Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 638404

Wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu
z dnia 30 czerwca 2009 r.
II SA/Wr 96/09

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis.

Sędziowie: WSA Alicja Palus (spr.), NSA Zygmunt Wiśniewski.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 2 grudnia 2008 r. nr XXXVIII/147/08 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków

1.

stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały;

2.

stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu;

3.

zasądza od Gminy Miejskiej Lubin na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Uzasadnienie faktyczne

Uchwałą Nr XXXVIII/147/08 z dnia 2 grudnia 2008 r. Rada Miejska w Lubinie działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. Nr 123 z 2006 r. poz. 858 z późn. zm.) odrzuciła taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w Lubinie przywołała przepis art. 24 ust. 5 i art. 20 ust. 2 powołanej powyżej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, a następnie wyjaśniła pojęcie "niezbędne przychody" korzystając z określenia zawartego w art. 2 tej samej regulacji.

W dalszej części uzasadnienia Rada wskazała, że ustawodawca chroniąc interes konsumentów w art. 20 ust. 2 powoływanej ustawy ograniczył przedsiębiorstwom wodno - kanalizacyjnym możliwość sporządzania taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków do niezbędnych przychodów, określonych w art. 2 poprzez wskazanie celów wydatków. Z uzasadnienia wynika, że w taryfie uwzględnione zostały koszty poniesione w latach 2005- 2007 oraz w roku 2008 tj. w poprzednim roku obrachunkowym, a ponadto wydatki nieuzasadnione na informatykę, telekomunikację i udzielanie pożyczek osobom fizycznym w kwocie do 4 tysięcy zł na okres do 8 miesięcy oraz osobom prawnym w wysokości od 50 tysięcy zł do 480 tysięcy złotych z terminem spłaty do 3,5 roku. Rada Miejska podała również w uzasadnieniu, że przedsiębiorstwo udzielało wielomilionowych poręczeń majątkowych dla przedsięwzięć gospodarczych podejmowanych przez inne podmioty gospodarcze, a jego wydatki na reprezentację i promocję, w tym realizowane w formie darowizn i sponsoringu wyniosły od 131 tysięcy zł do 246,8 tysięcy zł rocznie i miały znaczący wpływ na wzrastającą cenę wody i odprowadzania ścieków w Lubinie. W ocenie organu uchwałodawczego takie działanie nie znajdowało i nie znajduje uzasadnienia w przedmiocie działalności przedsiębiorstwa, działającego w formie spółki z o.o. powołanej przez Radę Miejską Lubina do wypełniania zadań użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a ponadto się mieści się w pojęciu "niezbędne przychody" określonym w art. 2 powoływanej ustawy.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska stwierdziła również, że przedstawione przez przedsiębiorstwo wodno - kanalizacyjne taryfy pomijają przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. (Dz. U. Nr 127, poz. 886) w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, które zobowiązują podmioty świadczące usługi wodno-kanalizacyjne do zawarcia w taryfie systemu motywującego do racjonalnego użytkowania wody (§ 13 ust. 2).

W zakończeniu uzasadnienia Rada Miejska w Lubinie wyjaśniła, że w jej ocenie przedstawiona przez przedsiębiorstwo taryfa została sprowadzona niezgodnie z przepisem art. 20 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy oraz niezgodnie a przepisem § 13 ust. 2 pkt 2 wskazanego powyżej rozporządzenia, a w związku z tymi uchybieniami taryfę przedłożoną przez Prezydenta Miasta Lubina należało odrzucić.

Uchwała zgodnie z wymogiem zawartym w art. 90 ust. 1 powołanej poprzednio ustawy o samorządzie gminnym została przekazana Wojewodzie Dolnośląskiemu jako organowi nadzoru w dniu 5 grudnia 2008 r. (doręczona w dniu 8 grudnia 2008 r.). Wojewoda Dolnośląski przed upływem terminu zastrzeżonego w przepisie art. 91 ust. 1 wskazanej ustawy nie podjął w stosunku do przedmiotowej uchwały orzeczenia kasacyjnego, mimo ustalenia w toku postępowania nadzorczego, że podejmując ją Rada Miejska w Lubinie w istotny sposób naruszyła prawo. W dniu 21 stycznia 2009 r. Wojewoda Dolnośląski skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na opisaną wcześniej uchwałę. Zarzucając istotne naruszenie prawa tj. art. 24 ust. 5 powoływanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

Uzasadniając skargę organ w szczegółowy sposób opisał czynności podjęte po wszczęciu postępowania nadzorczego, wyjaśniając jednocześnie, iż w jego toku ustalono, że projekt uchwały przedłożony przez Prezydenta Miasta L.przewidywał zatwierdzenie taryf zgodnie z wnioskiem(...) Sp. z o.o. Wskazał również, że Rada Miejska w Lubinie zakwestionowała zasadność poniesionych kosztów, nie odnosząc się do ich prawidłowego lub nieprawidłowego zaksięgowania, a. Przewodniczący Rady oświadczył także, że Rada Miejska nie odniosła się w żaden sposób do zgodności lub niezgodności z prawem sporządzenia taryf.

Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił również w uzasadnieniu - przywołując przy tym tezy z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że w jego ocenie " rada gminy ma kompetencje do dokonania oceny przedstawionych taryf z punktu widzenia sporządzenia ich zgodnie z przepisami prawa".

Ponadto uznał, że Rada Miejska odmawiając zatwierdzenia taryfy na zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków mogła tak postąpić tylko w sytuacji gdy taryfa nie spełniała wymagań przewidzianych przepisami prawa i takie stanowisko Rada musi szczegółowo uzasadnić. Rada zakwestionowała część kosztów, określając jednocześnie wydatki - w jej ocenie-nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ nadzoru zwrócił też uwagę, że Rada za podstawę dla odmowy zatwierdzenia taryf przyjęła protokół Najwyższej Izby Kontroli z dnia (...) r. wskazujący na nieprawidłowości w działaniu (...) Sp. z o.o. w zakresie "wydatków na niezbędne przychody". Ponadto Rada informując, że nie przeprowadziła analizy nie wykazała jednocześnie, że koszty ponoszone w latach ubiegłych, wskazane w raporcie Najwyższej Izby Kontroli, do których Rada się odniosła, zostały uwzględnione w obecnych taryfach. Zdaniem Wojewody Dolnośląskiego w przypadku kwestionowania części wydatków związanych z działalnością prowadzoną przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne Rada była zobowiązana wykazać w sposób szczegółowy, że konkretne wydatki nie są niezbędne, uwzględniając przy tym kryteria ustalania niezbędnych przychodów, jakie wynikają z rozdziału 2 powoływanego wcześniej rozporządzenia w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu uchwały zarzutu pominięcia przez przedsiębiorstwo wymogów wynikających z przepisu § 13 ust. 2 tego rozporządzenia organ nadzoru wyjaśnił, że w jego ocenie przepis ten skierowany jest do przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego i określa sposób skalkulowania taryf, tak aby prowadziły one do tego, aby możliwe było spełnienie postulatów sformułowanych w jego punktach od 1 do 4.

Zdaniem organu nadzoru Rada podnosząc taki zarzut powinna go oprzeć nie tylko we własnym stwierdzeniu i przekonaniu, ale powinna go uzasadnić i potwierdzić dokładną analizą której - zgodnie z oświadczeniem Przewodniczącego - nie przeprowadziła.

W zakończeniu uzasadnienia Wojewoda Dolnośląski podał, że w jego ocenie racjonalność działania ustawodawcy upoważnia do stwierdzenia, że skoro rada mogła odmówić zatwierdzenia taryf w przypadku, gdy taryfy te zostały sporządzone niezgodnie z przepisami, to była to jedyna przesłanka uzasadniająca odmowę zatwierdzenia taryf. To oznacza, że decyzja Rady w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf nie może być uznaniowa i Rada może nie zatwierdzić taryfy tylko w sytuacji, gdy zostały one sporządzone niezgodnie z prawem i nie spełniają wymagań przewidzianych przepisami i takie stanowisko rada gminy musi szczegółowo uzasadnić. Odmowa zatwierdzenia taryfy musi wyraźnie i zasadnie wskazywać na naruszenie prawa przy jej sporządzaniu, a takiego naruszania - w uznaniu organu nadzoru - Rada Miejska w Lubinie nie wykazała.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 26 lutego 2009 r. Gmina Miejska Lubin wniosła o oddalenie skargi, powołując argumenty zbieżne z przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009 r. pełnomocnik Wojewody Dolnośląskiego oświadczył, że podtrzymuje wnioski i stwierdzenia zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W ten sposób sformułowane zostało przez ustawodawcę generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji.

Wykonywane przez sądy administracyjne kontrole administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Przedmiotem oceny wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 2 grudnia 2008 r. Nr XXXVIII/147/08 w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Należy zatem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę w zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków jest zadaniem własnym gminy. W przypadku wspólnego wykonywania tego zadania przez gminy, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym.

Ustawowe obowiązki w tym w zakresie realizowane są bezpośrednio przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, którymi są albo przedsiębiorcy w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzą działalność gospodarczą zakresie regulowanym wskazaną powyżej ustawą, albo gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie świadczenia przedmiotowych usług oraz prawa i obowiązki odbiorców tych usług określa się w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który ma status aktu prawa miejscowego (art. 19 ust. 1 ustawy). Usługi świadczone są odpłatnie, przy czym ceny i stawki opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania ogłaszane są publicznie w zestawieniu, dla którego ustawodawca przyjął nazwę "taryfa" (art. 2 pkt 12 ustawy). Taryfę na jeden rok określa przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (art. 20 ust. 1 ustawy) i podlega ona zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (art. 24 ust. 1 ustawy). Istotne przy tym jest, że zgodnie z art. 24 ust. 5 omawianej ustawy rada gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf w terminie 45 dni od dnia przedstawienia wniosku o ich zatwierdzenie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta albo uchwałę o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami.

Działalność uchwałodawcza organu gminy poddana jest ocenie właściwych organów nadzoru, sprawowanego w sposób określony w powoływanej wcześniej ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z jej art. 91 ust. 1 uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, ale - w takim przypadku - może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy).

Jak wcześniej wyjaśniono uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 omówionego aktu, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 k.p.a., ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności.

Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki w judykaturze pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały organu gminy.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej dla podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej, będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa i uznał, że przepis § 1 zaskarżonej uchwały zawiera treść nie przewidzianą w normie prawnej, będącej podstawą podjęcia tego aktu rady gminy.

Wskazany jako podstawa materialnoprawna przedmiotowej uchwały, a wcześniej powołany w uzasadnieniu przepis art. 24 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi jedynie, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy. Niezależnie od tego Sąd uwzględnił w dokonywanej sprawie ocenie przepis art. 24 ust. 5 tej ustawy, omówiony poprzednio, którym ustawodawca przyznał również radzie gminy prawo do negatywnego rozstrzygnięcia czyli do odmowy zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Sformułowanie przyjęte w § 1 zaskarżonej uchwały, stanowiące w istocie rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zawiera treść nienormatywną, bowiem nie uwzględnioną w żadnym z ustawowych przepisów upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały w omawianym przedmiocie. Ani bowiem przepis art. 24 ust. 1 ani przepis art. 24 ust. 5 w części dyspozytywnej nie przewidują możliwości odrzucenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków.

Z tych względów i wobec warunków prawnych wcześniej opisanych zaskarżoną uchwałę należało uznać za istotnie naruszającą prawo, a to obligowało Sąd do stwierdzenia jej nieważności.

Niezależnie od tego sądu uznał za właściwe wyjaśnić, że zasługują na akceptację twierdzenia organu nadzoru o konieczności szczegółowego uzasadnienia przez radę gminy zarzutu niezgodności z przepisami taryfy przedstawionej do zatwierdzenia w przypadku odmowy jej zatwierdzenia. Nie można w tym zakresie ograniczyć się do zakwestionowania zgodności taryfy ze wskazanym przepisem prawa, ale należy wyjaśnić na czym niezgodność z tym przepisem polega i wykazać zasadność takiej oceny przyjętej przez radę gminy.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd administracyjny stosownie do przepisu art. 147 § 1 powołanej wcześniej ustawy- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt 2 wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 zaskarżonej powyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią przepisu art. 200 tej samej regulacji, z którego wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

J.T. 30 lipca 2009 r.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.