłacane przez organ w formie nagrody nie są zarezerwowane w budżecie Straży Miejskiej jako fundusz nagród, lecz są to niewykorzystane środki na wynagrodzenia (oszczędność wynikająca z nieobsadzonych etatów) i jako takie powinny być dzielone w uzgodnieniu ze związkami zawodowymi. Stanowi tak art. 27 ust. 3 ustawy o związkach zawodowych w brzmieniu: Regulaminy nagród i premiowania są ustalane i zmieniane w uzgodnieniu z zakładową organizacją związkową; dotyczy to również zasad podziału środków na wynagrodzenia dla pracowników zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa.

W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.p.). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.p. o, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności, tj. albo udostępnienia informacji w drodze czynności materialno-technicznej, albo też wydania decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania.

Na kanwie rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że Komendant Straży Miejskiej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 i 5 u.d.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Straż miejska jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczności lokalnej, wykonującą zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego (art. 1 i 10 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Straży Gminnej - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1795 z późn. zm.). Koszty związane z funkcjonowaniem Straży Miejskiej są pokrywane z budżetu miasta (art. 5 ww. ustawy), a podmiotem kierującym strażą jest komendant (art. 7 ww. ustawy).

Przechodząc do oceny aspektu przedmiotowego wnioskowanej informacji, wątpliwości sądu nie wzbudziło, że żądane informacje w zakresie wysokości całkowitej kwoty brutto wypłaconych pracownikom Straży Miejskiej w roku 2019 oraz wysokości kwoty brutto przeznaczonej na nagrody w budżecie Straży Miejskiej na rok 2020, stanowiły informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d..p. Zgodnie w orzecznictwie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Uzupełniająco należy w tym miejscu wskazać na utrwalony już w orzecznictwie pogląd, w świetle którego sumaryczna informacja o wysokości nagród i premii, wypłaconych wszystkim pracownikom samorządowym, jako stanowiąca informację dotyczącą wysokości i sposobu wydatkowania środków publicznych z budżetu państwa (lub też budżetu jednostki samorządu terytorialnego) na obsadę stanowiska w jednostce samorządowej stanowi informację publiczną i jako taka podlega udostępnieniu w trybie udostepnienia informacji publicznej (vide: wyrok NSA z 27 października 2017 r., I OSK 3207/15, dostępny jw.).

Tym niemniej, kwota nagród przyznanych oraz wysokość planowanych nagród w 2020 r. nie stanowiły osi sporu na kanwie rozpoznawanej sprawy, gdyż skarżący już w pierwszej odpowiedzi na swój wniosek o udzielenie informacji, otrzymał wyczerpującą odpowiedź w tym zakresie. Istota problemu koncentruje się wokół żądania otrzymania kserokopii wniosków o nagrody dla kierowników referatów dzielnicowych, składanych przez ich przełożonych w grudniu 2019 r. oraz kserokopii informacji, jakie szczególne okoliczności (osobiste zasługi) stanowiły podstawę przyznania nagród kierownikom referatów dzielnicowych. Skarżący domagał się nadto otrzymania potwierdzenia odbioru nagród przez ich beneficjentów. Rozstrzygnięcia wymaga zatem kwestia, czy żądane informacje stanowiły informację publiczną, do której otrzymania skarżący był uprawniony. O ile bowiem, jak zostało to już wskazane, wysokość brutto przyznanych nagród oraz zaplanowane na ten cel środki w roku 2020 bezsprzecznie stanowią informację publiczną, to szerszej analizy wymaga, czy także wewnętrzna dokumentacja Straży Miejskiej w postaci wniosków o przyznanie nagród wraz z ich uzasadnieniem, w razie stwierdzenia ich fizycznego istnienia, stanowi informację, do której uzyskania uprawnionym był skarżący.

Przystępując do właściwej oceny problemu, zacząć należy od analizy charakteru żądanych informacji, w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że obieg dokumentów pomiędzy osobami pełniącymi kierownicze funkcje w Straży Miejskiej a Komendantem Straży Miejskiej, stanowi element wewnętrznego porządku i zasad funkcjonowania formacji. Dokumentacja ta, w postaci notatek służbowych, wniosków etc., może dotyczyć całego szeregu kwestii, jakie związane są z funkcjonowaniem tego rodzaju instytucji, w tym także bezpośrednio odnoszących się do jej pracowników. Ponad wszelką wątpliwość, nie są to jednak dokumenty urzędowe, adresowane do podmiotów zewnętrznych. Tymczasem, jak trafnie zauważa się w doktrynie, od dokumentów urzędowych odróżnić należy tzw. dokument wewnętrzny, tj. taki dokument, który został wytworzony w zakresie działania danego podmiotu i wyraża opinię w sprawach szczegółowych, poglądy przedstawione w toku narad albo dyskusji, a także porady udzielane w ramach konsultacji (Kamińska Irena i Rozbicka-Ostrowska Mirosława. Art. 1. W: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III. Wolters Kluwer, 2016.) Bezsprzecznie więc, wniosek uprawnionego przełożonego o przyznanie nagrody konkretnemu pracownikowi, stanowiłby przykład dokumentu wewnętrznego, wytworzonego w zakresie działania danego podmiotu i niepodlegającego udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Przedstawione powyżej rozważania odnoszą się do sytuacji, w której dany podmiot dysponuje określonymi informacjami w tym sensie, że istnieją one fizycznie na określonym nośniku. Tymczasem, w ślad za twierdzeniami Straży Miejskiej, przyznawanie nagród w Straży Miejskiej następuje z inicjatywy Komendanta i poprzedzone jest konsultacjami z przełożonymi osób nagradzanych. Wnikliwa analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że procedura przyznawania nagród w Straży Miejskiej ma charakter niesformalizowany i oparta jest na ustnych konsultacjach Komendanta z poszczególnymi osobami pełniącymi funkcje kierownicze. Wprawdzie § 34 Regulaminu Pracy Straży Miejskiej stanowi, że nagroda pieniężna jest przyznawana przez pracodawcę na wniosek bezpośredniego przełożonego, jednakże żadne postanowienie regulaminu nie wskazuje, że ma to być wniosek pisemny, spełniający określone wymogi. Wobec czego, sąd nie znalazł podstaw, dla których należałoby zakwestionować twierdzenia Straży Miejskiej, zgodnie z którymi nie jest ona w posiadaniu wniosków o przyznanie nagród, gdyż takowe nigdy powstały. Warto w tym miejscu wskazać, że informacja publiczna, o której mowa w tej ustawie tylko wtedy ma taki charakter, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z 16 grudnia 2004 r., IV SA/Wr 241/04). Skoro zatem Straż Miejska nie była w posiadaniu wniosków nagrodowych (z uwagi na ich nieistnienie), to naturalną konsekwencją tego stanu rzeczy była niemożliwość ich udostępnienia przez Komendanta Straży Miejskiej.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Komendant Straży Miejskiej nie mógł popaść w bezczynność, jeśli chodzi o udzielenie informacji odnośnie do wniosków nagrodowych, gdyż po pierwsze, nawet przy założeniu ich fizycznego istnienia - stanowią one dokument wewnętrzny, który nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a po drugie, w ślad za oświadczeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, przyznawanie nagród należy do sfery kompetencyjnej Komendanta, który czyni to z własnej inicjatywy lub po konsultacji z bezpośrednim przełożonym, jeśli nagrodzony ma być kierownik referatu. Występuje tu zatem fizyczny brak dokumentu (nośnika informacji), którego kopii domagał się skarżący, a więc niespełniony jest warunek istnienia informacji publicznej, będącej w dyspozycji danego organu. Konkluzja ta naturalnie przesądza więc o tym, że nie może być mowy o bezczynności organu w sytuacji, w której nie ciążył na nim prawny obowiązek podjęcia określonego działania.

Zdaniem sądu, nie sposób nadto dopatrzeć się bezczynności organu także w zakresie żądania udzielenia informacji na temat podstaw faktycznych (uzasadnienia kryteriów) przyznania nagrody oraz przekazania skarżącemu kopii potwierdzeń odbioru nagrody przez osobę nagrodzoną. Jak wynika bowiem z analizy procedury przyznawania nagród, po jej wręczeniu, Komendant kieruje do wyróżnionego pracownika pisemne podziękowanie, którego odpis załączany jest do akt osobowych pracownika. W tym miejscu ponownie należy odwołać się do pojęcia dokumentu wewnętrznego, stanowiącego jedynie element komunikacji między pracodawcą a pracownikiem. Omawiane podziękowanie ma de facto charakter grzecznościowy i stanowi wyraz uznania dla pracownika za jego szczególne zasługi. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że jest to informacja publiczna, podlegająca udostępnieniu na wniosek. Tym samym, organowi nie można przypisać bezczynności w jej udostępnieniu, a to z uwagi na niemożność zrealizowania żądania skarżącego. Ponadto, uzasadnienie przyznania nagrody, niezależnie od tego, czy przybiera postać pisma (formalną), czy też ma charakter nieformalny (nieodzwierciedlony w formie pisemnej) wpisuje się w sferę uznaniową, dyskrecjonalną "szefa" danego zakładu - nieweryfikowalną w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz przy wykorzystaniu innych narzędzi prawnych, np. wynikających z prawa pracy. Zasadniczo, nie dotyczy ona bowiem sfery faktów, lecz motywacji, a więc jako taka - nie ma charakteru informacji publicznej.

Reasumując, sąd pragnie stwierdzić, że skarżący miał prawo żądać udzielenia informacji w zakresie wysokości nagród przyznanych osobom pełniącym określone funkcje w Straży Miejskiej, jak również wysokości środków zarezerwowanych na nagrody w roku 2020. Informacje te bezspornie są informacjami publicznymi i jako takie podlegają udostępnieniu na wniosek, co zresztą zostało uczynione. Skarżący uzyskał bowiem informacje na temat wysokości przyznanych nagród poszczególnym osobom funkcyjnym (z podaniem wartości brutto i netto) oraz wysokości środków zarezerwowanych na nagrody finansowe w roku 2020. Pozostałe informacje, których domagał się skarżący, nie mogły zostać udostępnione z uwagi na ich nieistnienie (fizyczny brak dokumentu jako nośnika informacji) oraz nieposiadanie charakteru informacji publicznej w przypadku podziękowań znajdujących się w aktach osobowych pracownika i uzasadnienia przyznania nagrody. Zważywszy zatem na niemożliwość zrealizowania żądania skarżącego w pełnym zakresie, Komendant Straży Miejskiej nie popadł w stan bezczynności przy rozpoznawaniu jego wniosku.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną oddalił. Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 ww. ustawy.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.