Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1468022

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku
z dnia 21 maja 2014 r.
II SAB/Gd 40/14
Bezczynność organu administracji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska.

Sędziowie WSA: Dorota Jadwiszczok (spr.), Mariola Jaroszewska.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej

1.

zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. z dnia 17 listopada 2011 r. w terminie 1 miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2.

stwierdza, że bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3.

zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Pismem z dnia 17 listopada 2011 r. S. P. Z. P. (...) Sp. z o.o. z siedzibą w G. zwróciło się do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z wnioskiem o sprawdzenie realizacji przez P. E. W. F. C. inwestycji polegającej na przebudowie kanalizacji sanitarnej w rejonie siedziby Spółki - ul. E. (...) (działki nr (...), (...), (...)) pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym prawnym interesem firmy C.

Po przeprowadzeniu oględzin miejsca realizacji inwestycji w dniu 15 lutego 2012 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wybudowania na działkach (...) instalacji sanitarnej.

Decyzją z 11 września 2012 r. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. umorzył przedmiotowe postępowanie, wskazując, że nie jest organem właściwym w sprawie.

W dniu 11 października 2012 r., w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., jako organu właściwego, akta sprawy dotyczące wybudowania przez kanalizacji sanitarnej na działkach nr: (...) (obręb: (...)) w G., w pasie ul. E., która przestała być drogą krajową i uzyskała kategorię drogi gminnej. Wraz z aktami przekazany został wniosek S. P. Z. P. (...) Sp. z o.o. z dnia 17 listopada 2011 r.

W dniu 17 października 2013 r. P. Z. P. (...) Sp. z o.o. złożyło do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. co do rozpoznania wniosku z 17 listopada 2011 r.

Pismem z dnia 29 listopada 2013 r., skierowanym do P. (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. wskazał, że - zgodnie z wniesionym podaniem - podjął czynności wyjaśniające, polegające na sprawdzeniu prawidłowości przedmiotowej inwestycji. W ich wyniku organ nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409), w związku z budową przedmiotowej kanalizacji sanitarnej.

Po rozpoznaniu zażalenia (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r., odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. terminu załatwienia sprawy dotyczącej zbadania prawidłowości i legalności inwestycji w rejonie siedziby SPZP (...) Sp. z o.o. przy ul. E. (...) (działki nr (...)). Organ drugiej instancji uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. w okresie od dnia 11 października 2012 r. do dnia 29 listopada 2013 r. podjął czynności mające na celu zebranie wniosków i ustaleń ze sprawdzenia realizacji przedmiotowej inwestycji, w wyniku czego nie stwierdził nieprawidłowości.

W skardze z dnia 5 lutego 2014 r. SPZP (...) Sp. z o.o., na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wskazał na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta G. w sprawie z wniosku skarżącego o zbadanie prawidłowości i legalności inwestycji w rejonie siedziby skarżącego przy ul. E. (...) (działki nr (...)), zarzucając naruszenie art. 12, art. 35 i art. 36 k.p.a. poprzez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wniósł o zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; zobowiązanie organu I instancji do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki. Jeżeli sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, terminem do załatwienia sprawy jest jeden miesiąc, termin ten ulega wydłużeniu do dwóch miesięcy, jeśli sprawa jest szczególnie skomplikowana. Zasady te określa przepis wprost art. 35 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta G. przyjął przedmiotową sprawę do rozpoznania pod sygnaturą (...) (co wskazuje, że rejestracja sprawy nastąpiła jeszcze w roku 2012). Zdaniem skarżącego, pomimo upływu blisko dwuletniego okresu od złożenia wniosku inicjującego postępowanie i ponad rocznego okresu od przekazania sprawy Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., w sprawie nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do jej merytorycznego rozpoznania.

W ocenie skarżącej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, co stanowi naruszenie art. 35 k.p.a.

Odnosząc się do treści wniesionej skargi na bezczynność Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., podkreślił, że z uwagi na ogólnikowy charakter żądania zajął stanowisko w piśmie z dnia 29 listopada 2013 r. Zgodnie z wniesionym przez S. P. Z. P. (...) Sp. z o.o. podaniem (prośba "o sprawdzenie") organ dokonał sprawdzenia przedmiotowej inwestycji i nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie przepisów ustawy - Prawo budowlane. Powyższa czynność, zgodna z żądaniem wnioskodawcy, może mieć charakter jedynie wyjaśniający. Reasumując, tutejszy organ podjął czynności zgodnie z treścią wniesionego podania.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta - zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., polegająca na nierozpoznaniu wniosku (podania) S. P. Z. P. (...) Sp. z o.o. z siedziba w G. wniesionego dnia 17 listopada 2011 r. do (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. i przekazanego do organu właściwego pismem z dnia 11 października 2012 r. Podanie zawierało wniosek o sprawdzenie realizacji przez P. E. W. F. C. inwestycji polegającej na przebudowie kanalizacji sanitarnej w rejonie siedziby Spółki - ul. E. (...) (działki nr (...)) pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami, w tym prawnym interesem firmy C.

W przekonaniu Sądu przedmiotowa skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem została poprzedzona zażaleniem z dnia 17 października 2013 r. Rozpoznając zażalenie (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G., postanowieniem z dnia 18 grudnia 2013 r., odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. terminu załatwienia sprawy dotyczącej zbadania prawidłowości i legalności inwestycji w rejonie siedziby SPZP (...) Sp. z o.o. przy ul. E. (...) (działki nr (...)). Powyższe postępowanie wyczerpuje wymóg wniesienia przysługujących środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie.

Istotna dla rozstrzygnięcia zarzutu bezczynności w przedmiotowej sprawie pozostaje kwestia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. miał obowiązek, po otrzymaniu wniosku skarżących do rozpoznania jako organ właściwy, wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami k.p.a., czy też mógł zakończyć sprawę pismem z dnia 29 listopada 2013 r.

Należy przypomnieć, że zgodnie z 60 k.p.a. § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pismo skarżącej Spółki z dnia 17 listopada 2011 r. zawiera, w przekonaniu Sądu, wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie sprawdzenia legalności wskazanej inwestycji. Także z treści pisma (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 11 października 2012 r. wynika, że zgodnie z art. 65 § 1 k.p.a. podanie skarżącej spółki zostało przekazane do organu właściwego, który ma obowiązek zawarty w nim wniosek rozpoznać.

Zgodnie z 61 a k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem.

W przypadku gdy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. uważał, że nieuzasadnione jest wszczynanie postępowania wskutek wniosku skarżącej Spółki z dnia 17 listopada 2011 r., powinien we wskazanym wyżej trybie odmówić wszczęcia przedmiotowego postępowania.

Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy bowiem zażalenie, co umożliwia kontrolę tego rozstrzygnięcia.

Co możliwości wszczęcia postępowania sprawdzającego z art. 50 i 51 na wniosek, należy zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13, (LEX nr 1361618)

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest więc uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11).

Brak jest zatem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b., na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał do rozpoznania, w terminie 30 dni od daty doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, wniosku skarżących z dnia 17 listopada 2011 r. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. powinien wziąć pod uwagę treść zawartą w uzasadnieniu przedmiotowego wyroku.

Ponadto, stosownie do treści art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., Sąd - mając na uwadze okoliczności wynikające z wielokrotnego przekroczenia terminów do załatwienia sprawy administracyjnej, w punkcie 2. wyroku stwierdził, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Stan prawnej bezczynności strony przeciwnej trwa obecnie ponad dwa lata, co należy ocenić jako rażące naruszenie prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Na zasądzone koszty składa się kwota 100 zł wpisu sądowego od skargi oraz kwota 240 zł obejmująca wynagrodzenie radcy prawnego, a także 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.