Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2696180

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 25 czerwca 2019 r.
II SAB/Bk 44/19
Szkody materialne poniesione w związku z przewlekłością postępowania a przyznanie sumy pieniężnej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Leszczyński.

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Marcin Kojło (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta B. w przedmiocie zajęcia pasa drogowego

1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta B. do zakończenia postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego;

2. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

4. nie wymierza organowi grzywny;

5. nie przyznaje sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego;

6. zasądza od Prezydenta Miasta B. na rzecz skarżącego K. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Pan K. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie jak twierdzi rzekomego zajęcia pasa drogowego ul. (...) i ul. (...) w B. Skargę poprzedził ponagleniem skierowanym (...) marca 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.

W skardze datowanej na 16 kwietnia 2019 r. i w piśmie procesowym z dnia 24 maja 2019 r. Skarżący wskazał, że w toku postępowanie wszczętego w okresie zimowym 2017 r. zgromadzono obszerny materiał dowodowy (ponad 200 kart postępowania), z którego bezsprzecznie wynika, że w rzeczywistości nie doszło do jakiegokolwiek zajęcia pasa drogowego. Skarżący składał wnioski o umorzenie postępowania administracyjnego w całości z uwagi na jego oczywistą bezprzedmiotowość i bezcelowość dalszego prowadzenia. Organ nie rozpatrzył żadnego z nich.

Zdaniem Skarżącego, swym działaniem organ wypełnił definicję bezczynności, ponieważ nie rozstrzygnął sprawy, pomimo braku przeszkód, aby to uczynić. W jego posiadaniu znajdowały się wszelkie potrzebne dokumenty umożliwiające zakończenie sprawy. O świadomym przewlekaniu postępowania świadczy przykładowo to, że ostatnia faktyczna czynność dowodowa organu polegała na podjęciu pomiarów terenu należącego do Skarżącego i miała miejsce w dniu

(...) grudnia 2018 r. W sytuacji, gdy sprawa została uchylona z uwagi na brak ustalenia powierzchni zajętej działki, organ, niezwłocznie po otrzymaniu decyzji uchylającej powinien był podjąć kroki zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Od początku zatem obowiązkiem organu było dokonanie własnych pomiarów lub dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a nade wszystko czy sporny grunt jest w rzeczywistości pasem drogowym, czy tylko zwykłą działką, na której nie ma w rzeczywistości pasa drogowego. Tymczasem organ zwlekał z podjęciem czynności faktycznych.

Skarżący dodał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wydało postanowienie, w którym stwierdziło, iż Prezydent Miasta B. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, które zostało podjęte z urzędu w roku 2017 i do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o:

- stwierdzenie, że Prezydent Miasta B. dopuścił się przewlekłości prowadzonego postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

- stwierdzenie, że Prezydent Miasta B. dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym,

- stwierdzenie, że Prezydent Miasta B. ponosi winę za przewlekłość i bezczynność w prowadzonym postępowaniu,

- zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do opracowania i wdrożenia procedur zapobiegającej w przyszłości prowadzeniu postępowań w podobny sposób jak w ww. postępowaniu administracyjnym,

- zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do niezwłocznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w sprawie rzekomego zajęcia pasa drogowego, m.in. poprzez rozpatrzenie dwóch wniosków pełnomocnika strony o umorzenie postępowania administracyjnego w całości z uwagi na udowodnioną oczywistą bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania,

- nałożenie grzywny na Prezydenta Miasta B. w maksymalnej wysokości, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."),

- przyznanie Skarżącemu od Prezydenta Miasta B. sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, o której mowa również w art. 149 § 2 p.p.s.a.

- zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów prowadzonego postępowania sądowego.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta B. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., jako bezprzedmiotowego, bowiem postępowanie zostało zakończone decyzją wydaną (...) maja 2019 r.

Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie działał zgodnie z art. 7 k.p.a. i podejmował wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Na długie procedowanie w przedmiotowej sprawie wpłynęło składanie przez Skarżącego licznych wniosków o ponowne przeprowadzenie oględzin, o wyznaczenie przebiegu linii granicznych, czy też odroczenie czynności geodezyjnych oraz powoływanie się w pismach na trwające postępowania w innych organach. W terminie określonym w postanowieniu SKO w B. z dnia (...) kwietnia 2019 r. podjęto rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym zaistniały podstawy do umorzenia postępowania zainicjowanego wniesioną skargą na bezczynność.

Organ nie zgodził się z twierdzeniami Skarżącego, że w sprawie dopuszczono się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Analizując przebieg postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, w szczególności szereg czynności podejmowanych przez Skarżącego, które miały wpływ na jego wydłużenie, jak również poglądy orzecznictwa, bezsprzecznie należy stwierdzić, że organ nie dopuścił się przewlekłości z rażącym naruszeniem prawa. Co za tym idzie, nie zachodzi potrzeba dyscyplinowania organu poprzez nałożenie grzywny.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Skarżący zarzuca organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego. Skarga została wywiedziona po wystosowaniu ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. - dalej: "k.p.a."), podlega zatem merytorycznemu rozpoznaniu.

Zasady wyrokowania oraz formy wyroków uwzględniających skargi na bezczynność wynikają z treści art. 149 p.p.s.a. Stosownie do § 1 tego przepisu, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, Sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). W myśl zaś art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Legalna definicja bezczynności zamieszczona została w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2018 r. sygn. I OSK 2936/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do art. 35 § 2 k.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). W art. 35 § 5 k.p.a. prawodawca postanowił, że do terminów określonych w ww. przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.

W myśl art. 36 § 1 i 2 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.

Z kolei przewlekłość ustawodawca definiuje jako stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie doprecyzowuje się, że przewlekłość postępowania wystąpi w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym (vide: wyroki NSA z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II GSK 3444/17 oraz z dnia 21 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2630/15, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Oznacza to podejmowanie przez organ czynności, które - wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. - nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie, albo mają charakter czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępny w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując istotą przewlekłego prowadzenia postępowania jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych, a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1809/16, dostępny w CBOSA).

Z przedłożonych sądowi akt wynika, że w dniu (...) grudnia 2017 r. podczas kontroli pasa drogowego ul. (...) i ul. (...) w B., organ stwierdził umieszczenie blaszanego ogrodzenia w pasie drogowym ww. ulic bez zgody zarządcy drogi. W związku z powyższym pismem z dnia (...) grudnia 2017 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. (...) w B. (dz. nr ewid. gr. (...) obręb (...)) oraz ul. (...) w B. (dz. nr ewid. gr. (...) obręb (...)), poprzez umieszczenie ogrodzenia i korzystanie z zajętego terenu na wyłączność, bez zgody zarządcy drogi.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie decyzją z dnia (...) marca 2018 r. Prezydent Miasta B. nałożył na Pana K. H. karę pieniężną w wysokości 17.691,70 zł za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej ul. (...) oraz ul. (...) w B. o łącznej powierzchni zajęcia 43,90 m2, poprzez umieszczenie tymczasowego ogrodzenia i korzystanie z zajętego terenu na wyłączność bez zgody zarządcy drogi - od dnia (...) grudnia 2017 r. do dnia (...) stycznia 2018 r.

Decyzją z dnia (...) czerwca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy nakazał rozważenie żądań Skarżącego dotyczących przeprowadzenia dowodów. Kolegium uznało ponadto, że organ I instancji powinien wskazać jaki jest przebieg linii granicznych pasa drogowego, co jest niezbędne do ustalenia czy tymczasowe ogrodzenie zostało rzeczywiście umieszczone w pasie drogowym. W sytuacji zaś, gdy ustalone zostanie zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi Kolegium wskazało, że w decyzji powinny znaleźć się pełne ustalenia co do zajętej powierzchni i okresu korzystania z zajętego terenu.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji pismem z dnia (...) lipca 2018 r. wyznaczył oględziny w terenie, w sprawie zajęcia pasa drogowego ul. (...) i ul. (...) w B. poprzez umieszczenie ogrodzenia bez zgody zarządcy drogi.

W dniu (...) lipca 2018 r. przeprowadzono oględziny w terenie, na którą to okoliczność sporządzony został protokół.

Pismem z dnia (...) lipca 2018 r. pełnomocnik Skarżącego złożył wniosek o sprostowanie protokołu z oględzin oraz o dopuszczenie dowodu z ponownych oględzin miejsca.

Zawiadomieniem z dnia (...) lipca 2018 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - organ poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność uzyskania nowych dowodów i opinii. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia (...) sierpnia 2018 r.

W dniu (...) lipca 2018 r. organ zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie wznowienia punktów granicznych w terenie celem wyznaczenia granic działki o nr (...) (działka Skarżącego) od strony pasa drogowego na skrzyżowaniu ulic (...) i (...).

W dniu (...) sierpnia 2018 r. organ przeprowadził kontrolę zajęcia pasa drogowego, na którą to okoliczność sporządzony został protokół.

W sierpniu 2018 r. geodeta zawiadomił, że (...) września 2018 r. zostanie przeprowadzone wyznaczenie punktów granicznych określających granice nieruchomości o nr geod. (...).

Zawiadomieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - organ poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność uzyskania nowych dowodów i opinii. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia (...) września 2018 r.

W dniu (...) sierpnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącego zwróciła się o dopuszczenie dowodu z notatki sporządzonej przez uprawnionego geodetę na okoliczność usytuowania ogrodzenia działki nr (...) poza rzeczywistymi liniami granicznymi pasa drogowego oraz na okoliczność nie zajęcia pasa drogowego.

Pismem z dnia (...) września 2018 r. Skarżący poinformował, że przebywa na zwolnieniu lekarskim i że w dniu (...) września 2018 r. z powodu choroby nie będzie uczestniczył w przeprowadzeniu wyznaczenia punktów granicznych.

W związku z powyższym geodeta zawiadomił, że wyznaczenie punktów granicznych określających granice nieruchomości o nr geod. (...) zostanie przeprowadzone (...) października 2018 r.

Zawiadomieniem z dnia (...) września 2018 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - organ poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. z uwagi na konieczność uzyskania nowych dowodów i opinii. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia (...) października 2018 r.

W piśmie z dnia (...) października 2018 r. pełnomocnik Skarżącego wniosła o odroczenie czynności wyznaczonych na (...) października 2018 r. z uwagi na kolizje terminów posiedzeń sądowych z jej udziałem. W dniu (...) października 2018 r. Skarżący poinformował, że przebywa na zwolnieniu lekarskim, i że w dniu

(...) października 2018 r. z powodu choroby nie będzie uczestniczył w przeprowadzeniu wyznaczenia punktów granicznych.

W dniu (...) października 2018 r. przeprowadzono wyznaczenie punktów granicznych ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków określających granice nieruchomości nr (...).

Zawiadomieniem z dnia (...) października 2018 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - organ poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w piśmie z dnia (...) września 2018 r. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia (...) listopada 2018 r.

Zawiadomieniem z dnia (...) listopada 2018 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - organ poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w piśmie z dnia (...) października 2018 r. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia (...) grudnia 2018 r.

W dniu (...) grudnia 2018 r. przeprowadzono oględziny w terenie, na którą to okoliczność sporządzony został protokół.

Zawiadomieniem z dnia (...) grudnia 2018 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - organ poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w piśmie z dnia (...) listopada 2018 r. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia (...) grudnia 2018 r.

W styczniu 2019 r. do organu wpływa kompletna dokumentacja z czynności geodety przeprowadzonych (...) października 2018 r.

Zawiadomieniem z dnia (...) stycznia 2019 r. organ poinformował, że przed wydaniem decyzji strona może zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Z uwagi na powyższe organ - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia (...) lutego 2019 r.

Pismem z dnia (...) lutego 2019 r. pełnomocnik Skarżącego składa wniosek o umorzenie postępowania i żąda dopuszczenia dowodów z dokumentów.

Zawiadomieniem z dnia (...) lutego 2019 r. - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - organ poinformował, że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w piśmie z dnia (...) stycznia 2019 r. z uwagi na konieczność rozpatrzenia powyższego wniosku Skarżącego. Nowy termin załatwienia sprawy został wyznaczony do dnia (...) marca 2019 r.

Postanowieniem z dnia (...) marca 2019 r. organ dopuścił dowód z opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji w sprawie z powództwa Skarżącego przeciwko Gminie B. o przeniesienie własności części nieruchomości o nr (...) za wynagrodzeniem, na okoliczność ustalenia powierzchni zajętych działek drogowych stanowiących pas drogowy w zakresie pomiędzy wykonanym ogrodzeniem z blachy i granicami pasa drogowego ujawnionymi w EGiB.

Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2019 r. organ poinformował, że przed wydaniem decyzji strona może zapoznać się z aktami sprawy i wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Z uwagi na powyższe organ - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia (...) marca 2019 r.

W dniu (...) marca 2019 r. Skarżący złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów.

Zawiadomieniem z dnia (...) marca 2019 r. organ poinformował - na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. - że sprawa nie może być załatwiona w terminie przewidzianym w piśmie z dnia (...) marca 2019 r. W związku z nieprawomocnym wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r. II SA/Bk 592/18, w którym stwierdzono nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej w zakresie dotyczącym linii rozgraniczających ul. (...) i (...) - organ ustalił nowy termin załatwienia sprawy w terminie miesiąca od uprawomocnienia się ww. wyroku.

W dniu (...) marca 2019 r. Skarżący wystosował ponaglenie w związku z powyższym zawiadomieniem.

Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. stwierdziło, że Prezydent Miasta B. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w sprawie, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ wyższego stopnia wyznaczył termin załatwienia sprawy do (...) maja 2019 r.

W dniu (...) kwietnia 2019 r. do Prezydenta Miasta B. wpływa skarga na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Decyzją z dnia (...) maja 2019 r. Prezydenta Miasta B. nałożył na Skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi przez okres 380 dni.

Przystępując do oceny, czy organ pozostaje w bezczynności i zwłoce w rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy, podkreślenia wymaga, że istotą skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Instytucja skargi na bezczynność ma, więc na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Oceniając czy organ pozostaje w bezczynności, sąd bierze pod uwagę sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie orzekania. Z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu po wniesieniu skargi na bezczynność wyłącza możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy. W analizowanym przypadku, po złożeniu przez Skarżącego ponaglenia (które zostało przez organ wyższego stopnia uwzględnione) oraz po wniesieniu skargi do Sądu (kwiecień 2019 r.), organ wydał w dniu (...) maja 2019 r. decyzję nakładającą karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zgody zarządcy drogi. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W tym zakresie Sąd, kierując się treścią art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., orzekł o umorzeniu postępowania sadowego (pkt 1 sentencji).

Taki sposób rozstrzygnięcia nie zwalnia jednak Sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie miała miejsce bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, i czy bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Postępowanie w analizowanym przypadku zostało wszczęte w grudniu 2017 r. trwało jak wynika z akt sprawy 1,5 roku, kończąc się decyzją nakładającą na Skarżącego karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego.

Sposób prowadzenia tego postępowania i zakres podejmowanych czynności determinowała w głównej mierze decyzja SKO w B. z dnia (...) czerwca 2018 r. uchylająca pierwotną decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia (...) marca 2018 r. o nałożeniu na Skarżącego kary pieniężnej. Przekazując wówczas sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, organ odwoławczy zalecił m.in. ustalenie przebiegu linii granicznych pasa drogowego (okoliczność niezbędna do ustalenia, czy ogrodzenie zostało umieszczone w pasie drogowym) oraz w razie ustalenia zajęcia pasa drogowego - ustalenie zajętej powierzchni i okresu tego zajęcia bez zgody zarządcy drogi.

W pierwszej fazie ponownie rozpatrywanej sprawy organ rozpoczął koncentrowanie materiału dowodowego, przeprowadzając w dniu (...) lipca 2018 r. oględziny i dokonując pomiaru odległości od krawędzi jezdni ul. (...) i (...) do blaszanego ogrodzenia. Następnie w związku z kwestionowaniem przez Skarżącego przeprowadzonej czynności i wnioskiem dowodowym o przeprowadzenie ponownych oględzin celem ustalenia linii granicznej pasa drogowego, organ w lipcu 2018 r. zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie wznowienia punktów granicznych. Wyznaczenie punktów granicznych nastąpiło

(...) października 2018 r. (wcześniejszy termin wyznaczony przez geodetę na

(...) września 2018 r. nie doszedł do skutku w związku z pismami Skarżącego i pełnomocnika o jego przełożenie). Do tego momentu wydłużenie czasu trwania postępowania uzasadnione było koniecznością zebrania stosownych dowodów i realizacji wniosków strony, w tym wniosku o przełożenie terminu czynności wyznaczenia punktów granicznych. Zauważenia przy tym wymaga, że Skarżący podjął również próbę przesunięcia drugiego terminu wyznaczonego przez geodetę. Organ nie uwzględnił jednak tego wniosku i czynność została przeprowadzona

(...) października 2018 r. Od tego momentu wystąpił wprawdzie długi czas, kiedy to organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, oprócz sporządzania zawiadomień wyznaczających nowe terminy załatwienia sprawy (do grudnia 2018 r., kiedy przeprowadzono oględziny), przyjąć jednak należy, że powodem takiego stanu rzeczy było oczekiwanie na dokumentację z przeprowadzonego (...) października 2018 r. wyznaczenia punktów granicznych (przyczyna niezależna od organu). Zaznaczenia przy tym wymaga, że od momentu zwrotu akt do ponownego rozpatrzenia sprawy - Prezydent wystosowywał do strony zawiadomienia informujące o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie, o przyczynach zwłoki i wskazujące nowy termin załatwienia sprawy, czym zadośćuczynił obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 36 § 1 k.p.a. Z akt wynika, że kompletną dokumentację, o której mowa, łącznie z operatem technicznym z pomiarów geodezyjnych i szkicem geodety z obliczoną powierzchnią zagrodzonego pasa drogowego organ dysponował pod koniec stycznia 2019 r. Kolejne wydłużenie terminu załatwienia sprawy determinowane było - jak wskazuje organ potrzebą realizacji wniosków strony z (...) lutego 2019 r., a następne dopuszczeniem dowodu z opinii biegłego sporządzonej na potrzeby procesu cywilnego toczącego między Skarżącym i Gminą o przeniesienie własności części działek o nr (...). Już w tym momencie organ dysponował szerokim materiałem dowodowym umożliwiającym zakończenie postępowania. W sposób nieuprawniony przedłużał je jednak, uznając, że okoliczność wydania przez tut. Sąd wyroku stwierdzającego nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla B. w zakresie linii rozgraniczających ul. (...) i (...) (wyrok z dnia 7 lutego 2019 r. sygn. II SA/Bk 592/18) ma wpływ na prowadzone postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego. Dopiero po interwencji Kolegium, organ w dniu (...) maja 2019 r. zakończył postępowanie wydając decyzję.

Powyższe wskazuje zdaniem Sądu, że w końcowej fazie postępowania organ prowadził je opieszale, bezpodstawnie uzależniając jego zakończenie od uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku w sprawie planu miejscowego. O ile w pierwszym etapie postępowania jego czasokres warunkowany był przeprowadzeniem oględzin, wznowieniem punktów granicznych, oczekiwaniem na dokumentację geodezyjną oraz wnioskami strony o ponowne przeprowadzenie oględzin, czy też potrzebą przesunięcia terminu czynności geodezyjnych, o tyle na początku 2019 r. organ posiadał już cały wachlarz dowodów i wstrzymując zakończenie postępowania do uprawomocnienia się ww. wyroku sądowego w sprawie planu miejscowego doprowadził do tego, że postępowanie było prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Okoliczności sprawy wskazywały, że w opisanym momencie Prezydent Miasta B. powinien zakończyć postępowanie i załatwić sprawę. Wobec takich konkluzji Sąd uznał, że organ nie będąc formalnie w bezczynności, dopuścił się w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania. W tym zakresie orzeczono zatem jak w pkt 2 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Czyniąc zadość obowiązkowi nałożonemu przepisem art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego oznacza stan, w którym wyraźnie, ewidentnie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa i naruszenie to posiada pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako "zwykłe" naruszenie prawa. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, ale musi być ono znaczne i niezaprzeczalne oraz pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. akt II GSK 1619/18, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem Sądu, w realiach rozpatrywanego przypadku przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało cech wskazujących na to, że doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Stan przewlekłości zaistniał w końcowej fazie postępowania i brak jest przy tym przesłanek do uznania, że opieszałość w zakończeniu postępowania wynikała z celowego działania organu nacechowanego złą wolą. W rozpatrywanym przypadku opóźnienie w załatwieniu sprawy nie było znaczne i wynikało z błędnego przekonania o potrzebie oczekiwania na uprawomocnienie się wyroku w sprawie stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Opieszałość organu ustała po interwencji Kolegium rozpatrującego ponaglenie i po wniesieniu skargi do Sądu.

Odnosząc się do wniosku skargi o wymierzenie organowi grzywny Sąd zauważa, że treść przywołanej wyżej regulacji art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje, że zastosowanie tego środka pozostawiono uznaniu sądu administracyjnego. Nie każdy zatem przypadek stwierdzenia przewlekłości powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a stopień stwierdzonych naruszeń, które doprowadziły do przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uzasadnia potrzeby wymierzenia grzywny. Zdaniem Sądu wystarczająco dyscyplinujące organ będzie stwierdzenie istnienia stanu przewlekłości, tym bardziej, że środki prawne podjęte przez Skarżącego doprowadziły do załatwienia sprawy i wydania decyzji.

W zakresie wniosku skargi o przyznanie sumy pieniężnej, Sąd wskazuje, że ten dodatkowy środek, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości nie przemawiają natomiast za koniecznością zrekompensowania tego faktu Skarżącemu. Również fakt, że sprawa został już zakończona nie pozostaje bez wpływu na ocenę potrzeby zastosowania tego środka dyscyplinująco-kompensacyjnego. Także sama treść wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie uzasadnia takiego żądania. Ogólne powołanie się na krzywdę nie uzasadnia przyznania sumy pieniężnej. Z kolei, wskazane przez Skarżącego koszty zastępstwa procesowego i utrudnienia w gospodarowaniu działką nie stanowią ustawowych przesłanek do przyznania sumy pieniężnej, która jest zadośćuczynieniem za przewlekłe prowadzenie postępowania, nie służy zaś wyrównaniu szkód materialnych poniesionych w związku z postępowaniem prowadzonym przez organ.

W zakresie wniosków skargi o zobowiązanie Prezydenta Miasta B. do opracowania i wdrożenia procedur zapobiegających w przyszłości prowadzeniu postępowań w podobny sposób jak w ww. postępowaniu administracyjnym, należy podkreślić, że przepis art. 149 p.p.s.a. nie przewiduje, aby rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny uprawniony był do wydania tego rodzaju orzeczenia. Zauważenia jednak wymaga, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekające w sprawie przewlekłego postępowania Prezydenta Miasta B., w postanowieniu z dnia (...) kwietnia 2019 r. zawarło rozstrzygnięcie o takim przedmiocie.

Końcowo Sąd podkreśla, że przedmiotem kontroli w niniejszym przypadku była ocena bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd nie mógł zatem wypowiedzieć się o tym, czy dowody przedstawione przez Skarżącego w toku prowadzonego przez organ postępowania przemawiały za stwierdzeniem, że nie doszło do zajęcia pasa drogowego. Ocenie nie mógł też podlegać wpływ toczącego się postępowania rozgraniczeniowego na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego.

Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 1 sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stwierdzając, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd orzekł po myśli art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zawarte w pkt 3 wyroku orzeczenie o stwierdzeniu, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa znalazło podstawę w art. 149 § 1a p.p.s.a.

W zakresie wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz o przyznanie Skarżącemu sumy pieniężnej orzeczono jak w pkt 4 i 5 sentencji w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.