II SAB/Gd 109/20 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3112110

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2021 r. II SAB/Gd 109/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska.

Sędziowie WSA: Jolanta Górska, Dariusz Kurkiewicz (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1/ zobowiązuje Burmistrza do rozpatrzenia wniosku Z. P. z dnia 28 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2/ stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3/ zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącego Z. P. kwotę 100 zł (słownie złotych: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Z. P. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej domagając się zobowiązania organu do załatwienia jego wniosku z 28 sierpnia 2020 r. oraz zasądzenie od organu na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zarzucił skarżący naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm.), dalej u.i.d.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, poprzez niezasadne uznanie, iż przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek.

W treści skargi wskazał skarżący, że w dniach 6 lipca 2020 r. i 28 sierpnia 2020 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres: (...) wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie i udokumentowanie spełnienia przez A. Z. wymogów niezbędnych do zatrudnienia jej z dniem 1 lipca 2020 r. na stanowisku Sekretarza Miasta i Gminy zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 z późn. zm.) oraz ogłoszeniem o naborze na to stanowisko zamieszczonym na stronie (...) w dniu 14 maja 2020 r.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 przytoczonej powyżej ustawy o pracownikach samorządowych, na stanowisku sekretarza może być zatrudniona osoba posiadająca co najmniej 4-letni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, w tym co najmniej 2-letni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub osoba posiadająca co najmniej 4-letni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, oraz co najmniej 2-letni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych.

Skarżący podtrzymał wniosek o wskazanie, który spośród wymienionych w ustawie i przytoczonych powyżej warunków formalnych spełniła Pani Z., że można jej było zgodnie z przepisami prawa powierzyć funkcję sekretarza. Wniósł również o przedstawienie dokumentów potwierdzających fakt spełnienia przez nią przytoczonych niezbędnych kryteriów ustawowych.

W ocenie skarżącego udzielona przez Burmistrza w dniu 17 lipca 2020 r. odpowiedź na złożony wniosek o treści: "w przedmiocie udzielenia informacji w zakresie podstawy prawnej zatrudnienia Sekretarza informuję, że żądania zawarte we wniosku nie mieszczą się w zakresie przedmiotowym prawa do informacji publicznej i nie mogą zostać rozpatrzone w trybie przewidzianym dla wniosków o udostępnienie informacji publicznej" nie stanowi zgodnej z prawem reakcji, bowiem odmowa udzielenia informacji publicznej winna nastąpić w formie decyzji.

W dniu 26 sierpnia 2020 r. otrzymał skarżący odpowiedź z 24 sierpnia 2020 r. od Burmistrza Miasta i Gminy, w której organ wyraził stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja publiczna. Do dnia złożenia niniejszej skargi nie została udostępniona informacja publiczna będąca przedmiotem wniosków z dnia 6 lipca 2020 r. i 28 sierpnia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie. Wskazał organ, że odpowiedzi na zgłoszony wniosek udzielono skarżącemu drogą elektroniczną w dniu 24 sierpnia 2020 r. oraz w dniu 14 września 2020 r. wskazując, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o odstępie do informacji publicznej. Zdaniem organu nie pozostaje w bezczynności, gdyż udzielono skarżącemu odpowiedzi, a żądane dane nie stanowią informacji publicznej.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 i 3 u.d.i.p.).

W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej.

Kwestia sporna dotyczyła natomiast charakteru informacji objętej wnioskiem skarżącego dwukrotne skierowanym do organu. Burmistrz Miasta i Gminy - jak wynika z treści pism stanowiących odpowiedź na ww. wniosek, a także z odpowiedzi na skargę - uznał, iż wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, a zatem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym stanowisko organu nie jest trafne.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma charakter przykładowy co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko co wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Przepis art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wyraża zatem ogólną zasadę jawności o sprawach publicznych, natomiast art. 6 u.d.i.p. konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, nie tworząc jednak zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji posiadających przymiot informacji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią zatem treść danych i dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty wykonujące zadania publiczne, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju danych i dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu wykonującego zadania publiczne, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Informacją publiczną jest więc zarówno treść danych (dokumentów) bezpośrednio wytworzonych przez ww. podmioty jak i tych, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b i d) u.d.i.p. stanowi, że udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o ich organizacji oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych.

W przedmiotowej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji o spełnieniu przez kandydatkę na Sekretarza Miasta i Gminy wymogów formalnych wynikających z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 z późn. zm.) w oparciu, o co została ona zatrudniona na tym stanowisku z dniem 1 lipca 2020 r.

Wnioskowaną informację należało zakwalifikować jako informację publiczną. Informacja ta dotyczy bowiem spełnienia przez osobę pełniącą funkcję publiczną wymogów ustawowych. Skoro zatrudnienie na stanowisku sekretarza gminy wymaga spełnienia odpowiednich wymagań, nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że informacje na temat stażu pracy, kwalifikacji i uprawnień zawodowych nie są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach.

Wójt, co należy zaznaczyć, jest organem wykonawczym gminy i realizuje zadania określone przepisami prawa, w tym kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 26 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2, art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Wójt jest też zwierzchnikiem służbowym osób zatrudnionych w Urzędzie Gminy.

Z kolei do kompetencji sekretarza gminy należy kierowanie urzędem gminy. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, w urzędzie gminy, starostwie powiatowym i urzędzie marszałkowskim tworzy się odpowiednio stanowisko sekretarza gminy, powiatu i województwa, zwanego dalej "sekretarzem".

Sekretarz podlega bezpośrednio kierownikowi urzędu (ust. 3). Kierownik urzędu może upoważnić sekretarza do wykonywania w jego imieniu zadań, w szczególności z zakresu zapewnienia właściwej organizacji pracy urzędu oraz realizowania polityki zarządzania zasobami ludzkimi (ust. 4). Z powyższego wynika, że osoba zatrudniona na stanowisku sekretarza ma z założenia być swoistym pierwszym urzędnikiem w gminie (powiecie, województwie). Wynika to zarówno z art. 5 ust. 4 ww. ustawy, jak i z przepisów ustrojowych. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wójt może powierzyć prowadzenie określonych spraw gminy w swoim imieniu swojemu zastępcy lub sekretarzowi gminy. Pozycja ustrojowa sekretarza gminy jednoznacznie świadczy o tym, że osoba obejmująca to stanowisko pełni funkcję publiczną.

Dalej należy zauważyć, że zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, pracownikiem samorządowym zatrudnionym na podstawie umowy o pracę na kierowniczym stanowisku urzędniczym może być osoba, która jest obywatelem polskim, z zastrzeżeniem art. 11 ust. 2 i 3, ma pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzysta z pełni praw publicznych, posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku, nie była skazana prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, cieszy się nieposzlakowaną opinią oraz dodatkowo posiada co najmniej trzyletni staż pracy lub wykonywała przez co najmniej 3 lata działalność gospodarczą o charakterze zgodnym z wymaganiami na danym stanowisku i posiada wykształcenie wyższe w rozumieniu przepisów o szkolnictwie wyższym i nauce. Wymogi formalne wobec osoby zatrudnionej na stanowisku sekretarza gminy zawiera przepis art. 5 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych stanowiący, że na stanowisku sekretarza może być zatrudniona osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, w tym co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w tych jednostkach lub osoba posiadająca co najmniej czteroletni staż pracy na stanowisku urzędniczym w jednostkach, o których mowa w art. 2, oraz co najmniej dwuletni staż pracy na kierowniczym stanowisku urzędniczym w innych jednostkach sektora finansów publicznych.

Trzeba też wyjaśnić, że w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej, dlatego też podmiotem pełniącym funkcję publiczną jest także osoba, której przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Chodzi tu o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wyłączone są zaś takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają jedynie charakter usługowy lub techniczny.

Dlatego też nie budzi wątpliwości sądu, że Sekretarz Miasta i Gminy jest osobą pełniącą funkcje publiczną, gdyż jest to stanowisko kierownicze mające wpływ na wykonywanie zadań publicznych związanych z funkcjonowaniem urzędu gminy.

W związku z tym, z uwagi na to, że przepisy prawa wymagają dla możliwości objęcia takiego stanowiska posiadania określonego stażu pracy na konkretnych stanowiskach, informacje w tym zakresie winny zostać uznane za informację publiczną i podlegają udostępnianiu w trybie u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Tym obowiązkom, w ocenie sądu, skarżony organ nie sprostał w odniesieniu do omówionych żądań wniosku z 28 sierpnia 2020 r., co uzasadnia zarzut o jego bezczynności w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., uprawniony był do nałożenia na Burmistrza Miasta i Gminy obowiązku rozpoznania wniosku Z.P. zawartego we wniosku z 28 sierpnia 2020 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności.

Jednocześnie sąd zobowiązany był do rozważenia charakteru naruszenia prawa, do jakiego niewątpliwie doszło na tle niniejszej sprawy. W ocenie Sądu, chociaż organ dopuścił się bezczynności, to nie można uznać, że miała ona charakter rażący. Nie wynikała ona bowiem ze złej woli czy też celowej opieszałości, ale z odmiennej, błędnej wykładni przepisów. Zauważyć należy, że organ w dwóch pismach odpowiadał na pytanie zawarte w złożonym wniosku, natomiast informacje nie zostały udostępnione, gdyż organ błędnie uznał, że nie są to informacje publiczne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych, odpowiadającą uiszczonemu przez niego wpisowi od skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.