II SAB/Bk 105/16, Bezczynność. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2165527

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2016 r. II SAB/Bk 105/16 Bezczynność.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Mieczysław Markowski.

Sędziowie: WSA Marek Leszczyński, NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. skargi J. B. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w przedmiocie zawarcia kontraktu socjalnego oddala skargę

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) lipca 2016 r. J. B. przedłożył do Ośrodka Pomocy Społecznej w S. (dalej jako OPS) projekt kontraktu socjalnego. Pismem z dnia (...) lipca 2016 r. Dyrektor OPS poinformował, że nie jest możliwe podpisanie kontraktu na zasadach i warunkach przedstawionych przez petenta, wyjaśnił istotę kontraktu i przyczynę odmowy. Stanowisko swoje podtrzymał w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na bezczynność organu J. B. domagał się zobowiązania Dyrektora OPS w S. do wydania decyzji w miejsce pisma z (...) lipca 2016 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania. Dowodził, że odmowa zawarcia kontraktu socjalnego wymaga decyzji administracyjnej, której wydania organ w jego sprawie odmawia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko o braku podstawy do zawarcia kontraktu socjalnego jak i do wydania w tym przedmiocie aktu administracyjnego - decyzji. Podkreślił, że sprawy związane z zawieraniem kontraktu socjalnego nie są indywidualnymi sprawami załatwianymi w formie decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku skarżący wyjaśnił, iż przedmiotem postępowania przed organem z zakresu pomocy społecznej nie było samo zawarcie kontraktu, a przyznanie niepieniężnej formy pomocy społecznej w postaci kontraktu socjalnego. Wcześniej ubiegał się o zasiłek celowy, ale zmienił przedmiot żądania. Przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z (...) września 2015 r. umarzającą postępowanie (po uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej) odmawiającej przyznania zasiłku celowego.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga na bezczynność organu była dopuszczalna, bowiem mieści się w kategorii spraw wyszczególnionych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm. - dalej jako p.p.s.a.). Została poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (wymóg art. 52 § 1 p.p.s.a.) albowiem skarżący wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nadto wcześniej także zażalenie w trybie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, do którego to zażalenia ustosunkowało się SKO w B. (negatywnie) w treści decyzji z (...) września 2015 r.

Natomiast merytorycznie skarga nie mogła zostać podzielona.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Bezczynność ma miejsce zarówno wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i wtedy gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 lipca 2016 r. w sprawie II GSK 400/15 bezczynność organu nie może być wiązana ze stosowaniem prawa materialnego, a więc kształtowaniem treści praw i obowiązków publicznoprawnych. W ramach postępowania w sprawie bezczynności ocenie podlega działanie organu, a ocena ta musi mieć charakter formalny, czyli ma skupić się na tym, czy organ podejmował prawem nakazane czynności w prawem określonym postępowaniu.

W sprawie niniejszej z akt sprawy wynika, że w dniu (...) lipca 2016 r. skarżący złożył projekt kontraktu socjalnego. W odpowiedzi na to pismem z dnia (...) lipca 2016 r. uzyskał odpowiedź negatywną. Jak wyjaśnił skarżący na rozprawie, domagał się on (po zmianie żądanej formy pomocy społecznej) przyznania niepieniężnej formy pomocy w postaci zawarcia kontraktu socjalnego, a decyzja w tym przedmiocie nie została wydana. Pisma organu z dnia (...) lipca 2016 r. nie uznaje za prawidłową formę zakończenia postępowania. Oczekuje zobowiązania organu do wydania decyzji.

W ocenie sądu stanowisko prezentowane przez skarżącego nie znajduje uzasadnienia prawnego. Przede wszystkim bowiem zauważyć należy, że nie można domniemywać załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, a taka forma - aktu administracyjnego - wynikać musi z upoważnienia ustawowego. Inaczej rzecz ujmując żądanie wydania decyzji administracyjnej możliwe jest tylko wtedy, gdy w porządku prawnym istnieje przepis prawa materialnego dopuszczający taką formę kształtowania praw i obowiązków (vide wyroki NSA w sprawach: II GSK 343/13 z 14 października 2014 r.; I OSK 1254/14 z 20 lutego 2015 r.; I OSK 2210/12 z 3 lipca 2013 r. - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia tej sprawy (vide wyroki NSA w sprawach: II OSK 2762/14 z 19 lipca 2016 r.; II OSK 1951/13 z 17 marca 2015 r., CBOSA). Taka jest linia orzecznicza sądów administracyjnych.

Również w doktrynie przyjmuje się, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i zasady ogólnej wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania jaką jest decyzja administracyjna, jedynie z okoliczności sprawy lub z treści przepisu art. 104 k.p.a. Podstawę wydania decyzji muszą stanowić powszechnie obowiązujące przepisy prawa materialnego (J. Borkowski w B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 417-418).

Skład orzekający w sprawie niniejszej w całości popiera wyżej zaprezentowane stanowisko. Wynika ono bowiem z istoty postępowania administracyjnego, które to postępowanie jest formą władczego działania organu, kształtowania przez organ praw i obowiązków podmiotu objętego postępowaniem. Zgodnie z treścią art. 104 § 1, 2 k.p.a. przez wydanie decyzji organ załatwia sprawę rozstrzygając co do jej istoty w całości lub w części.

Nie można podzielić toku rozumowania skarżącego, że w sprawie niniejszej organ pomocy społecznej miał rozstrzygnąć decyzją o przyznaniu (bądź odmowie przyznania) żądanej formy pomocy niepieniężnej w postaci zawarcia kontraktu socjalnego, którego projekt przedłożył organowi.

Przede wszystkim zauważyć należy, że ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 204 r. (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 930 z późn. zm. - dalej u.p.s.) nie przewiduje formy pomocy społecznej w postaci zawarcia kontraktu socjalnego. Formy pomocy społecznej zostały określone w art. 36 tej ustawy: w pkt 1 lit. a-h świadczenia pieniężne, zaś w pkt 2 lit. a-r świadczenia niepieniężne. Do tych ostatnich należą: praca socjalna, bilet kredytowany, składki na ubezpieczenie zdrowotne, składki na ubezpieczenia społeczne, pomoc rzeczowa, w tym na ekonomiczne usamodzielnienie, sprawienie pogrzebu, poradnictwo specjalistyczne, interwencja kryzysowa, schronienie, posiłek, niezbędne ubranie, usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, w ośrodkach wsparcia oraz w rodzinnych domach pomocy, specjalistyczne usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania oraz w ośrodkach wsparcia, mieszkanie chronione, pobyt i usługi w domu pomocy społecznej, pomoc w uzyskaniu odpowiednich warunków mieszkaniowych, w tym w mieszkaniu chronionym, pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, pomoc na zagospodarowanie - w formie rzeczowej dla osób usamodzielnianych.

Kontrakt socjalny nie jest więc formą pomocy niepieniężnej, a zgodnie z definicją zawartą w art. 6 pkt 6 ustawy stanowi umowę zawartą z osobą ubiegającą się o pomoc, określającą uprawnienia i zobowiązania stron umowy, w ramach wspólnie podejmowanych działań zmierzających do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny. Rozwinięcie stanowi art. 108 ustawy stanowiący w ust. 1: "W celu określenia sposobu współdziałania w rozwiązywaniu problemów osoby lub rodziny znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej pracownik socjalny zatrudniony w ośrodku pomocy społecznej lub w powiatowym centrum pomocy rodzinie może zawrzeć kontrakt socjalny z tą osobą lub rodziną, w celu wzmocnienia aktywności i samodzielności życiowej, zawodowej lub przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu."

Jak podkreślił NSA w wyroku w sprawie I OSK 674/11 z dnia 22 września 2011 r. (CBOSA): "Kontrakt socjalny, którego celem jest wzmocnienie osoby ubiegającej się o pomoc w zakresie aktywności i samodzielności życiowej i zawodowej lub przeciwdziałanie wykluczeniu społecznemu, musi uwzględniać zasady wynikające z u.p.s. oraz warunki, na jakich ustala się poszczególne świadczenia. Przepisy u.p.s. nie odsyłają do uregulowań k.c. i nie przewidują równości kontrahentów, w tym także w określaniu jego treści."

Uznać zatem należy, że kontrakt socjalny, o którym mowa w przepisach ustawy o pomocy społecznej to specyficzny rodzaj umowy pomiędzy organem pomocy społecznej a osobą ubiegającą się o przyznanie pomocy społecznej zawartej zgodnie z wzorem urzędowym ustalonym w § 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wzoru kontraktu socjalnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 218, poz. 1439), do której nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, a która to umowa określa uprawnienia i obowiązki stron wynikające z ustawy o pomocy społecznej mające na celu przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o objecie jej pomocą społeczną.

W doktrynie przyjmuje się, że kontrakt socjalny wykazuje cechy rzadkiej w polskim prawie umowy administracyjnej (vide: Iwona Sierpowska - komentarz do art. 108 ustawy o pomocy społecznej - Komentarz Lex 2014).

Skoro kontrakt socjalny nie może stanowić decyzyjnego rozstrzygnięcia organu, to postępowanie administracyjne w sprawie rozstrzygnięcia sporu w zakresie kontraktu socjalnego kończy czynność materialno-techniczna zawarcia kontraktu a w przypadku niedojścia do ustalenia jego warunków - pisma organu informującego o negatywnym sposobie rozstrzygnięcia kwestii zawarcia kontraktu ze wskazaniem przyczyn podjętego stanowiska. Zatem negatywne "załatwienie sprawy kontraktu socjalnego" następuje w formie pisma organu.

W sprawie niniejszej tak właśnie postąpił Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w S. Pismem z (...) lipca 2016 r. poinformował skarżącego o tym, że nie jest możliwe zawarcie kontraktu, podając uzasadnienie zajętego stanowiska. Skarga na bezczynność została wniesiona już po prawidłowym co do formy zakończeniu sprawy (rozpoznając skargę na bezczynność sąd nie jest władny do oceny merytorycznej wyniku postępowania), zatem podlegała oddaleniu. W dacie wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności, zatem sąd nie miał uzasadnienia prawnego do zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. do wydania w określonym terminie aktu prawnego. Odnosi się to zarówno do przyjęcia za przedmiot postępowania żądania złożonego w dniu (...) lipca 2016 r. zawarcia kontraktu socjalnego (wynikającego z nadesłanych sądowi akt administracyjnych i tak rozumianemu przez organ) jak i przyjęcia za przedmiot postępowania (jak uważa skarżący - co potwierdza uzasadnienie złożonej na rozprawie decyzji SKO z (...) września 2015 r. nr (...)) - wcześniej złożonego wniosku o przyznanie niepieniężnej formy pomocy społecznej w postaci zawarcia kontraktu socjalnego.

Ustawa o pomocy społecznej, jak wyżej wykazano - nie przewiduje wydania decyzji w tym przedmiocie. Zauważyć należy, że z listy form niepieniężnych świadczeń określonych w art. 36 ust. 2 pkt a-r ustawy jedynie praca socjalna wprost obejmuje regulację związaną z kontraktem socjalnym, co wynika z treści art. 45 ust. 2 ustawy, ale i dla tej formy pomocy społecznej ustawodawca nie przewidział wydania decyzji. Wynika to wprost z redakcji art. 106 § 1 i 2 ustawy, który to przepis w § 1 stanowi, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej, zaś zgodnie z brzmieniem § 2: "Udzielenie świadczeń w postaci interwencji kryzysowej, pracy socjalnej, poradnictwa, uczestnictwa w zajęciach klubu samopomocy, klubu samopomocy dla osób z zaburzeniami psychicznymi, schronienia w formie ogrzewalni i noclegowni, sprawienia pogrzebu, a także przyznanie biletu kredytowanego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej."

Na marginesie zauważyć należy, że w przypadku ustawowego sposobu załatwienia sprawy poprzez dokonanie czynności materialno - technicznej tam, gdzie ustawodawca przewiduje formę odmowy dokonania takiej czynności w postaci wydania decyzji administracyjnej, to daje temu wyraz i upoważnienie w treści regulacji prawnej dotyczącej danego przedmiotu. Przykład stanowić mogą przepisy ustawy o ewidencji ludności z dnia 24 września 2010 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 722). Przepis art. 31 stanowi: "ust. 1 Jeżeli dane zgłoszone do zameldowania lub wymeldowania budzą wątpliwości o zameldowaniu lub wymeldowaniu rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej; ust. 2 Wątpliwości co do stałego lub czasowego charakteru pobytu osoby pod deklarowanym adresem rozstrzyga organ gminy w drodze decyzji administracyjnej". W art. 35 stwierdza się: "Organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się".

Gdyby odmowa załatwienia wniosku o zawarcie kontraktu społecznego w ramach przyznania świadczeń niepieniężnych z pomocy społecznej wolą ustawodawcy miała nastąpić w formie decyzji administracyjnej, jak oczekuje skarżący, treść wyżej przytoczonego art. 106 u.p.s. byłaby inna.

Jak wyżej wyłożono rozpoznanie wniosku o zawarcie kontraktu socjalnego nie wymaga wydania decyzji administracyjnej, nawet jeśli strona traktuje to jako żądanie przyznania takiej formy pomocy społecznej. Tę informację zawarło już SKO w B. w decyzji z (...) września 2015 r. Pismo organu informujące stronę o braku możliwości zawarcia zaproponowanego kontraktu stanowi prawnie dopuszczalny sposób zakończenia postępowania jako forma odmowy dokonania czynności materialno-technicznej. W sprawie niniejszej w dacie wniesienia skargi na bezczynność postępowanie było zakończone wydaniem pisma z dnia (...) lipca 2016 r., dlatego skarga na bezczynność podlegała oddaleniu.

Jak wyżej wskazano - skarga na bezczynność stanowi narzędzie przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną, organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi, jak też w dacie jej rozpoznania przez sąd (vide: wyrok w sprawie VIII SAB/Wa 6/16 z dnia 8 września 2016 r.).

Reasumując - skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.