II SAB/Bk 252/20, Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3147837

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 lutego 2021 r. II SAB/Bk 252/20 Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Trykoszko.

Sędziowie: NSA Grażyna Gryglaszewska, Asesor sądowy, WSA Elżbieta Lemańska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. P. - redaktora naczelnego "P.P." w A. na bezczynność Burmistrza Miasta A. w przedmiocie informacji publicznej

1. zobowiązuje Burmistrza Miasta A. do załatwienia wniosku K. P. - redaktora naczelnego "P.P." w A. z (...). listopada 2020 r. w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia raportów o zasięgu poszczególnych wpisów oraz nakładzie czasopisma "A. R.", a także oświadczeń o ilości rozprowadzanych egzemplarzy czasopisma "A. R.";

2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności;

3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

4. nie wymierza organowi grzywny;

5. odrzuca skargę w pozostałym zakresie;

6. zasądza od Burmistrza Miasta A. na rzecz K. P. - redaktora naczelnego "P.P." w A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uzasadnienie faktyczne

Wnioskiem z (...) października 2020 r. K. P., wskazując że występuje w imieniu Redakcji Tygodnika A. "P.P." w A., zwrócił się do Burmistrza Miasta A., w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie:

- informacji o zleceniach na wszelką postać reklamy (w wersji drukowanej, internetowej), w tym tekstów sponsorowanych lub każdej promocji w następujących mediach: F., W., A., w latach 2015-2020. Sformułował prośbę o podanie informacji o wszelkich innych usługach zlecanych i opłacanych dla tych redakcji lub ich wydawców, a także o załączenie kopii umów oraz kopii faktur;

- informacji o wszelkich usługach zlecanych i opłacanych dla firm A. s.c. oraz A. s.c. w latach 2015-2020. Sformułował prośbę o załączenie kopii umów i kopii faktur.

W odpowiedzi udzielonej drogą mailową w dniu (...) listopada 2020 r. organ wyjaśnił, że Miasto prowadzi politykę informacyjną publikując informacje o najważniejszych swoich działaniach, wydarzeniach czy inwestycjach w BIP, na stronie internetowej Urzędu, za pośrednictwem mediów społecznościowych a także na łamach lokalnych wydawnictw. W ramach transparentności i skuteczności dotarcia z informacjami, zrezygnowano na początku 2020 r. z płatności ryczałtowych, jak miało to miejsce w 2019 r., a lokalnym wydawcom zaproponowano umowy wiążące wysokość należności z osiąganymi zasięgami artykułów publikowanych na zlecenie Urzędu Miejskiego. Każda redakcja została potraktowana jednakowo oraz każdej zaproponowano identyczne stawki za osiągany zasięg. Podstawą rozliczenia umowy jest przedstawienie stosownego raportu zawierającego informacje o zasięgach, tj. raportu z Google Analytics, danych raportowanych przez Facebooka oraz oświadczenia potwierdzającego ilość egzemplarzy wydawnictwa w wersji papierowej. W 2020 r. umowę na ww. warunkach podpisały dwa wydawnictwa: "A." oraz "P.". Odnośnie poszczególnych wydawnictw i kwot wydatkowanych na promocję wskazano, że brak jest danych za lata 2015, 2016, 2018, natomiast w roku 2017 dla Forbes wydatkowano 8 610 zł, a dla A.: w 2019 r. - 3 690 zł, w 2020 r. - 21 790, 38 zł. Za lata 2015-2020 nie występują zlecenia ani zapłaty na rzecz pozostałych wskazanych we wniosku podmiotów. Do wiadomości załączono faktury opłacone w latach 2017, 2019 i 2020.

We wniosku z (...) listopada 2020 r. K. P., wskazując że działa w imieniu Redakcji tygodnika "P.", wystąpił do Burmistrza Miasta A. z wnioskiem w trybie dostępu do informacji publicznej, o udzielenie pełnej odpowiedzi (udzielona była niewyczerpująca) i powtórne przesłanie informacji. Tym razem sformułował prośbę o udostępnienie wszelkich informacji związanych z zakupem usług w firmie A. Spółka z o.o., w tym dołączenie wszelkich dokumentów, w tym faktur, raportów, rozliczeń, umów, aneksów do umów i innych istniejących dokumentów.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, (...) listopada 2020 r. organ przesłał wnioskodawcy kopię umowy z wydawcą "A." i poinformował, że dokumentami rozliczeniowymi są, zgodnie z obowiązującymi przepisami, faktury, których kopie przesłano w wiadomości poprzedniej.

Skargę na bezczynność Burmistrza Miasta A. K. P. złożył (...) grudnia 2020 r. Wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia żądanej informacji w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, orzeczenie o grzywnie i kosztach postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi wskazał, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymał kompletnej odpowiedzi na pismo z (...) listopada 2020 r., ani nie została wydana decyzja. Zdaniem skarżącego, organ "z całą pewnością dysponuje" raportami i dokumentami rozliczeniowymi z firmą A., bowiem na swoim profilu społecznościowym zastępca Burmistrza (...) listopada 2020 r. upublicznił część z tych dokumentów, których przesłania Urząd odmawia. Powołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania. Wskazał, że nie jest udzieleniem informacji sytuacja, w której odpowiedź jest niepełna bądź wymijająca. Załączył m.in. wydruk z portalu społecznościowego Wiceburmistrza A.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że mimo iż w skardze sformułowano nowe żądanie, organ i na to żądanie odpowiedział w dniu (...) grudnia 2020 r. (załączył wydruk wiadomości e-mail). Nie mógł udostępnić tych informacji wcześniej, bowiem zostały one zamieszczone na profilu Wiceburmistrza dopiero (...) listopada 2020 r. Organ zakwestionował postępowanie skarżącego, w którym najpierw używa on we wnioskach określeń "wszelakie", "innych istniejących dokumentów", a następnie doprecyzowuje je dopiero w skardze. Wskazał, że jeżeli wnioskodawca nie precyzuje zakresu żądania, to tym samym godzi się z interpretacją wniosku przez organ. Wywiódł, że potraktował wniosek z (...) listopada 2020 r. jako wyraz niezadowolenia z odpowiedzi udzielonej na wniosek z (...) października 2020 r. i dosłał stronie tekst umowy z wydawcą. Podkreślił obowiązek jasnego i precyzyjnego formułowania żądania.

W piśmie procesowym z (...) stycznia 2021 r. skarżący doprecyzował stanowisko wyjaśniając, że organ pomimo wyraźnego sformułowania żądania z (...) listopada 2020 r. jako przesłania "kopii raportów" nie udzielił w tym zakresie informacji. Zdaniem strony, zawnioskowany raport stanowi dokument rozliczeniowy, bowiem na jego podstawie wypłacane jest wydawcy wynagrodzenie. Powinien być zatem udostępniony. Zakwestionował też udzielenie informacji w dniu (...) grudnia 2020 r. wskazując, że przesłano ją na niewłaściwy adres oraz była dostępna jedynie przez 7 dni od dnia przesłania, co nie spełnia wymagania udzielenia informacji publicznej.

Zarządzeniem z 9 lutego 2021 r. skarżącego wezwano: do sprecyzowania skargi, w tym przez wyjaśnienie w czyim imieniu została złożona (przez skarżącego osobiście czy przez niego jako redaktora naczelnego) i jaką zarejestrowaną nazwę nosi tytuł prasowy, w imieniu którego wniosek złożono, jak również jakich konkretnie dokumentów skarżący nie otrzymał, tzn. czy chodzi wyłącznie o raporty o zasięgu Spółki "A." czy też inne, a jeśli tak to jakie konkretnie.

W piśmie procesowym z 15 lutego 2021 r. skarżący sprecyzował, że skargę złożył jako redaktor naczelny zarejestrowanego tytułu prasowego (tygodnika) o nazwie "P." (załączył postanowienia: Sądu Okręgowego w S. I Wydział Cywilny z (...) listopada 2016 r. w sprawie (...) oraz Sądu Wojewódzkiego w S. z (...) listopada 1998 r. w sprawie (...)). Odnośnie zakresu informacji, których w jego ocenie nie udzielono, wskazał że organ powinien udostępnić "raporty o zasięgu poszczególnych wpisów na portalu (...), na stronie A. na Facebooku oraz nakładu czasopisma "A." oraz oświadczeń o ilości rozprowadzanych egzemplarzy "A.". Dodatkowo wyjaśnił, że "Być może Burmistrz posiada także inne dokumenty powstałe podczas wykonywania umowy ze spółką A. Spółką z o.o., o których nic nam nie wiadomo, a powinny być ujawnione".

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu jedynie w części, co do której sąd orzekł w punkcie pierwszym wyroku.

Utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych jest stanowisko, zgodnie z którym niekwestionowane prawo obywatela do informacji publicznej musi być przez niego sprecyzowane w zgłoszonym żądaniu. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OPS 7/13, "zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania, tak rozumianej, informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu. Jednak prawo, którego realizacji domaga się wnioskodawca musi zostać we wniosku skonkretyzowane. (...) każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem" (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie sądu, w sprawie niniejszej kluczowe jest ustalenie zakresu zawnioskowanej do udzielenia informacji publicznej. Zakres ten wynika z dwóch wniosków: z (...) października 2020 r. oraz z (...) listopada 2020 r. Z treści sformułowanych w tych wnioskach żądań wynika, że skarżącemu chodziło o informacje o zleceniach "na wszelką postać reklamy", informacje o "wszelkich innych usługach zlecanych i opłacanych" dla wymienionych we wniosku redakcji i wydawców, załączenie kopii umów oraz kopii faktur, "wszelkich informacji" związanych z zakupem usług, "wszelkich dokumentów" w tym faktur, raportów, rozliczeń, umów, aneksów do umów i "innych istniejących dokumentów". Rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę, że "Jeżeli wnioskodawca nie precyzuje zakresu żądania to godzi się tym samym z interpretacją takiego wniosku przez organ". Istotnie, użycie określeń "wszelkie", "inne istniejące" nie może być potraktowane jako wystarczające sprecyzowanie wniosku. W takiej sytuacji organ może albo zażądać doprecyzowania wniosku, albo uznając że jest w stanie go zinterpretować i zrealizować, udzielić odpowiedzi zgodnie z posiadanymi zasobami. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), dalej: u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Wskazać trzeba, że o ile nieudzielenie informacji publicznej wyraźnie zawnioskowanej naraża organ na zarzut bezczynności, to już skorzystanie przez organ z opcji wezwania do sprecyzowania wniosku nie jest obligatoryjne i nawet w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest postrzegane jednolicie (vide np. wyroki w sprawach I OSK 380/18 oraz I OSK 2889/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Niewątpliwie jednak w przypadku wniesienia skargi na bezczynność treść wniosku (żądania) i treść udzielonej odpowiedzi podlega kontroli sądu, który ocenia czy organ dopuścił się niezgodnego z prawem zaniechania.

W sprawie niniejszej, przy tak jak wyżej wskazano sformułowanych wnioskach z (...) października 2020 r. i z (...) listopada 2020 r., zdaniem sądu organ podjął próbę interpretacji żądań, dostatecznie precyzyjnie udzielił odpowiedzi w zakresie w jakim uznał to za możliwe (udostępniając dokumenty) i dotyczy ona przeważającej części zapytania. W wiadomości mailowej z (...) listopada 2020 r. organ poinformował skarżącego o posiadanych dokumentach rozliczeniowych za poszczególne lata i dla poszczególnych podmiotów wskazanych przez stronę, wyjaśnił zrozumiale zasady wynagradzania i ich zmianę wprowadzoną w 2020 r., wskazał jakie dokumenty rozliczeniowe są niezbędne do wypłacenia środków publicznych z tytułu współpracy z wydawcami (faktury) oraz je udostępnił, dosyłając w dniu (...) listopada 2020 r. kopię umowy z wydawcą "A.". Z udzielonej odpowiedzi wynika, że tylko z tym wydawcą (oprócz tytułu prasowego reprezentowanego przez skarżącego) zawarto umowę w 2020 r.

Jednocześnie informacje, których organ udzielił, stanowiły informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w tym jest nią informacja o majątku publicznym, czyli majątku jednostek samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Do informacji o majątku publicznym niewątpliwie zaliczyć należy informację o sposobie wydatkowania środków z tego majątku, zawieranych umowach z podmiotami spoza struktury finansów publicznych, wysokości wydatkowanych na ten cel środków. Jak wskazuje się w orzecznictwie, prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zdań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że katalog informacji publicznych w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter otwarty należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będzie nie tylko treść dokumentów bezpośrednio zredagowanych i technicznie wytworzonych przez taki podmiot. Przymiot taki będą posiadać także informacje w dokumentach, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, informacja zawarta w dokumentach, których używa organ do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, stanowi informację publiczną (vide np. wyroki w sprawach I OSK 2894/15 oraz II SAB/Kr 129/16). Informację publiczną stanowią więc także wszelkie dokumenty pozostające w związku z majątkiem jednostki samorządu terytorialnego, jeśli są one związane z wydatkowaniem tego majątku do realizacji zadań publicznych. Jak wynika z kolei z art. 7 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), czy art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920 z późn. zm.), do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego należą w szczególności sprawy wspierania i upowszechniania idei samorządowej, w tym tworzenia warunków do działania i rozwoju jednostek pomocniczych i wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej, jak również promocji gminy (powiatu). Jeśli zatem wydatkowane środki publiczne służą informowaniu społeczeństwa o działalności władz jednostki samorządu terytorialnego oraz służą promocji tej jednostki, to niewątpliwie żądana przez skarżącego dokumentacja zawierała informację publiczną. Innymi słowy, skoro skarżący pytał o wydatkowanie środków przez Miasto A. z tytułu zawieranych umów na reklamę Miasta, promocję oraz o zlecane przez Miasto usługi dla redakcji i wydawców informujących na zlecenie Miasta o jego działalności, to niewątpliwie pytał o informację publiczną. Organ zatem miał obowiązek jej udzielić w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p., tj. w terminie maksymalnym 14 dni od dnia złożenia wniosku, ewentualnie poinformować stronę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1 (ust. 2).

Analiza działania organu wskazuje, że w znacznej części załatwił on zapytanie strony (przez udostępnienie faktur, umów, informacji o ilości wydatkowanych środków w latach 2015-2020 dla wskazanych przez stronę podmiotów) - trafnie sprowadzając nieprecyzyjną treść tego zapytania (o "wszelkie informacje") do informacji, w których posiadaniu się znajdował, których mógł udzielić i które - w jego ocenie - wyczerpywały zapytanie. Działanie organu, stanowiące reakcję na zbyt ogólnie sformułowane zapytanie (zbyt szerokie zakresowo), nie było działaniem dowolnym, a miało na celu realizację wniosku. Reakcja organu miała też miejsce w terminie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Sąd nie stwierdza, aby w okolicznościach tej konkretnej sprawy organ był w obowiązku żądać doprecyzowania wniosku, zwłaszcza że informacji precyzyjnej udzielił i dokumenty w znacznej części udostępnił. Skarżący zaś z kolejnym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może wystąpić w każdym czasie, jeśli uznaje, iż nie zostało załatwione jego żądania udostępnienia "wszelkich innych informacji", pamiętając tym razem o konieczności precyzyjnego sformułowania żądania.

Z kolei wezwany przez sąd skarżący nie doprecyzował o jakie "wszelkie inne dokumenty" zabiegał, za wyjątkiem wskazania raportów o zasięgu, co do których sąd orzekł zobowiązująco w punkcie pierwszym wyroku. Co prawda skarżący dołączył do skargi wydruk z portalu społecznościowego Wiceburmistrza Miasta A. dowodzący, jak twierdzi, istnienia nieudostępnionych dokumentów, jednakże wydruk jest nieczytelny, zaś to obowiązkiem skarżącego jest konkretne wskazanie jakich dokumentów żąda. Skarżący wskazał w sposób wyraźny wyłącznie na raporty o zasięgu. Raporty te zostały wymienione we wniosku z (...) listopada 2020 r., zatem sąd uznał, że są objęte skargą na bezczynność. Natomiast poza zakresem oceny sądu pozostaje bezczynność organu w udostępnieniu innych dokumentów, w tym prawdopodobnie objętych informacją mailową z (...) grudnia 2020 r. oraz sposób ich udostępnienia. Po pierwsze dlatego, że nie da się z wypowiedzi skarżącego przekonująco wywieść, iż poza raportami te "inne dokumenty" były objęte wnioskami z (...) października 2020 r. i z (...) listopada 2020 r. (a zatem, że organ mógł je udostępnić w odpowiedzi na te wnioski, a tego nie uczynił). Po drugie, skarżący w odpowiedzi na wezwanie sądu nie wskazał żadnych innych poza raportami o zasięgach dokumentów, które miały być objęte zakresem wniosków. Po trzecie, z wydruku przedłożonego przez skarżącego z portalu społecznościowego nie da się tych odczytać, o jakie konkretnie dokumenty chodzi.

Jak wyżej wskazano, dokumenty, których używa organ do zrealizowania powierzonych mu zadań, stanowią informację publiczną. Niewątpliwie dokumentami takimi są raporty o zasięgu zawnioskowane do udostępnienia we wniosku z (...) listopada 2020 r. Są dokumentami rozliczeniowymi, bowiem na ich podstawie organ wypłaca środki co do których umówił się w 2020 r. z wydawcami i redakcjami. Nie ulega wątpliwości, że organ w odpowiedzi na zgłoszone wnioski raportów nie udostępnił, bowiem w aktach sprawy nie znajduje się dokument wytworzony przez organ, który by na tę okoliczność wprost wskazywał, jak również organ w odpowiedzi na skargę nie poinformował sądu wprost o udostępnieniu spornych raportów. Informacja w odpowiedzi na skargę, jakoby udostępniono stronie (...) grudnia 2020 r. "dokumenty, o których wnioskodawca pisze w skardze" wraz z dołączonym wydrukiem wiadomości e-mail z (...) grudnia 2020 r. również nie stanowi wprost o raportach, a w wiadomości tej wyraźnie wskazano nie na raporty ale na "załączniki do faktur". Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że po wniesieniu skargi a przed wyrokowaniem w sprawie niniejszej doszło do załatwienia wniosku z (...) listopada 2020 r. w zakresie udostępnienia spornych raportów. Uzasadnione jest zatem stanowisko skarżącego, że w tym zakresie jego żądanie nadal pozostaje niezałatwione, co czyni skuteczną skargę na bezczynność w tej wyłącznie części.

Reasumując, zdaniem sądu uzasadniona jest skarga na bezczynność w zakresie, w jakim zarzuca niezałatwienie wniosku z (...) listopada 2020 r. o udostępnienie raportów o zasięgu tytułu prasowego A. Dlatego w tym zakresie sąd orzekł w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. - zobowiązując organ do załatwienia wniosku w zakresie dotyczącym żądania udostępnienia raportów o zasięgu poszczególnych wpisów oraz nakładzie czasopisma "A.", a także oświadczeń o ilości rozprowadzanych egzemplarzy czasopisma "A.", tj. zgodnie ze stanowiskiem skarżącego sformułowanym w piśmie procesowym z (...) lutego 2021 r. (k. 38) stanowiącym odpowiedź na wezwanie sądu. Należy zaznaczyć jednak, że zobowiązanie nie zostało przez sąd sformułowane jako "do udostępnienia" ale "do załatwienia wniosku". Przed wykonaniem wyroku organ powinien bowiem rozważyć dopuszczalność udostępnienia raportów z punktu widzenia regulacji art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. dotyczących tajemnic ustawowo chronionych, które obejmują m.in. tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd nie przesądza przy tym, czy sytuacja uregulowana w ww. przepisie w sprawie występuje, ale istotne jest aby organ rozważania w tym zakresie poczynił. W zależności od przyjętych konkluzji, załatwi organ wniosek skarżącego z (...) listopada 2020 r. w sposób wymagany przepisami u.d.i.p. Z tych względów orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

W punkcie 2 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności, a w punkcie 3 wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdzając że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcia powyższe dotyczą wyłącznie bezczynności wynikającej z orzeczenia o zobowiązaniu.

Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane obecnie w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Pojęciem bezczynności określa się więc stan niezgodny z prawem, wywołany niezałatwieniem w terminie sprawy indywidualnej. Upływ ustawowego bądź wyznaczonego terminu oznacza powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności (vide np. I OSK 1622/19). Mimo że stanowisko powyższe zostało sformułowane na podstawie przepisów k.p.a., które mają w bardzo ograniczonym zakresie zastosowanie do trybu udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.), jednak nie można od niego abstrahować oceniając wystąpienie stanu bezczynności w sprawie prowadzonej na podstawie u.d.i.p. W art. 13 tej ustawy wyznaczono bowiem terminy załatwiania spraw, a - jak wyżej wywiedziono - organ w sprawie niniejszej w zakresie jednego z żądań tych terminów nie dotrzymał i stan ten jest aktualny zarówno na datę wniesienia skargi jak i na dzień wyrokowania. Dlatego sąd stwierdził wystąpienie bezczynności.

Bezczynność nie miała jednak charakteru rażącego naruszenia prawa.

Ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze bezczynności. Ocena tej kwestii jest pozostawiona uznaniu sądu, który powinien uwzględnić zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw. Przy rażącej bezczynności występuje zazwyczaj istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy (z przekroczeniem terminów ustawowych) nieznajdujący uzasadnienia w jej stopniu skomplikowania, konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w ilości spraw do załatwienia czy wniosków procesowych składanych przez strony. Zdaniem sądu, okoliczności sprawy niniejszej nie uzasadniają przyjęcia bezczynności z rażącym naruszeniem prawa. Trafnie zwracał uwagę organ, że sposób formułowania przez stronę wniosków z użyciem przymiotników "wszelkie", "wszelkie inne" nie był precyzyjny, dlatego organ podjął we własnym zakresie próbę skonkretyzowania informacji, w których posiadaniu się znajduje i które może udostępnić. To działanie należy ocenić pozytywnie, bowiem doprowadziło ono do udostępnienia zawnioskowanych informacji w terminach ustawowych. Zabrakło jedynie organowi wnikliwości w doprowadzeniu do załatwienia wniosków w pełnym zakresie. Mogło to być spowodowane tym, że skarżący ani we wniosku z (...) października 2020 r., ani we wniosku z (...) listopada 2020 r. nie wyeksponował wprost raportów o zasięgu jako dokumentów, których mu brakuje. Nieprawidłowością ze strony organu było zatem nie dość dokładne przeanalizowanie żądań wniosku. Jednak z akt sprawy nie można wyprowadzić, aby miało to charakter celowy, zamierzony i nacechowany złą wolą. Tym bardziej, że organ podjął nawet próbę sprostania zarzutom postawionym w skardze i udostępnienia dodatkowych informacji, co uczynił w mailu z 22 grudnia 2020 r. Świadczy to o świadomości organu zarówno co do terminów załatwiania wniosków o udostępnienie informacji publicznej jak i woli ich załatwienia, tyle że nie dość starannie realizowanej. W tych okolicznościach nie przesądza o rażącym charakterze bezczynności okoliczność upływu terminów ustawowych na załatwienie wniosku (art. 13 u.d.i.p.). Dlatego sąd przyjął, że nie wystąpiła bezczynność z rażącym naruszeniem prawa.

Z wyżej wskazanych, identycznych powodów nie znalazł sąd podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna ma pełnić funkcję represyjną ale i mobilizującą organ do koncentrowania czynności i szybkiego załatwiania spraw. Grzywna ta ma na celu zwrócenie organowi uwagi na to, że cała jego aktywność w trakcie konkretnego postępowania ma być poświęcona sprawnemu załatwieniu sprawy w jej całokształcie. Wymierzenie grzywny ma na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie - aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw. Zdaniem sądu, analiza zachowania organu w sprawie niniejszej od momentu złożenia wniosków do momentu złożenia skargi na bezczynność oraz treść odpowiedzi na skargę uzasadniają przyjęcie, że nieprawidłowości są wynikiem z jednej strony nie dość precyzyjnego sformułowania wniosków, z drugiej pewnej niezaradności organu, jednak z pewnością nie wymaga to interwencji w postaci wymierzenia grzywny.

W punkcie 5 wyroku sąd orzekł o odrzuceniu skargi na podstawie art. 58 1 pkt 6 p.p.s.a., bowiem - jak wyżej wywiedziono - znaczna większość żądań wniosków została załatwiona skutecznie przed wniesieniem skargi na bezczynność i tego zakresu odrzucenie dotyczy. Wskazać w tym miejscu należy na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą 22 czerwca 2020 r. pod sygnaturą II OPS 5/19 (dostępna na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale stwierdzono: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". W uzasadnieniu uchwały NSA wywiódł, że pogląd "sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności (...) za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu". Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na niedopuszczalność skargi na bezczynność organu wniesionej po ostatecznym zakończeniu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia uchwały wynika, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia tej skargi aktualny nie zaś historyczny. Możliwość wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje więc przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest bowiem usunięcie stanu bezczynności. Niedopuszczalną jest zatem skarga na bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego.

Zdaniem sądu, mimo że uchwała w swej tezie expressis verbis dotyczy wniesienia skargi po wydaniu decyzji administracyjnej, to jednak znajduje szersze zastosowanie, w tym również w sprawie niniejszej dotyczącej udzielenia informacji publicznej. Zgodzić się bowiem należy z zasadniczym założeniem uchwały, iż stan bezczynności może być skutecznie "oprotestowany" ponagleniem bądź skargą na bezczynność zanim jeszcze sprawa zostanie załatwiona. Zarówno bowiem ponaglenie jak i skarga na bezczynność stanowią formę sprzeciwu strony wobec zaniechań organu w załatwieniu sprawy w ustawowym terminie. Tracą one tę kluczową dla nich rolę po załatwieniu sprawy. Wówczas wniesiona skarga na bezczynność, wobec niemożności zobowiązania organu do załatwienia sprawy, przestaje w istocie przeciwdziałać stanowi bezczynności, a staje się sposobem na ewentualne uzyskanie prejudykatu w postępowaniu odszkodowawczym, wobec konieczności orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., tzn. orzeczenia stwierdzającego, czy organ dopuścił się bezczynności bądź przewlekłego prowadzenia postępowania. Mimo zatem, że formalnie uchwała NSA dotyczy spraw zakończonych decyzją administracyjną, to jednak zawarte w jej uzasadnieniu rozważania mogą mieć również znaczenie dla postępowań kończących się innymi rozstrzygnięciami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił bowiem, że pogląd " (...) sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi jest, w ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowy z tego podstawowego powodu, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności" (por. np. postanowienie WSA w Białymstoku z 14 stycznia 2021 r., II SAB/Bk 250/20).

Zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że przepis art. 269 § 1 p.p.s.a. nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Odnosząc powyższe do sprawy niniejszej wskazać należy, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej (załatwienie sprawy o udzielenie informacji publicznej) następuje co do zasady przez udzielenie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej bądź - jeśli wniosek dotyczy informacji publicznej, którą organ dysponuje ale z uwagi na ustawowe przeszkody (np. ochronę prawa do prywatności) nie może jej udzielić - przez wydanie decyzji administracyjnej odmownej na podstawie art. 16 u.d.i.p. Za załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej należy również uznać poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją publiczną lub że organ zawnioskowanej informacji publicznej nie posiada, jak również wydanie decyzji administracyjnej umarzającej postępowanie w warunkach art. 14 ust. 2 u.d.i.p. (gdy zawnioskowana informacja nie może być udostępniona w sposób i w formie określonych we wniosku, organ o tym stronę poinformuje, a strona nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych w powiadomieniu).

Zdaniem sądu, jeśli więc wniosek o udostępnienie informacji publicznej zostanie załatwiony przed wniesieniem skargi na bezczynność, podlegać ona powinna odrzuceniu i z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Wniosek z (...) października 2020 r. został w przeważającej części załatwiony w piśmie z (...) listopada 2020 r., zaś wniosek doprecyzowujący - (...) listopada 2020 r., a więc bez przekroczenia terminów ustawowych i przed wniesieniem skargi. Dlatego w tym zakresie skarga podlegała odrzuceniu.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. przez zobowiązanie organu do ich zwrotu na rzecz skarżącego. Na koszty postępowania składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, bowiem jej przedmiotem jest bezczynność organu. Zgodnie zaś z art. 119 pkt 4 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.