Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 1610754

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy
z dnia 26 sierpnia 2014 r.
II SAB/Bd 16/14

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski.

Sędziowie WSA: Elżbieta Piechowiak, Jarosław Wichrowski (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Starosty (...) w przedmiocie aktualizacji mapy gruntów

1.

zobowiązuje Starostę (...) do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) września 2013 r. w terminie 60 (sześćdziesięciu) dni od dnia doręczenia akt,

2.

orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,

3.

zasądza od Starosty (...) na rzecz skarżącego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

M. B. wnioskiem z dnia (...) września 2013 r. (data wpływu (...) września 2013 r.) zwrócił się do Starosty Powiatowego w L. o aktualizację mapy gruntów (obręb J., działki geodezyjne (...),(...), (...),(...),(...),(...),(...)) oraz założenie osnów i znaków geodezyjnych. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że otrzymana mapa tych działek nie odpowiada rzeczywistości, a znaków zaznaczonych na mapie nie można odnaleźć. Jako podstawę prawną wskazał art. 7d ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Pismem z dnia (...) października 2013 r. Starosta L. wyjaśnił, że zgodnie z art. 7d ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287, dalej zwana p.g.k.) założone mapy ewidencji gruntów i budynków oraz mapa sytuacyjno-wysokościowa aktualizowana jest na bieżąco przy okazji wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. Art. 11 cyt. ustawy określa, że prace geodezyjno kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot ich działania obejmuje prowadzenie tych prac.

Zgodnie z art. 12 wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych jest obowiązany zgłosić do organów, o których mowa w art. 40 ust. 3, prace przed przystąpieniem do ich wykonania, a po wykonaniu prac przekazać powstałe materiały lub informacje o tych materiałach do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego celem aktualizacji.

Podsumowując, aktualizację mapy należy zlecać indywidualnie u podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

W sprawie założenia osnów i znaków geodezyjnych należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 2 pkt 4 p.g.k. ilekroć w ustawie jest mowa o znakach geodezyjnych, rozumie się przez to znaki z trwałego materiału określające położenie punktów osnowy geodezyjnej, a zgodnie z art. 3 ust. 1 podstawą do wykonywania prac geodezyjno-kartograficznych stanowią osnowy geodezyjne opracowane w państwowym systemie odniesień przestrzennych. Czyli podsumowując, w art. 7d mowa jest o osnowie geodezyjnej, która służy podmiotom gospodarczym do wykonywania prac geodezyjno-kartograficznych.

Na terenie obrębu J. jest założona osnowa (...) klasy. Z dokumentacji wynika, że przy drodze oznaczonej jako działka (...) obok działki (...) winien znajdować się znak geodezyjny oznaczony jako numerem (...). Sprawdzono w terenie, znak taki istnieje, nie jest zniszczony ani uszkodzony, więc nie zachodzi w tym miejscu zastosowanie art. 48 pkt 3.

Organ poprosił skarżącego o kontakt w celu dokładniejszego ustalenia, o jaki znak geodezyjny chodzi.

Jeżeli chodzi o znaki graniczne, to zgodnie z art. 38 p.g.k. właściciele lub osoby władające nieruchomościami (gruntami) są obowiązane do ochrony znaków, a zgodnie z art. 39 ust. 2 wznowienia znaków granicznych dokonują na zlecenie zainteresowanych, podmioty prowadzące działalność gospodarczą i inne jednostki, o których mowa w art. 11.

Pismem z dnia (...) października 2013 r. (data wpływu (...) października 2013 r.) skierowanym do Wojewody K.-P. skarżący złożył zażalenie na bezczynność Starosty L. wskazując jako podstawę art. 37 k.p.a.

Pismem z dnia (...) grudnia 2013 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyjaśnił skarżącemu, powołując się na przepisu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r. Nr 38, poz. 454), że przekazany przez niego wyrys z mapy ewidencyjnej spełnia wymagania ww. przepisów, brak na nim tylko oznaczenia kierunku północy i pieczęci organu. Sama treść mapy ewidencyjnej spełnia wymagania przewidziane przepisami prawa.

Takie dane jak szerokość dróg oraz działek ewidencyjnych zawierają szkice polowe opracowywane przy wykonywaniu prac geodezyjnych, które znajdują się w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. Powyższe dane można pozyskać poprzez złożenie odpowiedniego zamówienia w Starostwie Powiatowym w L.

Odnosząc się do sprawy aktualizacji mapy ewidencyjnej, organ wyjaśnił, że kwestie aktualizacji operatu ewidencyjnego regulują następujące przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków:

- § 44 pkt 2 - do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi,

- § 45 ust. 1 - aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych,

- § 46 ust. 1 - dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11,

ust. 2. - z urzędu wprowadza się zmiany wynikające między innymi z opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany dany ewidencyjnych.

Natomiast w myśl § 54 ww. rozporządzenia starosta zapewnia przeprowadzenie okresowych weryfikacji danych ewidencyjnych w zakresie: 1) zgodności tych danych z treścią dokumentów źródłowych stanowiących podstawę wpisu do ewidencji, 2) zgodności treści mapy ewidencyjnej ze stanem faktycznym w terenie. Weryfikację, o której mowa w ust. 1 pkt 1, przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 10 lat, obejmując nią najmniej 10% dokumentów źródłowych, które stanowiły podstawę dokonanych zmian w operacie ewidencyjnym. Starosta zarządza sprawdzenie wszystkich danych ewidencyjnych obrębu, jeżeli w wyniku weryfikacji wyjdą na jaw istotne nieprawidłowości w prowadzeniu ewidencji. Natomiast weryfikację, o której mowa w ust. 1 pkt 2, przeprowadza się w każdym obrębie co najmniej raz na 15 lat, obejmując nią cały obszar obrębu.

W związku z powyższym bieżąca aktualizacja operatu ewidencyjnego, w tym treści mapy ewidencyjnej, następuje poprzez wprowadzanie zmian na podstawie dostępnych staroście dokumentów. Natomiast okresowa weryfikacja następuje w terminach przewidzianych ww. § 54 cyt. rozporządzenia.

Ponadto art. 11 p.g.k. stanowi, że prace geodezyjne i kartograficzne wykonują podmioty prowadzące działalność gospodarczą, a także inne jednostki organizacyjne utworzone zgodnie z przepisami prawa, jeżeli przedmiot działania obejmuje prowadzenie tych prac.

Z art. 22 ust. 3 p.g.k. wynika, że osoby zgłaszające wprowadzenie zmian do ewidencji gruntów i budynków (m.in. powierzchni i granic działek), są obowiązane dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia tych zmian. Dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest więc poprzez udokumentowanie przez osobę zainteresowaną rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w ewidencji a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. W art. 22 ust. 3 ww. ustawy chodzi o takie dokumenty, które zostały sporządzone już po wprowadzeniu do ewidencji gruntów kwestionowanych danych.

Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą samodzielnie rozstrzygać uprawnień wnioskodawcy do gruntu, skoro ich uprawnienia sprowadzają się do rejestrowania stosownych danych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie praw określonych w tym względzie dokumentów. Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące przebiegu dróg sąsiadujących z jego nieruchomościami mogą się wiązać z koniecznością ustalenia zasięgu prawa własności. W związku z powyższym organ prowadzący operat ewidencyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania zmian w tym zakresie, jak również zlecania pomiarów w zakresie rozgraniczania nieruchomości czy też wznowienia znaków granicznych. Właściwym organem w sprawach rozgraniczania nieruchomości jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zatem w tej kwestii ustalenia przebiegu granicy skarżący może wystąpić do Wójta Gminy L. Natomiast wznowienie znaków granicznych można zlecić jednostce wykonawstwa geodezyjnego.

W sprawie ewentualnego naruszenia stanu posiadania skarżący może wystąpić o wyjaśnienia tych kwestii do zarządcy drogi.

Starosta L. na wniosek z dnia (...) września 2013 r. udzielił szczegółowych wyjaśnień w piśmie z dnia (...) października 2013 r. K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po zapoznaniu się z nim, podziela to stanowisko. Niemniej jednak organ stwierdził uchybienia natury formalnej w sposobie rozpatrzenia ww. wniosku.

Wobec powyższego zażalenie na bezczynność Starosty L. w zakresie braku aktualizacji mapy ewidencyjnej należało organ uznał za bezzasadne.

Pismem doręczonym organowi dnia (...) grudnia 2013 r. skarżący wezwał Starostę L. do usunięcia naruszenia prawa uzasadniając je tym, że oczekuje decyzji w sprawie wymiany nieaktualnej mapy gruntów na mapę aktualną.

Pismem z dnia (...) stycznia 2014 r. (omyłkowo zaopatrzonym datą (...) grudnia 2014 r.), odebranym przez adresata dnia (...) stycznia 2014 r., Starosta L. wezwał skarżącego do przedłożenia odpowiednich dokumentów umożliwiających wprowadzenie zmian do operatu ewidencyjnego z zakresu aktualizacji użytków gruntowych, rozgraniczenia nieruchomości lub pomiaru sytuacyjnego istniejących znaków granicznych bądź pomiaru granic działek ewidencyjnych.

Następnie skarżący dnia (...) stycznia 2014 r. złożył za pośrednictwem Starosty L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność ww. organu przedstawiając w niej dotychczasowy przebieg postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Ustawa Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Przepis § 2 przewiduje, że organ wymieniony w § 1 uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszeniu terminów załatwiania spraw w przyszłości.

Ustalone orzecznictwo sądów administracyjnych (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z 4 grudnia 2006 r., II SAB/Bk 14/06, Lex nr 284727, NSA z 12 października 2006 r., II GSK 138/06, Lex nr 276683) przyjmuje, że złożenie takiego zażalenia do organu wyższego stopnia, bez względu na to, czy zażalenie to zostanie uwzględnione, stanowi wyczerpanie dostępnego stronie środka odwoławczego w rozumieniu art. 52 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyczerpanie dostępnych stronie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jest warunkiem jej dopuszczalności, tj. warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi. W analizowanej sprawie skarżący złożył zażalenie do K.-P. Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Stosownie do przepisu art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k., Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, jest, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, organem wyższego stopnia w stosunku do organów administracji geodezyjnej i kartograficznej, a zatem w stosunku do starosty prowadzącego ewidencję gruntów i budynków. Nie ulega zatem wątpliwości to, że skarga w niniejszej sprawie była dopuszczalna.

Należy podkreślić, że starosta na podstawie art. 7d p.g.k. jest organem właściwym w sprawach prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Na podstawie § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, starosta aktualizuje dane zawarte w ewidencji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i § 11. Czynności tych dokonuje niezwłocznie po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 1). W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 p.g.k. (ust. 3 § 47 rozp.). Z treści powołanych przepisów wynika zatem, że starosta aktualizując dane w ewidencji gruntów wprowadza je z urzędu lub na wniosek, a w sytuacji, gdy wniosek strony jest nieuzasadniony - wydaje decyzję, której przedmiotem jest odmowa wprowadzenia zmian, natomiast gdy zawiera on braki merytoryczne - wzywa do ich uzupełnienia pod rygorem wydania decyzji odmownej. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z 8 maja 2012 r., II SA/Lu 3/12, LEX nr 1166273, w przypadku żądania wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków konieczność dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian nie jest przesłanką formalną wniosku o wszczęcie postępowania, lecz przesłanką o charakterze materialnym. Złożenie stosownych dokumentów nie jest konieczne do wszczęcia postępowania, lecz do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem strony. Jeżeli strona nie złoży odpowiednich dokumentów lub przedstawione przez nią dane nie uzasadniają wprowadzenia zmian, organ wyda decyzję odmowną.

Nie ulega zatem wątpliwości, że o ile przepisy szczególnie nie stanowią inaczej, załatwienie sprawy administracyjnej następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Za niedopuszczalne należy uznać stanowisko, w którym załatwienie sprawy administracyjnej następuje poprzez wydanie pisma informującego o braku podstaw do jej załatwienia. Powyższe na gruncie przedmiotowej sprawy oznacza, że Starosta obowiązany jest załatwić sprawę administracyjną z wniosku skarżącego w prawem przepisanej formie (tak słusznie WSA w Kielcach w postanowieniu z 13 października 2006 r., II SAB/Ke 26/06).

Zgodnie z art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej jako: p.p.s.a.), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ponieważ w badanej sprawie Sąd stwierdził niezgodną z prawem bezczynność Starosty L., zobowiązał go do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego. Nie ulega wątpliwości to, że w świetle powyższych rozważań załatwienie sprawy powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, przy czym biorąc pod uwagę konieczność wezwania skarżącego do uzupełnienia jego wniosku o stosowne dokumenty wyznaczył w tym celu organowi termin 60 dni. W ocenie sądu biorąc pod uwagę dotychczasowy przebieg sprawy i stan jej wyjaśnienia, okres ten będzie wystarczający dla jej załatwienia.

Zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a. termin powyższy będzie liczony od dnia doręczenia organowi akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem orzeczenia, po jego uprawomocnieniu się.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd nie może zastąpić organu i rozstrzygnąć sprawy merytorycznie, co więcej, nie może także sugerować określonego sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Zadaniem Starosty będzie ponowne przeanalizowanie sprawy i wydanie rozstrzygnięcie, którego treść zależeć będzie od oceny, czy zostały spełnione przesłanki dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz założenia osnów i znaków geodezyjnych. Jeżeli zgromadzone dokumenty są wystarczające do wprowadzenia zmian - organ powinien decyzją wprowadzić żądane zmiany, w przeciwnym razie - wydać decyzję odmowną.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącego wpisu w kwocie (...) zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz kosztów dojazdu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.