Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 3098038

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 19 listopada 2020 r.
II SAB/Bk 191/20

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska.

Sędziowie WSA: Marek Leszczyński, Asesor sądowy Barbara Romanczuk (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. w P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. w przedmiocie czynności kontrolnych oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

W okresie (...).03.2020 - (...).03.2020 r. na pocztę elektroniczną P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. Delegatury w Ł. (dalej PWIOŚ) wpłynęły zawiadomienia o uciążliwości powodowanej nadmierną emisją hałasu z terenu Ubojni Z. w P. Informacje o uciążliwości hałasowej ubojni przekazywano do Delegatury również w okresie późniejszym, w dniu (...).04.2020 i (...).07.2020 r. W związku z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.) w sprawie ogłoszenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii oraz zaleceniami rządu RP poinformowano zgłaszających wnioski o interwencję, że kontrola i pomiary hałasu zostaną przeprowadzone po złagodzeniu restrykcji związanych z tym stanem. Po zdjęciu części ograniczeń związanych z pandemią, w dniu (...).05.2020 Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. Delegatura w Ł. dostarczył dyrektorowi zakładu upoważnienie do kontroli interwencyjnej w Ubojni Z. w P. W tym samym dniu pełnomocnik właściciela wystąpił o udostępnienie wniosków, na podstawie których wszczęto kontrolę interwencyjną. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w Ł. odmówił przekazania tych danych. Podniesiono, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Stwierdzenie ewentualnych naruszeń w wyniku kontroli, może prowadzić do zainicjowania postępowania administracyjnego. Stwierdzono, że postępowanie kontrolne trwa i nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stąd też akta tej kontroli nie mogą zostać uznane za akta postępowania administracyjnego, a w rezultacie art. 73 i 74 k.p.a. nie mają do nich zastosowania. Informacje mieszkańców, które wpłynęły do PWIOŚ, wskazywały na nieprawidłowości w zakresie ochrony przed hałasem i związaną z tym ponadnormatywną emisją hałasu do środowiska z terenu Ubojni Z. w P. W ocenie interweniujących, tego rodzaju emisje mogły doprowadzić do zagrożenia zdrowia lub życia ludzi. Informacje zawarte w prośbach o interwencję potraktowane zostały przez organ inspekcji jako przesłanka do zainicjowania postępowania kontrolnego. Kontrola interwencyjna prowadzona była jednak z urzędu, bowiem ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska nie przewiduje możliwości prowadzenia kontroli na wniosek (żądanie) osoby fizycznej lub innego podmiotu. Wspomniane dokumenty nie zostały zatem zakwalifikowane jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego ani też kontrolnego, które organ inspekcji może przeprowadzić w następstwie powzięcia informacji z różnorakich źródeł, lecz które inicjuje zawsze z własnej inicjatywy - z urzędu.

Przekazane PWIOŚ Delegatura w Ł. prośby o przeprowadzenie kontroli Ubojni Z. w P., w swojej treści zawierały szereg danych i informacji (nie tylko dane adresowe) umożliwiających identyfikację ich autorów, w związku z tym organ nie udostępnił tych danych. W związku z powyższym pismem z dnia (...).05.2020 r. PWIOŚ przedstawił kontrolowanemu podmiotowi stanowisko odmawiające udostępnienia rzeczonych danych. Po odmowie udostępnienia kopii wniosków przez P. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w Ł., pełnomocnik właściciela, pismem z dnia (...).05.2020 zgłosił sprzeciw wobec podjęcia i wykonywania przez organ kontroli. Zawiadomienie o wniesieniu sprzeciwu, wraz z kopią zgłoszenia wpłynęło do Delegatury w Ł. w dniu (...).05.2020 r. W odpowiedzi na zgłoszony sprzeciw P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. wydał postanowienie (...) z dnia (...).05.2020, w sprawie kontynuacji kontroli, wszczętej w dniu (...).05.2020 r. nie uznając argumentów podniesionych w treści sprzeciwu. W dniu (...).06.2020 r. wpłynęło do Delegatury PWIOŚ w Ł. zażalenie do Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na postanowienie z dnia (...).05.2020. Dnia (...).06.2020 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie PWIOŚ. Postanowienie wpłynęło do organu w dniu (...).06.2020 r. Pełnomocnik właściciela zakładu na powyższe rozstrzygnięcie GIOŚ z dnia (...).06.2020 r. wniósł skargę do WSA w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 29 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1869/20 odmówił skarżącemu wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia (...).05.2020 r. W trakcie kontroli Centralne Laboratorium Badawcze Oddział w B. (dalej "CLB") na zlecenie PWIOŚ, czterokrotnie przeprowadziło pomiary emisji hałasu:

1. W dniu (...).06.2020 r., w godzinach 4:00-23:00 - w trakcie analizy wyników pomiarów wykonanych w tym dniu, CLB stwierdziło dużą ilość zakłóceń w otoczeniu punktu pomiarowego mających wpływ na sytuację akustyczną wokół punktu pomiarowego i uniemożliwiających wyznaczenie wartości poziomu dźwięku LAEqD i LAEqN emitowanego do środowiska przez Ubojnię Z. w P. CLB zdecydowało o wykonaniu ponownych pomiarów przez mobilne laboratorium pomiaru hałasu. W dniu (...).07.2020 r., wpłynęło do PWIOŚ pismo, podpisane przez ośmioro mieszkańców P., którzy wskazywali, że pomiary hałasu wykonane w dniu (...).06.2020 r. nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego i normalnej pracy Ubojni. Informowali, że przed rozpoczęciem pomiarów i w ich trakcie wiele samochodów typu chłodnia wyjechało z terenu zakładu na parking w innej części P. Praca zakładu została praktycznie wstrzymana na czas pomiarów. Według mieszkańców P., którzy podpisali powyższą informację kierowcy i pracownicy Ubojni otrzymali informację o prowadzonych pomiarach. W konsekwencji ograniczony został transport na teren zakładu. Kontrolerzy byli cały czas obserwowani przez pracowników ochrony zakładu. Po zakończeniu pomiarów i wyjeździe kontrolujących praca zakładu została wznowiona. Ponadto autorzy ww. pisma zadeklarowali, że każda z osób podpisanych pod pismem, może złożyć zeznanie, pod odpowiedzialnością karną, że taka sytuacja miała miejsce. Kontrolę przedłużono do (...).08.2020 r., w związku z koniecznością wykonania ponownie pomiarów hałasu.

2. W dniach (...).08.2020-(...).08.2020 r., pomiary hałasu wykonano w trybie ciągłej rejestracji przez mobilne laboratorium pomiaru hałasu w celu uniknięcia chwilowego wyciszania/wyłączania części urządzeń przez wściela Ubojni. W piśmie z dnia (...).08.2020 r. poproszono kontrolowanego o prowadzenie i następnie udostępnienie ewidencji ilości samochodów realizujących dostawę i odbiór z terenu zakładu w okresie (...).08.2020-(...).08.2020 r. Dane te były niezbędne do opracowania wyników pomiarów hałasu przeprowadzonych przez ww. laboratorium. Kontrolowany nie przekazał powyższych danych co uniemożliwiło opracowanie wyników pomiarów hałasu, wykonanych w dniach (...).08.2020-(...).08.2020 r., zatem konieczne było wydłużenie kontroli do dnia (...).10.2020 r.

3. W dniu (...).07.2020 r. wpłynęła do PWIOŚ kolejna interwencja w sprawie uciążliwości hałasowej tym razem od mieszkańców pobliskiej miejscowości W. Mieszkańcy poinformowali, iż od czasu podjęcia kontroli w Ubojni część transportu chłodniczego jest kierowana na wynajęty przez kontrolowany podmiot parking. W związku z tą informacją i trwającą kontrolą w dniu (...).09.2020 r. przeprowadzono pomiary hałasu na terenie parkingu w m. W. Hałas emitowany był przez parkujące, z włączonymi agregatami chłodniczymi samochody dostawcze, należące do Ubojni Z. Na podstawie tej kontroli zostało wydane sprawozdanie nr (...), a następnie nr (...). Ponadto w dniu (...) września 2020 r. kontrolujący wniósł ponowie sprzeciw od podjętych czynności na terenie parkingu na o. W. Organ pismem z dnia (...) września 2020 r. wskazał, że nie rozpoczęto nowej kontroli i w związku z tym nie jest wymagane nowe upoważnienie do tej kontroli. Jednocześnie pismem z dnia (...) września 2020 r. (data wpływu do organu (...) października 2020 r.) właściciel zakładu ubojnia oświadczył, że czynności podejmowane w trakcie kontroli w istotny sposób zakłócają wykonywaną przez niego działalność gospodarczą, ze wskazaniem że kontrola jest prowadzona w sposób przewlekły (ponaglenie) oraz z wnioskiem o podjęcie czynności służących do jej zakończenia. Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia (...) października 2020 r. Ponadto w dniu (...) października 2020 r. zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za utrudnianie PWIOŚ przeprowadzanie kontroli w Ubojni Z. w P.

4. W nocy (...) października 2020 r. - ponowne przeprowadzono pomiary hałasu, emitowanego z terenu ubojni w P. Każdorazowo termin przeprowadzenia pomiarów należało ustalać z wykonawcą, to jest z Centralnym Laboratorium Badawczym GIOŚ Oddział w B. Termin przeprowadzenia pomiarów był uzależniony od możliwości CLB oraz warunków pogodowych. Następnie kontrolujący oczekiwali na przedstawienie wyników pomiarów. Uzyskane wyniki analizowano następnie pod kątem prawidłowości i wiarygodności, by podjąć stosowne działania kontrolne. Równolegle podejmowano czynności w celu ustalenia, czy w czasie pomiarów zakład funkcjonował w sposób typowy. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu (...).10.2020 r. wydano sprawozdanie nr (...) z dnia (...).10.2020 r.

Skargę na przewlekłe prowadzenie czynności kontrolnych przez P. Wojewódzkiego Inspektorat Ochrony Środowiska Delegaturę w Ł. wniósł w dniu (...) września 2020 r. pełnomocnik skarżącego R. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Ubojnia Z. w P. (data nadania pocztą (...).09.2020 r.) za pośrednictwem tego organu, zarzucając naruszenie przepisów:

1. art. 52 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 - t.j.) w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 t.j.) przez rażące naruszenie wynikającej z tego przepisu zasady sprawnego i niezakłócającego funkcjonowania przedsiębiorcy przy wykonywania czynności kontrolnych (tzw. dyrektywy efektywności) polegające na prowadzeniu kontroli w sposób przewlekły, stałe jej przedłużanie, pomimo braku ku temu obiektywnych podstaw oraz wykonywania czynności kontrolnych w sposób zakłócający funkcjonowania przedsiębiorcy,

2. art. 52 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 - t.j.)w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 - t.j.) przez rażące naruszenie wynikającej z tego przepisu dyrektywy efektywności i zaniechanie zorganizowania czynności kontrolnych w sposób możliwie jak najmniej utrudniający wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, co powinno polegać przed wszystkim na podejmowaniu tylko tych czynności, które są niezbędne do osiągnięcia celów kontroli,

3. art. 5a ust. 7 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 - t.j.) przez prowadzenie kontroli planowej w sposób opieszały, tj. z zaniechaniem jak najszybszego zbadania skarg i wniosków o interwencję, w oparciu o które wszczęta została kontrola,

4. art. 9 ust. 1c, art. ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 995 - t.j.) przez prowadzenie kontroli planowanej w sposób opieszały, tj. z zaniechaniem zbadania skarg i wniosków w związku z rozpatrywaniem tych interwencji.

Na podstawie powyższych zarzutów wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności lub przewlekłego prowadzenie postępowania kontrolnego przez P. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w Ł., (...);

2. stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu do bezzwłocznego zakończenia postępowania

3. zobowiązanie organu do bezzwłocznego zakończenia postępowania kontrolnego;

4. wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.;

5. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w Ł. przedstawił jakie czynności zostały podjęte przez niego w niniejszej sprawie, które zostały szczegółowo opisane w stanie faktycznym, a które jego zdaniem świadczą o tym, że nie doszło do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Odnosząc się do przywołanych przez stronę zarzutów organ wskazał, iż zarzut naruszenia art. 52 ustawy Prawo przedsiębiorców jest niezasadny, bowiem kontrola w żaden sposób nie utrudnia normalnej pracy Ubojni. Pomiar hałasu był prowadzony poza terenem zakładu i jedynie zwracano się do przedsiębiorcy o przekazanie danych niezbędnych do opracowania wyników pomiarów. Ze względu na to, że niektóre informacje były przekazywane z opóźnieniem bądź nawet nie przekazane do chwili obecnej kontrola się przedłużała. Organ podkreślił jednocześnie, że rzeczywisty czas kontroli rozpoczętej (...).05.2020 r. wynosił około 11 godzin przez cały okres jej trwania. Ponadto faktycznie kontrola nie trwała ponad 4 miesięcy bowiem z uwagi na działania kancelarii adwokackiej - pełnomocnika skarżącego, kontrola była wstrzymana na okres 31 dni, a także przedłużana w związku z brakiem żądanych informacji. Czas kontroli był również uzależniony do możliwości CLB, które wykonuje pomiary hałasu na zlecenie WIOŚ.

Co do zarzutu naruszenia art. 5a ust. 7 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska organ również uznał, że nie został naruszony, gdyż kontrola pozaplanowa została przeprowadzona w celu zbadania skarg i wniosków o interwencje dotyczące uciążliwości emisji hałasu przez ubojnię, a czas jej prowadzenia związany jest ze stopniem skomplikowania sprawy. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 9c ust. 1 tej ustawy, który dotyczy kontroli planowych, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Podobnie art. 55 Prawa przedsiębiorców określający czas trwania kontroli dotyczy jedynie kontroli planowych, a nie interwencyjnych. Końcowo organ podkreślił, że CLB przekazało już sprawozdanie z wykonanych pomiarów hałasu i kontrola będzie zakończona w terminie do (...) października 2020 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 119 § 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 1 i art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 (także inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa) lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten - będąc właściwym w sprawie - nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Inaczej niż w przypadku przewlekłości postępowania, kiedy z reguły nie dochodzi do załatwienia sprawy, ale z uwagi na podejmowanie czynności procesowych niezmierzających ku temu, a więc najczęściej tzw. czynności pozornych, w przypadku bezczynności badaniu zasadniczo nie podlega sposób procedowania, a jego efekt (czy jego brak) w postaci rozstrzygnięcia (braku) sprawy (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2567/15).

Przed badaniem merytorycznej zasadności wniesionej skargi obowiązkiem Sądu jest sprawdzenie jej wymogów formalnych. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, którym to środkiem w tym przypadku, na mocy art. 37 § 1 k.p.a., jest ponaglenie do organu wyższej instancji. Należy wskazać, iż w sprawie nie ma jednoznacznego pisma zatytułowanego "ponaglenie" na przewlekłe prowadzenie postępowania przez P. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w B. Delegaturę w Ł., co jest niezrozumiałe z uwagi na reprezentowanie strony skarżącej przez profesjonalnego pełnomocnika. Niemniej jednak, ostatnie pismo złożone do akt sprawy przez pełnomocnika strony skarżącej z dnia (...) września 2020 r. (data wpływu do organu (...) października 2020 r.), w którym znalazło się oświadczenie, że czynności podejmowane w trakcie kontroli w istotny sposób zakłócają wykonywaną przez niego działalność gospodarczą, zawiera również stwierdzenie, że kontrola jest prowadzona w sposób przewlekły i obecnie trwa już 4 miesiące (k. 52-55 akt admin). W tych okolicznościach, z uwagi na treść tego pisma dotyczącego samej kontroli oraz jej przedłużania, a także z uwagi na inne liczne pisma strony skarżącej kwestionującej czas trwania kontroli, należało potraktować to pismo jako ponaglenie. Organ ustosunkował się do niego w piśmie z dnia (...) października 2020 r. (k. 31-33 akt admin.).

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi na samym początku wyjaśnić trzeba, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowanie przez organ administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie ma swe usprawiedliwienie (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2240/15 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Bk 98/14). Organ administracji publicznej pozostaje bowiem w bezczynności lub prowadzi postępowanie przewlekle wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14).

W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący twierdzi, że organ przewlekle prowadzi postępowanie od dnia (...) maja 2020 r. kiedy zostało wydane dla inspektorów WOIŚ "Upoważnienie nr (...)" do przeprowadzenia kontroli przedsiębiorcy Ubojnia Z. w P. Kontrola została wszczęta w związku z interwencjami (skargami) mieszkańców na hałas pochodzący z terenu zakładu ubojni zwierząt, co wiązało się z koniecznością dokonania pomiarów emisji dźwięku na środowisko.

W ocenie Sądu, stanowisko skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie.

Podnieść należy, że postępowanie kontrolne było przez Inspektorów Inspekcji Ochrony Środowiska prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 995 j.t. zwanej u.i.o.ś.). Do tego postępowania stosuje się również w pewnym zakresie przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 z późn. zm., zwanej dalej u.p.p.), nie stosuje się zaś do niego przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc do dwóch pierwszych zarzutów skargi, które w znacznej mierze się pokrywają tj. naruszenia art. 52 u.p.p. w zw. z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. przede wszystkim należy wskazać, że kontrola przeprowadzona w niniejszej sprawie była kontrolą pozaplanową, interwencyjną, wynikającą ze skarg mieszkańców pobliskich nieruchomości. Kwestie tego rodzaju kontroli regulują przepisy art. 9 ust. 1, 1b i 1 c u.i.o.ś. W art. 9 ust. 1c tej ustawy wskazano wprost, że przez kontrole interwencyjne rozumie się kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia, wystąpienia poważnych awarii lub w celu przeciwdziałania popełnieniu przestępstwa lub wykroczenia. Zgodnie dalej z art. 144 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 t.j.) eksploatacja instalacji powodująca między innymi emisję hałasu nie powinna, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Weryfikacja skarg mieszkańców była obowiązkiem Inspekcji. Przeprowadzenie kontroli w niniejszej sprawie w trybie interwencyjnym miało zatem, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, należyte podstawy prawne. Zgodnie z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 u.p.p. Z przywołanej regulacji wynika, że do przeprowadzenia kontroli w niniejszej sprawie nie było potrzebne ani uprzednie zawiadomienie o zamiarze jej przeprowadzenia (art. 48 u.p.p.) ani też ostatecznie nie była wymagana obecność kontrolowanego (art. 50 u.p.p.). Przeprowadzenie czynności pomiarowych w ramach kontroli interwencyjnej nie naruszało zatem wskazanych regulacji ustawy Prawo przedsiębiorców, ani ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a dokładniejsze analizowanie tych regulacji nie stanowi przedmiotu niniejszego postępowania. Należy bowiem zaakcentować, że skarga została wniesiona na przewlekłość postępowania organu w tym zakresie, a nie samą prawidłowość "orzeczenia" kończącego postępowanie kontrolne, którego w sprawie na obecnym etapie jeszcze nie ma. Omówienie tej problematyki było jednak konieczne, aby ustalić czy w ogóle była dopuszczalna skarga w tym zakresie na bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

W związku z tak wszczętą pozaplanową interwencyjną kontrolą w przedmiotowym zakładzie organy inspekcji na podstawie art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. mogą wydać: zarządzenie pokontrolne, zalecenie pokontrolne, decyzje administracyjną bądź wszcząć egzekucje, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Postępowanie prowadzone w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. jest zatem postępowaniem odrębnym, prowadzonym na innych zasadach i na podstawie innej ustawy, niż postępowanie prowadzone w trybie k.p.a. Zarządzenie pokontrolne jest jednak aktem administracji publicznej rozstrzygającym indywidualną kwestię określonego podmiotu, tak więc WIOŚ, jako organ administracji publicznej, zobowiązany jest prowadzić postępowanie kontrolne w trybie unormowanym powołaną wyżej ustawą o Inspekcji Ochrony Środowiska. Oznacza to, że nie stosuje się w tym zakresie przepisów k.p.a., a więc również art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. odnośnie do ustalenia stanu faktycznego, co dotyczy zarówno czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 503/18, LEX nr 2771290). Zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt ustawy podlega kognicji sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wydawanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie takie może wpływać na prawa i obowiązki kontrolowanego, tak jak i inne rozstrzygnięcia wskazane w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś., a co za tym idzie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tym samym również bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Oceniając naruszenie przepisu art. 52 u.p.p., który ma zastosowanie w sprawie niniejszej, mimo wykluczenia w art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców stosowania przepisów art. 47, art. 48, art. 50, art. 51, art. 54, art. 55 i art. 58 u.p.p. wskazać należy, że w myśl tego przepisu czynności kontrolne wykonuje się w sposób sprawy i możliwie niezakłócający funkcjonowanie przedsiębiorcy. W przypadku gdy przedsiębiorca wskaże na piśmie, że wykonywane czynności kontrolne zakłócają w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy konieczność podjęcia takich czynności uzasadnia się w protokole kontroli. W niniejszej sprawie mimo licznych pism strony skarżącej z organem protokół kontroli jeszcze nie został wydany z powodu trwającego postępowania, które zostało przedłużone do (...) października 2020 r. Należy podzielić argumentację przedstawioną przez organ, a znajdującą potwierdzenie w aktach sprawy, że przedłużenie niniejszej kontroli wynikało z kwestionowania każdej czynności podejmowanej przez organ, złożeniem sprzeciwu (sprawa została na miesiąc wstrzymana), nieprzekładaniem wszystkich danych niezbędnych do opracowania wyników kontroli (jak wskazał organ niektóre dane nie zostały przekazane do chwili obecnej), a także kolejnymi interwencjami mieszkańców, którzy wskazywali że dokonywane pomiary nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego i normalnej pracy ubojni. Mieszkańcy P. podnieśli, że praca zakładu w trakcie pomiarów hałasu była praktycznie wstrzymywana, a transport ograniczany. Powyższe skutkowało koniecznością przeprowadzenia kolejnych pomiarów hałasu, a także przedłużeniem terminu kontroli i ustaleniem terminu kontroli z wykonawcą - Centralnym Laboratorium Badawczym GOIŚ Oddział B. Faktycznie organ w odpowiedzi na skargę wskazał, jakie czynności były podejmowane, a ich łączny czas trwania w ciągu całego okresu wynosił około 11 godzin. Kontrola zatem w żaden sposób nie utrudniała normalnego funkcjonowania, o ile twierdzenia mieszkańców nie są uzasadnione, że zakład w trakcie prowadzonych kontroli wstrzymywał swoją działalność praktycznie całkowicie, aby uniemożliwić rzeczywiste pomiary hałasu w trakcie normalnej pracy zakładu. Takie czynności jednakże nie mogą usprawiedliwiać naruszenia przez organ art. 52 u.p.p., a raczej stanowią próbę obejścia przez kontrolowanego przepisów prawa, poprzez ewentualnie wstrzymywanie normalnej pracy zakładu w trakcie kontroli. Także wniesiony przez stronę skarżącą sprzeciw od podjętych czynności kontrolnych, a następnie zażalenia na postanowienie z dnia 28 maja 2020 r. w zakresie kontynuowania czynności kontrolnych, spowodował zawieszenie postępowania na miesiąc, co znacznie wydłużyło kontrolę.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że strona skarżąca w skardze nie wykazała, że doszło do naruszenia art. 52 u.p.p. w zw. z art. 9a ust. 2 u.i.o.ś poprzez wykonywanie czynności kontrolnych zakłócających w sposób istotny działalność gospodarczą przedsiębiorcy tj. nie wskazano na czym konkretnie to zakłócanie normalnej pracy zakładu polegało. Sama świadomość przeprowadzanych kontroli przedsiębiorcy jest dla niego niekomfortowa i nosi miano pewnej uciążliwości, ale nie może to stanowić podstawy uwzględnienia skargi.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów dotyczących naruszenia art. 9 ust. 1c oraz art. 5a ust. 7 u.i.o.ś. podnieść należy, iż w przepisach tych wskazano na czym polegają kontrole interwencyjne tj. kontrole przeprowadzane w związku z rozpatrywaniem skarg i interwencji dotyczących zanieczyszczenia środowiska lub podejrzenia wystąpienia takiego zanieczyszczenia (...), a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Kontrola bowiem została wszczęta z urzędu, ale na skutek skarg i wniosków mieszkańców pobliskich nieruchomości. Z uwagi na kolejne skargi mieszkańców w toku postępowania kontrolnego konieczne było kilkukrotne przeprowadzenie pomiarów hałasu z uwzględnieniem kolejnych czynników podniesionych w skargach. Powyższe również wpłynęło na wydłużenie przedmiotowego postępowania. Podkreślić przy tym należy, iż wprawdzie okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia w sprawie niniejszej, ale przed tutejszym Sądem w stosunku do skarżącego toczyło się postępowanie w przedmiocie odstąpienia od wymogu uzyskania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu z powodu modernizacji zakładu i nie przekraczaniu dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (wyrok z 15 lutego 2007 r. sprawa sygn. akt II SA/Bk 890/15. CBOSA). Powyższe wskazuje, że organ mając na uwadze skargi mieszkańców, był obowiązany taką kontrolę podjąć. Prowadzona kontrola ma bowiem na celu ustalenie, czy w kontrolowanym zakładzie przestrzegane są zasady i przepisy ochrony środowiska, które należą do dziedziny objętej kompetencją organów ochrony środowiska.

Końcowo wskazać należy, jak trafnie podkreślił organ, że pozostałe zarzuty dotyczące czasu trwania kontroli określone w art. 55 u.p.p. nie mogą mieć w sprawie zastosowania, bowiem z mocy art. 9a ust. 2 u.i.o.ś. do kontroli pozaplanowych przedsiębiorców nie stosuje się m.in. przepisu art. 55 u.p.p., a zatem przepisy te przez analogię legis nie mogą być stosowane.

W związku z powyższym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.