Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2604913

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku
z dnia 6 grudnia 2018 r.
II SAB/Bk 117/18
Obowiązki organu administracji w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 p.w.

UZASADNIENIE

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 grudnia 2018 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie niezałatwienia sprawy związanej z zalewaniem budynków i posesji 1. zobowiązuje Wójta Gminy G. do załatwienia wniosku skarżącego B. K. z dnia (...).09.2017 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 5. zasądza od Wójta Gminy G. na rzecz skarżącego B. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

B. K. (zwany dalej: "skarżącym") wywiódł do tut. Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy G. (zwanego dalej: "Wójtem") w przedmiocie niezałatwienia sprawy związanej z zalewaniem budynków i posesji, wnosząc o nakazanie Wójtowi wykonanie w drodze gminnej na działce oznaczonej nr (...) w miejscowości G. urządzenia wodnego tj. przepustu, zapobiegającego zalewaniu posesji i budynków skarżącego w terminie 90 dni od uprawomocnienia się wyroku wydanego w sprawie, a także o stwierdzenie, że bezczynność Wójta nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od Wójta dla skarżącego kwoty pieniężnej, zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej jako: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że zwrócił się on do Wójta w dniu 15 września 2017 r. z pisemnym wnioskiem o przywrócenie stosunków wodnych, jakie panowały przed przebudową ww. drogi gminnej, czyli przed usunięciem przepustu, jednakże pismo to pozostało do chwili złożenia skargi bez odpowiedzi.

Jak wynika z akt sprawy oraz z załączonych do skargi kserokopii dokumentów, pismem z dnia (...) września 2017 r. (k. 18) skarżący zwrócił się do Wójta z pismem, w którym poinformował, że w związku z usunięciem przez Gminę G. w dniu (...) maja 2017 r. przepustu z drogi gminnej nr (...) we wsi G., doszło do zmiany stosunków wodnych, bowiem woda płynie obecnie wzdłuż drogi, wskutek czego zalewane są budynki gospodarcze i obora skarżącego, co z kolei doprowadziło do przesiąknięcia murów i powstania pęknięć na ścianach obory. Taka sytuacja zaś, w ocenie skarżącego, nie miała miejsca gdy istniał przedmiotowy przepust. Mając na uwadze tak opisany stan rzeczy, skarżący zwrócił się z wnioskiem o zaprzestanie odprowadzania wody z drogi wzdłuż jego budynków i przywrócenie stosunków wodnych, jakie panowały przed przebudową drogi gminnej. Pismo to wpłynęło do organu w dniu (...) września 2017 r.

W dniu (...) sierpnia 2018 r. skarżący wywiódł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. (zwanego dalej: "Kolegium") ponaglenie, w związku z bezczynnością Wójta polegającą na nieudzieleniu odpowiedzi i braku podjęcia działań, w związku z wyżej opisanym wnioskiem z dnia (...) września 2017 r. Ponaglenie to Wójt przesłał do Kolegium w dniu (...) sierpnia 2018 r.

Postanowieniem z dnia (...) sierpnia 2018 r. nr (...) Kolegium stwierdziło, że ponaglenie jest zasadne, gdyż Wójt Gminy G. pozostaje bezczynny w rozpatrzeniu podania B. K. z dnia (...) września 2017 r. (punkt 1 postanowienia), że bezczynność organu ma miejsce z rażącym naruszeniem przepisów postępowania, a w szczególności art. 35 k.p.a. określającym terminy załatwienia spraw (punkt 2 postanowienia), zobowiązało Wójta Gminy G. do rozpatrzenia ww. podania do dnia 6 września 2018 r. (punkt 3 postanowienia) oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności, a także podjęcie środków zapobiegających bezczynności w przyszłości (punkt 4 postanowienia).

Pismem z dnia (...) września 2018 r., w odpowiedzi na ponaglenie skarżącego, Wójt poinformował go o przekazaniu ww. ponaglenia do Kolegium, wskutek czego wydane zostało ww. postanowienie, w którym stwierdzono rozebranie sieci kanalizacji burzowej na drodze gminnej nr (...) w G. w dniu (...) maja 2017 r. Wójt wskazał w piśmie również, że wobec decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w K. z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) umarzającej postępowanie w przedmiocie legalizacji samowolnie wybudowanego przepustu, Wójt zobowiązał się do wykonania operatu wodno-prawnego na wykonanie urządzenia wodnego - przepustu, w ciągu ww. drogi gminnej, a następnie wystąpi do Państwowego Gospodarstwa Wodnego w B. (zwanego dalej: "PGW") o wydanie pozwolenia wodno-prawnego. Końcowo Wójt wskazał, że jego decyzja będzie uzależniona od ustaleń zawartych w operacie wodno-prawnym oraz od decyzji PGW.

Z akt wynika również, że skarżący, po otrzymaniu ww. pisma Wójta z dnia (...) września 2018 r., zwracał się ponownie do Kolegium wskazując, że Wójt pozostawił w dalszym ciągu sprawę bez załatwienia, jednakże Kolegium poinformowało skarżącego o wyczerpaniu toku instancji w sprawie oraz o możliwości wniesienia skargi na bezczynność do tut. Sądu (pismo Kolegium z dnia (...) września 2018 r.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że udzielił wyjaśnienia na pismo skarżącego z dnia (...) września 2017 r. Ponadto wskazał, że jak wynika z akt prowadzonego od 2012 r. postępowania, przedmiotowy przepust nie miał żadnego wpływu na poziom wód na działce skarżącego, a jego istnienie co najmniej od 2002 r. akceptował ojciec skarżącego jak i on sam. W ocenie organu, zarówno istnienie przepustu, jak i jego usunięcie nie zakłóciło stosunków wodnych na działce skarżącego. W przypadku zaś uzyskania przez organ pozwolenia na wykonanie przepustu na ww. drodze oraz stwierdzeniu, że jest on konieczny dla zapewnienia właściwego odprowadzania wody z drogi, zostanie on umieszczony na drodze.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Sprawa niniejsza została rozpoznana przez tut. Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej, zgodnie z § 2 pkt 8 tego przepisu, obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w takim przypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: po pierwsze zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); po drugie zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); po trzecie zaś stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a p.p.s.a.), a ponadto może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast skarga nieuzasadniona podlega oddaleniu - 151 p.p.s.a., bowiem Sąd stwierdza brak merytorycznych podstaw do wydania wyroku przewidzianego w art. 149 p.p.s.a.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Wójta Gminy G. polegająca na braku rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia (...) września 2017 r., w którym zwrócił się on do organu o zaprzestanie odprowadzania wody z wyżej opisanej drogi gminnej wzdłuż jego budynków i przywrócenie stosunków wodnych, jakie panowały przed przebudową drogi gminnej w dniu (...) maja 2017 r. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że przepust sieci kanalizacji burzowej o długości 13,5 m, znajdujący się w drodze gminnej o nr ewidencyjnym (...) w miejscowości G., wykonany bez wymaganego pozwolenia na budowę, został rozebrany w dniu (...) maja 2017 r. Okoliczność ta została potwierdzona przez organ (vide: pismo organu z dnia (...) maja 2017 r. nr (...), czy odpowiedź na skargę z dnia (...) listopada 2018 r.). Wniosek skarżącego z dnia (...) września 2017 r. dotyczył zatem naruszenia stosunków wodnych spowodowanych likwidacją wyżej opisanego przepustu, które doprowadziło - wedle treści wniosku - do zalania terenu wokół budynków gospodarczych i budynku obory, posadowionych na jego nieruchomości, skutkującego uszkodzeniami ścian obory.

Jak wynika zatem z powyższego, przedmiotowa skarga dotyczy bezczynności organu zaistniałej na tle stosowania ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121, dalej: "P.w."), a konkretnie jej art. 29, wedle którego: właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1)

zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2)

odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (§ 1 tego przepisu).

Ponadto, zgodnie z § 2 tego przepisu na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich, zaś jak stanowi § 3: jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Zgodnie z powyższym, w przypadku złożenia wniosku o wszczęcie postępowania z zakresu naruszenia stosunków wodnych, organ administracji właściwy do jego rozpatrzenia, jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, mające na celu zbadanie wystąpienia podstaw, uzasadniających nałożenie na właściciela nieruchomości obowiązków określonych w ust. 3 ww. przepisu. Jak wskazuje się bowiem jednolicie w orzecznictwie, prowadząc postępowanie administracyjne na podstawie art. 29 P.w. należy ustalić, po pierwsze czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie i po trzecie, czy pomiędzy zmianą stanu wody i szkodą istnieje związek przyczynowo-skutkowy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., II OSK 2492/15, Lex nr 2387440). Brak zaistnienia którejkolwiek z tych przesłanek uniemożliwia nałożenie na właściciela nieruchomości któregokolwiek z ww. obowiązków, skutkując tym samym decyzją odmawiającą ich nałożenia, zaś ustalenie ich łącznego spełnienia, może skutkować wydaniem przez organ decyzji nakazującej właścicielowi danego gruntu, przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, o których mowa w tym przepisie. W każdym razie, złożenie wniosku w przedmiocie art. 29 P.w., obliguje organ do wyjaśnienia wyżej opisanych kwestii, a tym samym przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego, które powinno zostać zakończone orzeczeniem merytorycznie kończącym postępowanie.

Tymczasem, jak wynika z przedłożonych przez organ akt sprawy (co istotne niekompletnych, bowiem nie zawierających wniosku skarżącego z dnia (...) września 2017 r., a także nieułożonych chronologicznie i nieponumerowanych - co stanowi o naruszeniu przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a.), a także z dokumentacji załączonej do skargi, organ do chwili orzekania w niniejszej sprawie, nie dokonał żadnych czynności w przedmiotowej sprawie, a tym samym nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych w zgłoszonym przez skarżącego przedmiocie. Co więcej, nawet po stwierdzeniu przez Kolegium zasadności ponaglenia wywiedzionego przez wnioskodawcę, w kontekście stwierdzonego rażącego naruszenia art. 35 k.p.a. oraz zobowiązania organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku do dnia (...) września 2018 r. (a więc w terminie 2 tygodni od chwili wydania postanowienia przez Kolegium), Wójt nadal nie przedsięwziął żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. Taką czynnością zdecydowanie nie jest, udzielona przez organ odpowiedź na ponaglenie, wystosowana do skarżącego w terminie wyznaczonym przez Kolegium na załatwienie sprawy. Jest to bowiem pismo informujące skarżącego o: sposobie rozpoznania wniesionego przez niego ponaglenia, rozebraniu przepustu w dniu (...) maja 2017 r., a także o zobowiązaniu się Wójta względem organu nadzoru budowlanego do sporządzenia operatu wodno-prawnego na wykonanie przepustu, który będzie stanowił podstawę wystąpienia o udzielenie pozwolenia wodno-prawnego na jego wybudowanie. W ocenie Sądu, pierwsze dwie ww. informacje nie były konieczne do załatwienia sprawy, a co więcej, w istocie były zbędne - bowiem po pierwsze postanowienie Kolegium z dnia (...) sierpnia 2018 r. zostało nadane na adres skarżącego, a więc miał on wiedzę o sposobie załatwienia jego ponaglenia, zaś po drugie okoliczność rozebrania przepustu stanowiła faktyczną podstawę wniosku skarżącego. Poruszona natomiast przez organ kwestia trybu uzyskania przez Wójta pozwolenia na wybudowanie urządzenia wodnego, stanowi odrębny od przesłanek opisanych w art. 29 ust. 3 P.w. przedmiot postępowania i w związku z tym nie ma żadnego znaczenia w kontekście załatwienia przedmiotowej sprawy. Uzyskanie pozwolenia wodno-prawnego jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych. Pismo organu z dnia (...) września 2018 r., w najmniejszym zakresie nie przyczyniło się zatem do wyjaśnienia istoty niniejszej sprawy i nie zmierzało do jej bezpośredniego załatwienia. Tym bardziej więc, nie można uznać go za akt merytorycznie kończący postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżącego z dnia (...) września 2017 r. Podobnie też za bezzasadne i nie mające znaczenia z punktu widzenia załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) września 2017 r., uznać należy wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące kwestii wykonalności decyzji Wójta Gminy G. z dnia (...) stycznia 2013 r. nr (...) nakazującej J. J. wykonanie prac i urządzeń zapobiegających szkodom dla gruntów sąsiednich, bowiem wniosek skarżącego z dnia (...) września 2017 r. tej kwestii nie dotyczy.

W świetle wyżej opisanych okoliczności, nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa nie została w ogóle zbadana i rozważona. Podkreślić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej, w związku z czym, organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu przedmiotowej sprawy, aż od dnia (...) września 2017 r., a więc rok i niespełna 3 miesiące, co, wobec braku podjęcia jakiejkolwiek czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, stanowi o rażącym przekroczeniu przez Wójta terminu z art. 35 k.p.a. Dodać również należy, że organ nie stwierdził, ani istnienia oczywistej przeszkody wszczęcia postępowania w tym przedmiocie, ani też nie dopatrzył się braków formalnych wniosku skarżącego, w związku z czym, zasadny jest wniosek, że postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia (...) września 2018 r., w chwili obecnej wciąż się toczy.

W kontekście przytoczonych powyżej okoliczności, skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem wniosek skarżącego z dnia (...) września 2017 r. nie został przez organ załatwiony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami, co oznacza, że organ pozostawał w dacie wniesienia skargi w bezczynności. Z tego też względu, na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 2 wyroku, zobowiązując Wójta Gminy G., na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do załatwienia wniosku skarżącego B. K. z dnia (...) września 2017 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi (punkt 1 wyroku).

Przystępując z kolei do oceny czy zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność prowadzonego postępowania miała charakter rażący, należało w pierwszej kolejności zdefiniować pojęcie "rażącego naruszenia prawa". W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w k.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej poprzez ich ewidentne (tj. oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się jednak, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558).

Opisany powyżej przebieg postępowania, w którym przez niespełna rok nie podjęto żadnej czynności zmierzającej do załatwienia wniosku, zaś jedyne wystosowane do skarżącego, w jego trakcie pismo (datowane ostatniego dnia terminu wyznaczonego w postanowieniu Kolegium uwzględniającym ponaglenie skarżącego), w żaden sposób nie przyczyniło się do wyjaśnienia okoliczności sprawy, ani też nie może stanowić o jej merytorycznym zakończeniu, przemawia za wnioskiem o braku racjonalnych podstaw zaniechania, którego dopuścił się organ, a nawet o braku jego woli do załatwienia przedmiotowej sprawy. Bezczynność Wójta jest w niniejszej sprawie oczywista, zaś ze względu na całkowicie bierną postawę organu oraz długi czas jej trwania, Sąd uznał, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 3 wyroku.

Sąd uznał także za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, tytułem realnej rekompensaty za konieczność wszczynania przedmiotowego postępowania sądowego. W tym przedmiocie orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w punkcie 4 wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., ustalając ich wysokość na 100 zł, która to kwota stanowi równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi (k.36).

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.