Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 638406

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 17 września 2009 r.
II SA/Wr 98/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz.

Sędziowie: WSA Andrzej Cisek, NSA Julia Szczygielska (spr.).

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2009 r. sprawy ze skargi A. i A.L. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. (...) od granicy miasta ul. (...) w obrębie W. we W. oddala skargę.

Uzasadnienie faktyczne

W dniu (...) r. Rada Miejska we W. podjęła uchwałę Nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. (...), od granicy miasta do ul. (...), w obrębie W. we W. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Nr (...) Rady Miejskiej W. z dnia (...) r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. (...), od granicy miasta do ul. (...), w obrębie W. we W. (Biuletyn Urzędowy Rady Miejskiej W. Nr 5, poz. 165).

Powyższa uchwała została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. i A.L.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucili naruszenie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj.:

1)

art. 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6, 8 i 10 w związku z art. 28 ust. 1 poprzez brak zawarcia w zaskarżonej uchwale wymaganego przez ustawę zakresu ustaleń, które powinny znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

2)

art. 16 ust. 1 poprzez sporządzenie rysunku plan niezgodnie z wymogami wynikającymi z tego przepisu,

3)

art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 poprzez naruszenie zasady ładu przestrzennego i dopuszczenie zabudowy kolidującej z zabudową istniejącą na terenie objętym uchwałą oraz bezpośrednio przylegającym, jej charakterem i intensywnością wykorzystania terenu.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od Gminy W. na ich rzecz kosztów postępowania.

Uzasadniając wskazane wyżej zarzuty, skarżący podnieśli, że w przedmiotowej uchwale brak jest realizacji przepisu art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy, a dopuszczona nią zabudowa zakłada sąsiadowanie budynków jednorodzinnych o niskiej wysokości i niskiej intensywności zabudowy, która to zabudowa odpowiada obecnemu charakterowi terenu objętego miejscowym planem (również na działce skarżących), na którym brak jest budynków wielorodzinnych, z budynkami wielorodzinnymi o wysokości do 18 m ( § 22 i § 23 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) i znacznie większej intensywności zabudowy, burząc założenie harmonijnej całości jako zasady z art. 2 pkt 1 ustawy. Przyjęta uchwała nie wprowadza zatem - zdaniem skarżących - zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, co więcej narusza istniejący na terenie objętym planem ład, naruszając zarazem prawo i interes strony jako właściciela działki.

Podkreślili, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ustawy w planie miejscowym określa się obowiązkowo "wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych". Z przepisem tym koresponduje przepis § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdy zaś ustalenia przedmiotowej uchwały nie odpowiadają wymogom powyższego przepisu.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, w planie miejscowym określa się obowiązkowo "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy". Z tym przepisem koresponduje przepis § 4 pkt 6 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., który w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy odwołuje się w szczególności do określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Nie stanowi zwłaszcza określenia gabarytów budynku podanie samej jego wysokości czy to w formie podania liczby kondygnacji czy podania wysokości budynku. Pojęciem "gabarytów" zabudowy posługuje się również art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczący decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w których za gabaryty obiektu uznaje się m.in. wysokość budynku (elewacji i głównej kalenicy dachu) szerokość elewacji frontowej oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, układ połaci dachowych). Tymczasem - jak zauważyli skarżący - zaskarżona uchwała nie zawiera w ogóle wskazania gabarytów dopuszczonej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, minimalnej wysokości i liczby kondygnacji zabudowy czy geometrii dachu, przy czym w zakresie geometrii dachu uchwała określa kąt nachylenia dachu tylko dla części działek (np. § 6, § 17, § 23, § 25, § 26, § 27 uchwały).

Za naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy skarżący uznali również posługiwanie się pojęciami niezdefiniowanymi w treści uchwały i zarazem niedookreślonymi, co może powodować niejasności i problemy przy wydawaniu w oparciu o plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego pozwoleń na budowę. I tak np. plan określając wielkość dopuszczonej zabudowy w zakresie ilości kondygnacji posługuje się pojęciem "kondygnacji w formie poddasza", przy czy pojęcie poddasza nie zostało w żaden sposobów dookreślone czy zdefiniowane w treści uchwały, a takiej definicji brak jest również w innych przepisach prawa.

Zaskarżona uchwała posługuje się również - zdaniem skarżących - pojęciami wewnętrznie sprzecznymi, tj. "budynek jednorodzinny bliźniaczy" lub budynek jednorodzinny szeregowy" lub "budynek jednorodzinny atrialny" ( § 9 pkt 2), podczas gdy pojęcie budynek jednorodzinny wyklucza pojecie "budynku bliźniaczego", można jedynie mówić o zespole budynków jednorodzinnych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie bliźniaczym, szeregowym czy atrialnym ( § 3 pkt 4 uchylonego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i uch usytuowanie). Przy takiej niejednoznacznej redakcji § 9 pkt 2 uchwały nie można w szczególności określić czy organ ustalając wymagania w lit. d tego punktu (podobnie jak w § 6 ust. 2 lit. b uchwały) miał na myśli budynek jednorodzinny z atrium w środku (jak wskazywałoby brzmienie tego zapisu) czy budynek jednorodzinny w zespole takich budynków, tworzących łącznie atrium. Skarżący podkreślili przy tym, że ani przedmiotowa uchwała ani obowiązujące przepisy prawa nie zawierają definicji pojęcia "budynek atrialny".

Skarżący zarzucili również, że § 9 zaskarżonej uchwały wskazuje jedynie na dopuszczalność podziału i scalania działek bez określenia zasad i warunków takiego scalania i podziału, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy. Plan określa jedynie minimalną powierzchnię działki i to wyłącznie dla działek przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, co narusza zasadę równości właścicieli działek objętych planem, nie określa natomiast w ogóle minimalne i maksymalnej szerokości frontu działki, maksymalnej powierzchni działek, wytycznych położenia działek powstałych w wyniku podziału i scalania względem sieci komunikacji drogowej itp.

Ponadto ustalenia uchwały w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy, ograniczają się do lakonicznej treści § 11, określenia i klasyfikacji sieci ulic na terenie objętym planem oraz do podania w § 10 jednego ze wskaźników w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury, tj. ilości miejsc parkingowych. Przy czym wskaźniki miejsc parkingowych podano w § 10 w sposób niekompletny, tj. nie obejmujący wszystkich dopuszczonych na terenie objętym planem kategorii przeznaczenia terenu wymienionych w § 4 ust. 1 uchwały. Dotyczy to przede wszystkim kategorii przeznaczenia terenów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 8, 11, 14 i 20 uchwały, zaliczonych w § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały do grupy "usługi I", dopuszczonych jako przeznaczenie podstawowe na terenach określonych § 14-24 uchwały oraz kategorii przeznaczenia terenów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 5, 18 i 23, zaliczonych w § 4 ust. 2 pkt 2 uchwały do grupy "usługi II", dopuszczonych jako przeznaczenie podstawowe na ternach wskazanych w § 25, § 26 i § 27 uchwały. W zaskarżonej uchwale brak jednocześnie określenia warunków powiązania układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym - poza obszarem planu.

Uzasadniając naruszenie art. 16 ust. 1 ustawy, skarżący wskazali, że zgodnie z § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały rysunek planu, stanowiący integralną część planu, został sporządzony w skali 1:2000, podczas gdy ww. przepis wymaga sporządzenia planu poza szczególnymi uzasadnionymi przypadkami w skali 1:1000. Brak takiego szczególnie uzasadnionego przypadku na gruncie zaskarżonej uchwały, a nieuzasadnione odstępstwo od wymaganej przez ustawę skali planu rażąco narusza przepisy o zasadach jego sporządzenia.

Skarżący podnieśli także, że zaskarżona uchwała nie odpowiada wymogom art. 6 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 1 ustawy, zgodnie z którymi poprzez ustalenia planu miejscowego powinno następować ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości w sposób odpowiadający potrzebom ładu przestrzennego i rozwoju tak by mogło ono służyć zarówno wymaganiom estetyki, jak i wymaganiom funkcjonalnym, społeczno-gospodarczym, środowiskowym i kulturowym. Zakłada ona bowiem m.in. wprowadzenie w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego, jednolitego zespołu zabudowy jednorodzinnej ul. (...) i ulic przyległych o niskiej intensywności wykorzystania terenu oraz wysokości zabudowy, zabudowy wielomieszkaniowej o wysokości do 18 m ( § 22 zaskarżonej uchwały oraz rysunek planu).

Skarżący wskazali, że są właścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej we W. przy ul. (...). Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w granicach określonych ustawą, każdy ma prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Uchwalenie miejscowego planu naruszającego zasady wynikające z ustawy, narusza Ich zdaniem - interes prawny właścicieli działki położonej w obszarze objętym planem. Zgodnie zaś z utrwalonym w orzecznictwie poglądem pojęcie naruszenia interesu prawnego w przypadku przepisów dotyczących uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć szeroko i dotyczy wszystkich, którzy mają tytuły prawne do nieruchomości objętych zasięgiem planu (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 322/2005). Wykazanie, że strona jest właścicielem działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oznacza jej legitymację do złożenia wezwania do usunięcia naruszenia i wniesienia skargi na uchwałę rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Strona wezwała organ do usunięcia naruszeń, zaś w dniu 9 grudnia 2008 r. otrzymała stanowisko Rady Miejskiej W. o nieuwzględnieniu wezwania skarżących. To czyni natomiast złożenie niniejszej skargi koniecznym i uzasadnionym.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie, wskazując, że kwestionowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z zachowaniem wszelkich norm i zasad w tym zakresie wynikających z przepisów prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wskazał, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 1 ww. ustawy, mimo że są to zagadnienia określone obligatoryjnie, nie jest bezwzględny. "Obligatoryjność" jest uzależniona od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa w tym artykule, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. W przypadku spornego planu zostały przeanalizowane wszelkie uwarunkowania wynikające ze specyfiki terenu.

Przede wszystkim zgodnie z art. 15 ust. 2 ww. ustawy określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego poprzez ustalenia dotyczące przeznaczenia terenu oraz ograniczenia dotyczące zabudowy i wymaganej zieleni, a także m.in. zakazując sytuowania wolnostojących wież i masztów telekomunikacyjnych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy określono w planie wymogi wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych w zakresie nośników reklamowych, co jest wystarczające w przypadku osiedla mieszkaniowego o podobnym charakterze. Natomiast granice planu nie objęły żadnego "obszaru przestrzeni publicznej", który został zdefiniowany w art. 2 pkt 6 ustawy jako obszar o szczególnym znaczeniu dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców, poprawy jakości ich życia i sprzyjający nawiązywaniu kontaktów społecznych ze względu na jego położenie oraz cechy funkcjonalno-przestrzenne, określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy określono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności w sposób korespondujący z charakterem przedmiotowego osiedla mieszkaniowego.

Również zgodnie z art. 15 ust. pkt 8 ustawy określono szczegółowe zasady i warunki scalania oraz podziału nieruchomości objętych planem miejscowym poprzez określenie minimalnych powierzchni działek budowlanych dla poszczególnych typów zabudowy jednorodzinnej.

Także zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej poprzez określenie układu ulic i ciągów pieszych konkretnych klasach komunikacyjnych, wskaźników miejsc postojowych oraz dopuszczenie wszelkich form infrastruktury technicznej z wyjątkiem napowietrznych sieci elektroenergetycznych.

Również zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy organ uznał za niezasadny, ponieważ zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2000. Sporny plan sporządzono w skali 1:2000, ponieważ obszar planu obejmuje 113 hektarów powierzchni, a rozciągłość południkowa obszaru wynosi 2,4 kilometra. Gdyby plan został sporządzony w skali 1:1000, tak jak proponują skarżący, rysunek planu stanowiłby arkusz o długości 270 cm i szerokości 130 cm. Tak duże rozmiary uniemożliwiałyby korzystanie z rysunku planu i dlatego nie jest to praktykowane.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy, organ wskazał, że określając politykę przestrzenną w skali miasta poprzez zapisy "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.", które zostało przyjęte uchwałą Nr (...) rady Miejskiej W. z dnia (...) r., zespół urbanistyczny O.-W. zaliczono do zespołów jednorodzinnych, gdzie dopuszczono zabudowę wielorodzinną pod warunkiem, że powierzchnia terenów tej zabudowy nie może zajmować więcej niż 20% powierzchni zespołu urbanistycznego. Wynika to z uwarunkowań, na które składają się m.in. dobre położenie w strukturze funkcjonalno-przestrzennej miasta i związane z tym możliwości obsługi w zakresie komunikacji oraz infrastruktury technicznej. Ww. okoliczności pozwalają - w ocenie organu - na częściowe zintensyfikowanie zabudowy mieszkaniowej na tym obszarze, zgodnie z wymaganiami funkcjonalnymi oraz społeczno-gospodarczymi.

"Studium uwarunkowań..." organiczna jednak wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej do 3 kondygnacji nadziemnych z dopuszczaniem dodatkowej kondygnacji wyłącznie w formie poddasza ze stromym dachem, zgodnie z wymogami przyjętymi dla tego typu osiedli mieszkaniowych, które łączą zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną. W ustaleniach planu w § 7 określono zasady ochrony i kształtowania środowiska i krajobrazu oraz ochrony przyrody, a w § 8 - zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Przy planowaniu przedmiotowego osiedla mieszkaniowego zastosowano również zasady kompozycji urbanistycznej, o których wspomina definicja, wymieniając wymagania kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny polega m.in. na podkreśleniu miejsc węzłowych w strukturze funkcjonalno-przestrzennej zespołu poprzez zastosowanie takich środków jak większa wysokość obiektów, wyższa intensywność zabudowy, a także usługi w parterach budynków. Tak więc poprzez ład przestrzenny, zgodnie z definicją oraz praktyką urbanistyczną, nie należy rozumieć, jak wskazał organ, stosowania tego samego typu zabudowy na dużych obszarach, ponieważ powoduje to monotonię przestrzenną i utrudnia orientację w osiedlach mieszkaniowych.

W tym konkretnym przypadku do granicy nieruchomości będącej własnością skarżących przylega od strony południowej, według ustaleń planu na terenie 2MN/36, zabudowa o podobnym charakterze, czyli zabudowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza o dopuszczalnym wskaźniku intensywności działki budowlanej nie większym niż 0,5. Natomiast budynek wielorodzinny, zakwestionowany przez skarżących, został zaplanowany po drugiej stronie ulic publicznej w odległości 30 m od budynku skarżących. Na tym odcinku ulicy w § 22 ust. 3 pkt 3 i 4 dla terenu 2MW/31 ustalenia planu określają wydzielenie wewnętrzne, oznaczone na rysunku planu literą A, gdzie wysokość budynków nie może być większa niż 15m, a liczba kondygnacji nadziemnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych nie może być większa niż 3, przy czy trzecią kondygnację dopuszcza się wyłącznie w formie poddasza ze stromym dachem o nachyleniu połaci od 30- do 45-. W ustaleniach planu określono więc w tym przypadku zarówno wysokość budynku, jak również kąt nachylenia dachu związany z poddaszem. Nieco dalej dopuszczono większą wysokość zabudowy ze względu na wymogi kompozycyjne związane z położeniem w obszarze przylegającym do ważnego placu publicznego.

W sprawie zarzutów odnoszących się do definicji stosowanych w planie pojęć, organ stwierdził, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i uch usytuowanie, posługuje się w § 217 ust. 2 pojęciem jednorodzinnych budynków bliźniaczych, szeregowych i atrialnych. Ponadto ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w art. 3 pkt 2a definiuje pojęcie budynku mieszkalnego jednorodzinnego posługując się sformułowaniem: "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub atrialnej".

Reasumując organ wskazał, że skarżący nie wykazali w sposób wystarczający na czym polega naruszenie ich interesu prawnego poprzez ustalenia planu, zaś stwierdzenia dotyczące tego tematu są bardzo ogólne i ograniczają się jedynie do zarzutu naruszenia ładu przestrzennego oraz niedotrzymania zasad sporządzania planu wynikających z ustawy. Samo położenie nieruchomości będącej własnością skarżących w obszarze objętym planem, bez wykazania konkretnych okoliczności naruszających interes prawny, ma charakter bardzo pośredni i niewystarczający. Ponadto Wojewoda D. publikując zaskarżoną uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa D. potwierdził zgodność z prawem przebiegu prac nad planem. Sporny plan miejscowy obowiązuje od dnia 2 maja 2008 r.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Zatem kontrola sądowa sprawowana pod względem legalności oznacza, że Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości czy też słuszności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, a tym samym przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miejskiej we W. z dnia (...) r., Nr (...) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego na wschód od ul. (...), od granicy miasta do ul. (...), w obrębie W. we W.

Podkreślić należy, że gmina jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483/.

Niewątpliwa jest również w sprawie kwestia uprawnień rady gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Uprawnienia te wynikają z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca o samorządzie gminnym oraz z art. 3 ust. 1, 14 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

I tak w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Posiadanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego, oznacza, że jednostka ta może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego określone w tym względzie zapisy.

Zaskarżenie zatem uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej, jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Stosownie do treści zawartego w nim unormowania, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, sąd zobowiązany jest zatem do badania, czy skarga spełnia wymagania formalne (termin, wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia), a następnie, gdy wymagania te zostały spełnione, przystępuje do badania legitymacji procesowej skarżącego.

W niniejszej sprawie powyżej wskazane wymagania formalne zostały spełnione. Skarżący dopełnili wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (pismo z dnia 6 listopada 2008 r.). Uchwałą z dnia (...) r., Nr (...) Rada Miejska W. nie uwzględniła wezwania Państwa A. i A.L. do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą z dnia (...) r., Nr (...). Uchwałę tą skarżący otrzymali w dniu 9 grudnia 2008 r. Zatem skarga do Sądu została przez Nich wniesiona z zachowaniem 60-dniowego terminu liczonego od daty wezwania Rady Miejskiej W. do usunięcia naruszenia prawa.

W następnej kolejności należało zbadać legitymację skarżących do zaskarżenia spornej uchwały. Zauważyć przy tym należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, publ. LEX nr 171196).

Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdzie chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04 ( ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2), Sąd przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone.

Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, gdzie Sąd przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób.

Istotne jest przy tym, że pojęcie "interes prawny" i "uprawnienie" - nie zostało normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu.

Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str.69).

Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 ww. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz - "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003 r., Nr 10).

W niniejszej sprawie, skarżący obowiązani byli zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia Ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a Ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Państwo A. i A.L. nie przedstawili argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez Nich uchwała narusza Ich interes prawny lub uprawnienie.

Okoliczność ta jest o tyle istotna, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi w trybie omawianego art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena taka mogła by być zatem dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju, skarga mogła, ale nie musiała być uwzględniona. Uwzględnienie bowiem skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Niesporne jest w sprawie, że skarżący są właścicielami nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym, położonej we W. przy ul. (...) i która to nieruchomość jest położona w obszarze objętym kwestionowanym przez Nich planem miejscowym.

Jednakże zaskarżony akt nie ingeruje w prawo własności, jakim dysponują skarżący, nie narusza jego istoty, ani sposobu wykonywania uprawnień składających się na treść prawa własności.

W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżących argumentacja wskazuje jedynie na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie Ich interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w ww. przepisie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.o samorządzie gminnym.

Reasumując, stwierdzić należy, że wobec tego, iż skarżący nie wykazali w jaki sposób zaskarżoną uchwałą został naruszony Ich interes prawny lub uprawnienie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie otworzył drogi do merytorycznej oceny tej uchwały.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.