II SAB/Bd 112/17, Cel skargi na bezczynność organu. Kognicja sądu administracyjnego badającego skargę na bezczynność organu. - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2470951

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2018 r. II SAB/Bd 112/17 Cel skargi na bezczynność organu. Kognicja sądu administracyjnego badającego skargę na bezczynność organu.

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.).

Sędziowie WSA: Grzegorz Saniewski, Jarosław Wichrowski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w przedmiocie podjęcia czynności procesowych w sprawie złożonego odwołania oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. w piśmie z dnia (...) maja 2017 r. nr (...), działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) złożył W. K. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w B. W piśmie określono rodzaj umowy o pracę, stanowisko służbowe, miejsce wykonywania pracy, komórkę organizacyjną, wynagrodzenie miesięczne oraz wymiar czasu pracy. Wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia (...) czerwca 2017 r. Skarżący otrzymał propozycję w dniu (...) maja 2017 r., a w dniu (...) czerwca 2017 r. złożył oświadczenie o jej przyjęciu.

W piśmie z dnia (...) maja 2017 r. W. K. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do złożenia propozycji służby.

Organ udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r., że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o przedstawienie propozycji służby.

W kolejnym piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r. W. K. złożył odwołanie od otrzymanej w dniu (...) maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, która według jego przekonania zawiera decyzję o zwolnieniu go ze służby w służbie Celno-Skarbowej.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. w piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r. działając na podstawie art. 133 k.p.a. i art. 127 § 2 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 z późn. zm.) przekazał do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w W. odwołanie strony.

W piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r. W. K. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do usunięcia naruszenia prawa uznając, że nie otrzymał propozycji służby, a jedynie propozycję pracy.

W piśmie z dnia (...) lipca 2017 r. nr (...) Dyrektora Departamentu Budżetu, Logistyki i Kadr Krajowej Administracji Skarbowej, W. K. uzyskał odpowiedź na swoje pismo z dnia (...) czerwca 2017 r. zatytułowane odwołanie.

W piśmie z dnia (...) lipca 2017 r. W. K. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. złożył do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w W. zażalenie na bezczynność i niezałatwienie sprawy w terminie. Zażądał zobligowania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. do podjęcia odpowiednich działań w sprawie jego odwołania oraz do zaprzestania bezczynności.

W piśmie z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił, że w sprawie propozycji służby/pracy nie jest prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., w tym dotyczące załatwienia sprawy i brak jest podstaw do stosowania w tej kwestii również art. 37 k.p.a. stanowiącego o uprawnieniu strony do wniesienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenie postępowania. Na tej podstawie organ wyjaśnił, że zażalenie ww. wymienionego nie może być rozpatrzone przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej w trybie art. 37 § 1 k.p.a.

W. K. w piśmie z dnia (...) września 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., wyrażającą się w braku czynności procesowych w sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia (...) maja 2017 r.

Skarżący wskazał, że Dyrektor KAS w B. twierdzi, że propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną i odmawia zarówno przekazania odwołania do właściwego organu drugiej instancji (Szefa Krajowej Administracji Skarbowej) w trybie art. 133 k.p.a., jak też odmawia rozpoznania jego odwołania (pomimo, iż powinien to uczynić jeżeli uznaje, że szef KAS nie jest organem II instancji właściwym do rozpoznania odwołania na podstawie art. 127 § 2 k.p.a.).

Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, iż złożona jemu propozycja pracy jest w swej istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby i wniósł o stwierdzenie bezczynności Dyrektora KAS w B. w sprawie postępowania z jego odwołaniem. Skarżący zażądał również nakazanie przez Sąd Dyrektorowi podjęcia stosownych działań prawnych (procesowych), tj. nakazanie mu przekazania odwołania do Szefa KAS, jeśli Sąd uzna Szefa KAS za organ właściwy do rozpoznania odwołania) lub ewentualnie wniósł o to, aby Sąd zobligował Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do rozpoznania jego odwołania (jeżeli Sąd uzna Dyrektora za organ właściwy ku temu).

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na to, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ uważa, że w przedmiotowej sprawie skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. wyrażającej się w braku czynności procesowych w sprawie odwołania od propozycji pracy, którą skarżący traktuje jako decyzję administracyjną o zwolnieniu ze służby. Zdaniem dyrektora, złożenie propozycji pracy nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem, ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Poza tym organ wyjaśnił, że odwołanie skarżącego zostało przekazane w trybie art. 133 k.p.a. do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, który udzielił skarżącemu odpowiedzi w piśmie z dnia (...) lipca 2017 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zakres kognicji sądu administracyjnego w sprawach, w których przedmiotem skargi pozostaje bezczynność stosownie do art. 3 § 2 p.p.s.a. obejmuje:

- pkt 8 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 § 2 art. 3 p.p.s.a. lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; tj. w sprawach gdy organ właściwy ma wydać decyzje, postanowienie, o jakim mowa w pkt 2 i 3 jak też wydać akt czy dokonać czynności o jakich mowa w pkt 4;

- pkt 9 bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stan bezczynności organu ma miejsce wówczas, gdy organ taki będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji czy też postanowienia lub podjęcia aktu czy też dokonania czynności, nie podejmuje ich w terminie określonym w przepisach prawa i w konsekwencji pozostaje w zwłoce. Celem skargi na bezczynność jest natomiast spowodowanie (wymuszenie) wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego działania w postaci prawnej decyzji, postanowienia, aktu lub podjęcia określonej czynności. Zatem, aby można było mówić o bezczynności organu należy przede wszystkim stwierdzić, że ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia w postaci decyzji czy też postanowienia, a w odniesieniu do form działania administracji publicznej, które nie są podejmowane w postępowaniu administracyjnym ewentualnie czy organ ma obowiązek podjęcia aktu lub stosownej czynności, a w dalszej kolejności ustalenie, iż ciążącego na nim obowiązku organ - w nakazanym prawem terminie - nie wypełnia.

Przedmiotem oceny Sądu jest bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. polegająca na braku czynności procesowych w sprawie złożonego przez skarżącego odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu go ze służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia (...) maja 2017 r.

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że w piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r. W. K. złożył odwołanie od otrzymanej w dniu (...) maja 2017 r. od Dyrektora Krajowej Administracji Skarbowej propozycji zawartej w piśmie z dnia (...) maja 2017 r. nr (...), określającej nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Adresatem podania skarżący uczynił Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Natomiast pismo nazwane "odwołaniem" złożył za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B.

Z akt administracyjnych sprawy wynika również, że odwołanie zostało przekazane do adresata - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej za pismem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia (...) czerwca 2017 r. Natomiast skarga do Sądu na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. w związku "z brakiem czynności procesowych", poprzedzona zażaleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a., do organu wyższego stopnia - Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, została wniesiona w piśmie z dnia (...) września 2017 r.

W tych okolicznościach sprawy należy stwierdzić, że organ, którego bezczynność skarży skarżący, wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku.

Czynnością procesową spoczywającą na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej był niewątpliwie obowiązek nadania biegu podaniu zatytułowanemu "odwołanie", nawet w sytuacji, gdy organ pozostawał w przekonaniu, że w sprawie nie została wydana decyzja przez niego I instancji. Zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132.

W przypadku przekonania organu, że w sprawie nie została wydana decyzja administracyjna w I instancji, kompetencje co do dopuszczalności odwołania spoczywają na organie II instancji, który na podstawie art. 134 k.p.a. może stwierdzić niedopuszczalność odwołania. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania oraz o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych, takich jak brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego czy też wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Tak więc, jeżeli organ pozostawał w przekonaniu, że w przedmiotowej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna, to nie mógł pozostawać bierny w przekazaniu odwołania do organu odwoławczego. Wyłącznie organ odwoławczy jest uprawniony do badania dopuszczalności odwołania, terminu jego wniesienia oraz warunków formalnych jego sporządzenia. Organ I instancji nie jest zatem uprawniony do pozostawienia odwołania bez rozpoznania wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych (art. 64 § 2 k.p.a.); (zob. tezę drugą wyroku WSA w Olsztynie z 1 grudnia 2009 r. II SAB/Ol 52/09, LEX nr 531749).

W orzecznictwie sformułowano analogiczny pogląd prawny o niemożności stwierdzania niedopuszczalności zażalenia przez organ I instancji (wyrok WSA w Olsztynie z 6 października 2009 r. II SA/Ol 469/09, LEX nr 519897 oraz Piotr Marek Przybysz, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny - 5 czerwca 2017 r.).

Do przyczyn przedmiotowych zalicza się m.in. przypadek wniesienia odwołania od aktu nie mającego charakteru decyzji administracyjnej, jako, że w myśl art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie służy od wydanej w pierwszej instancji decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 31 maja 2017 r. III SA/Po 1018/16 od którego oddalona została skarga kasacyjna wyrokiem NSA z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 2835/17, wyrok NSA z 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 406/15, wyrok NSA z 27 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1319/14 - publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 127 § 2 k.p.a., właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej Szef Krajowej Administracji Skarbowej jest organem wyższego stopnia w stosunku do dyrektorów izb administracji skarbowej.

Wobec powyższego, podanie z dnia (...) czerwca 2017 r. zatytułowane "odwołanie", którego adresatem skarżący uczynił Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, a złożone za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B. powinno zostać przekazane do organu wyższego stopnia. W piśmie z dnia (...) czerwca 2017 r. organ I instancji wywiązał się z obowiązku i na podstawie art. 133 k.p.a. przekazał podanie do adresata.

W dacie wniesienia skargi do Sądu organ, którego bezczynność skarżący skarży nie pozostawał w bezczynności.

Złożenie odwołania od aktu nieistniejącego (brak przedmiotu sprawy - decyzji administracyjnej) skutkuje koniecznością rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w trybie art. 134 k.p.a. - postanowieniem o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Sprawa w tym zakresie podlega kontroli sądowo-administracyjnej. Zatem Sąd w tej sprawie jest właściwy do rozpoznania skargi na bezczynność.

Skarżący, poprzez skargę na bezczynność w związku z brakiem przekazania odwołania, domaga się stanowiska Sądu, czy złożona jemu propozycja pracy jest w istocie decyzją administracyjną o zwolnieniu go ze służby.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że w ramach skargi na bezczynność Sąd nie bada sprawy merytorycznie. Sąd nie ocenia bowiem merytorycznie istoty sprawy i nie dokonuje oceny trafności wydawanych rozstrzygnięć. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do badania, czy organ dopuścił się bezczynności. Sąd nie bada jednak sprawy pod kątem merytorycznym, ponieważ badanie istoty sprawy pozostaje domeną sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. Dlatego wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Podsumowując skład Sądu podziela stanowisko znajdując się w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, opub. w ONSA i WSA 2009/4/63, w której stwierdzono, że sąd powinien skargę na bezczynność organu oddalić, jeżeli stwierdzi, że wbrew twierdzeniom skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponieważ taka sytuacja zachodzi w tej sprawie, tym samym skarga na bezczynność podlega oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że nie można Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w B. postawić w zakresie objętym przedmiotem skargi zarzutu bezczynności, bo zarzucana w skardze bezczynność nie zaistniała w dacie wniesienia skargi. Zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.