II SA/Wr 866/18 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

Orzeczenia sądów
Opublikowano: LEX nr 2693724

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 marca 2019 r. II SA/Wr 866/18

UZASADNIENIE

Skład orzekający

Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz.

Sędziowie WSA: Olga Białek (spr.), Anna Siedlecka.

Sentencja

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2019 r. sprawy ze sprzeciwu J. B., L. B.-O., E. K.-P., G. K.-S., A. K., K. K. i M. M. od decyzji Wojewody (...) z dnia (...) października 2018 r. nr (...) w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala sprzeciw.

Uzasadnienie faktyczne

Zaskarżoną w drodze sprzeciwu decyzją, Wojewoda (...) - po rozpatrzeniu odwołania Gminy (...) od decyzji Starosty (...) z dnia (...) maja 2016 r. wydanej w sprawie zwrotu na rzecz L. B.-O., M. M., A. K., J. B., G. K.-S., E. K.-P. i K. K. (dalej zwani skarżącymi, stronami) nieruchomości wywłaszczonej, położonej we (...), stanowiącej własność Gminy (...), orzekającej o:

1) zwrocie udziałów w prawie własności, części nieruchomości wywłaszczonej, aktualnie oznaczonej geodezyjnie jako: działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), (...);

2) ustaleniu wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i zobowiązaniu ww. osób fizycznych - stosownie do przysługujących im udziałów - do jego zwrotu w dziesięciu rocznych ratach;

3) odmowie zwrotu udziałów w prawie własności, części nieruchomości wywłaszczonej, aktualnie oznaczonej geodezyjnie jako: działki nr (...), (...), (...), (...) i (...), (...) - działając na podstawie art.

138 § 2 k.p.a. - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzja ta wydana została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 589/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpatrzeniu sprzeciwu pełnomocnika skarżących od decyzji kasacyjnej Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r. ((...)) wydanej w wyniku rozpatrzenia odwołania od opisanej wyżej decyzji Starosty (...), uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego narusza art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Wojewoda nie wykazał, że decyzję Starosty wydano z naruszeniem przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przede wszystkim Sąd nie podzielił toku rozumowania Wojewody co do oceny operatów szacunkowych. Wyrażając stanowisko, że rolą organów orzekających w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość jest ocena sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu oraz logiki dowodu, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej, Sąd uznał, że znaczna część zastrzeżeń Wojewody wobec operatów szacunkowych wkracza w sferę wiadomości specjalnych, którymi dysponował biegły. Podejmowanie przez organ odwoławczy analizy merytorycznej zawartości operatu szacunkowego, jak choćby kwestionowanie doboru nieruchomości przyjętych do porównań czy cech rynkowych nieruchomości, wykracza poza kompetencje organu administracji publicznej i narusza art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W kwestii dokonania wyceny poszczególnych działek gruntu a nie nieruchomości w rozumieniu wieczystoksięgowym, Sąd wskazał, że wycena taka może być uzasadniona okolicznościami sprawy, a w razie powzięcia wątpliwości przez organ w tym zakresie, należało wezwać biegłego do wyjaśnienia z jakich względów sporządził wycenę w taki sposób. Zdaniem Sądu, Wojewoda nie wykazał jednak, że w sprawie zachodzi potrzeba sporządzenia nowych operatów szacunkowych. Analizując te dowody wkroczył bowiem w sferę zastrzeżoną dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

W ocenie Sądu podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. nie dawało także zarzucone przez Wojewodę nieustalenie, czy na działkach nr (...), (...), (...) i (...) została zrealizowana inwestycja drogowa. Sam Wojewoda przyznał na s. 8 zaskarżonej decyzji, że w aktach sprawy znajdują się materiały dowodowe pozwalające na ustalenie, jak przebiega droga. Nie było podstaw do uchylenia decyzji Starosty, skoro akta sprawy pozwalały na ocenę istotnej kwestii. Nie mogło być także powodem uchylenia decyzji Starosty to, że organ ten nie pozyskał dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzjami Wojewody, skoro Wojewoda dokumentację tę posiada. Również organ odwoławczy bez konieczności uchylania decyzji organu I instancji mógł ustalić charakter prawny drogi. Także aktualność umowy dzierżawy nie stanowi okoliczności niedającej się ustalić na etapie postępowania odwoławczego, której nieustalenie przez Starostę winno powodować uchylenie decyzji organu I instancji. Również w gestii organu odwoławczego było porównanie treści decyzji wywłaszczeniowej i decyzji zmieniającej tę decyzję. W tym kontekście Sąd stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, że Starosta naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nie ma przeszkód, by w pożądanym przez siebie zakresie Wojewoda uzupełnił materiał dowodowy i poczynił samodzielne ustalenia zmierzające do wydania decyzji kończącej postępowanie.

Zdaniem Sądu, niezasadnie Wojewoda uchylił decyzję Starosty argumentując, że nie ustalono, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Skoro sam Wojewoda przyznaje, że Gmina (...) nie wskazuje na realizację celu wywłaszczenia przed 2004 rokiem, a realizacji tego celu przed tą datą nie udowodniono w postępowaniu przed Starostą, to poszukiwanie dalszych dowodów na te okoliczności wydaje się niecelowe. Jeśli natomiast Wojewoda twierdzi, że na wywłaszczonych nieruchomościach mogły powstać w przeszłości jakieś obiekty, może ustalić te okoliczności pozyskując pozwolenia na budowę (o ile je wydano) z zasobów właściwego organu lub archiwum. Brak też w tym kontekście uzasadnienia dla nakazywania staroście sporządzania rysunków na kalce kreślarskiej itp. skoro sam Wojewoda nie wskazuje, czy działanie takie ma znaczenie dla sprawy, bowiem nie wykazał, że na wywłaszczonym terenie znajdowały się jakiekolwiek obiekty budowlane przed 2004 rokiem. Również i w tym zakresie Wojewoda nie wykazał, że Starosta naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a więc brak było podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd uznał również, że podstawy do uchylenia decyzji nie stanowiła okoliczność, że niektóre dokumenty w aktach sprawy stanowią nieuwierzytelnione kserokopie, jak też wyrażone przez organ odwoławczy wątpliwości w zakresie obciążenia nieruchomości hipoteką. Podobnie brak postanowienia o kosztach postępowania nie stanowi przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda wydał zaskarżoną obecnie decyzję kasacyjną.

W uzasadnieniu organ najpierw wyjaśnił, że decyzją z dnia (...) grudnia 1980 r. Naczelnik Dzielnicy (...) pozbawił F. B. prawa własności nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr (...), (...), (...), (...) i (...), (...), obręb (...) za odszkodowaniem. Wywłaszczenia dokonano na rzecz Skarbu Państwa, w oparciu o materiał obejmujący decyzję Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z dnia (...) maja 1978 r., nr (...) o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy Portu Lotniczego. Decyzja ta została zmieniona - w trybie art. 155 k.p.a. - decyzją Naczelnika Dzielnicy (...) z dnia (...) grudnia 1982 r., co polegało m.in. na wyłączeniu z osnowy decyzji wywłaszczeniowej działek nr (...), (...) i (...) i nadaniu jej nowego brzmienia obejmującego jedynie parcele nr (...) i (...). Jednocześnie zmieniono decyzję wywłaszczeniową tego samego organu z dnia (...) listopada 1980 r. w ten sposób, że dodano do niej nowy punkt obejmujący działki nr (...), (...) i (...). Z dniem (...) maja 1990 r. cała wywłaszczona nieruchomość przeszła na własność Gminy (...). Natomiast na wniosek spadkobierców wywłaszczonego, toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W toku tego postępowania kolejne decyzje Starosty (...) (z dnia (...) lutego 2008 r. i z dnia (...) października 2009 r.) były uchylane przez Wojewodę z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Dalej organ wyjaśnił, że kwestionowaną odwołaniem Gminy (...) decyzją, organ pierwszej instancji orzekł o: 1/ zwrocie udziałów w prawie własności, części nieruchomości wywłaszczonej, aktualnie oznaczonej geodezyjnie jako: działki nr (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...), (...) i (...), (...); 2/ ustaleniu wysokości zwaloryzowanej kwoty odszkodowania i zobowiązaniu ww. osób fizycznych - stosownie do przysługujących im udziałów - do jego zwrotu w dziesięciu rocznych ratach; 3) odmowie zwrotu udziałów w prawie własności, części nieruchomości wywłaszczonej, aktualnie oznaczonej geodezyjnie jako: działki nr (...), (...), (...), (...) i (...), (...). Nadmienił także, że wydana wcześniej decyzja kasacyjna z dnia (...) lipca 2017 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego opisanym wyżej wyrokiem WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r.

Przystępując do rozpatrzenia sprawy organ II instancji przywołał przepisy stanowiące podstawę orzekania w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawarte w art. 136 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.).

Następnie przywołał art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaznaczając, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy których działanie było przedmiotem zaskarżenia, chyba, że przepisy ulegną zmianie. Organ wyjaśnił, że przyczyną ponownego wydania decyzji kasacyjnej jest nowelizacja przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n., któremu nadano brzmienie: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (tj. przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3 (tj. po upływie okresu 12 miesięcy od daty jego sporządzenia), chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154". Co istotne, zgodnie z treścią art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 1 września 2017 r.) - dokonywanego po tej dacie - stosuje się przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Organ odwoławczy zauważył, że choć przepisy w powołanym brzmieniu obowiązywały już w dacie wydania przedmiotowego wyroku, to - z uwagi na fakt, że uchylona decyzja Wojewody została wydana przed wejściem w życie znowelizowanego art. 156 ust. 4 u.g.n. - ani organ odwoławczy, ani Sąd nie oceniał możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w świetle ww. przepisu. Skoro ocena prawna wyrażona w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 589/17 dotyczyła stosowania przez organ odwoławczy przepisów obowiązujących w dniu wydania uchylonej decyzji kasatoryjnej, to treść tego orzeczenia WSA: ani nie wiąże Wojewody w zakresie wykładni znowelizowanego art. 156 ust. 4 u.g.n., ani kierunek postępowania drugoinstancyjnego zgodny z tą wykładnią nie stoi w sprzeczności z oceną i zalecaniami Sądu.

Dokonując zatem wykładni znowelizowanego przepisu, Wojewoda stwierdził, że ustawodawca ograniczył możliwość aktualizowania operatów szacunkowych stanowiąc, że w wyniku aktualizacji operat szacunkowy może być wykorzystany tylko przez okres kolejnych 12 miesięcy, liczonych od dnia upływu okresu, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., czyli bazowej 12 miesięcznej ważności operatu. Oznacza to, że maksymalny okres ważności operatu szacunkowego - nawet jeśli nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. - to 24 miesiące od dnia jego sporządzenia. Takie właśnie stanowisko zajął WSA w Gdańsku, w wyroku z dnia 17 stycznia 2018 r., znak II SA/Gd 562/17 (por. również wyroki WSA w Gdańsku z dni: 11 stycznia 2018 r., znak II SA/Gd 630/17; 9 maja 2018 r., znak II SA/Gd 104/18, w którym wyrażono ten sam pogląd, choć w odmiennym stanie faktycznym; a także WSA w Kielcach z dnia 22 czerwca 2018 r., znak II SA/Ke 274/18 - nieprawomocny).

Organ zauważył, że w niniejszym przypadku, operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu (...) stycznia 2015 r. i były prolongowane klauzulą z dnia (...) stycznia 2016 r. Oznacza to, że od dnia ich wykonania upłynęły 44 miesiące. To natomiast, w świetle znowelizowanego art. 156 ust. 4 u.g.n., wyklucza kolejne przedłużenie możliwości ich wykorzystania. Natomiast brak prawnej dopuszczalności zamieszczenia jej w operacie - uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., znak I OSK 901/17; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 marca 2018 r., znak II SA/Wr 829/17)

Skoro w badanej sprawie nie ma możliwości przyznania opiniom mocy dowodowej z przyczyn formalnoprawnych, to - zdaniem Wojewody - bezprzedmiotowa jest ich weryfikacja, w tym w drodze wyjaśnień biegłego, bądź poprzez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny w trybie art. 157 u.g.n. Jednocześnie - w świetle dominującego orzecznictwa sądów administracyjnych - brak dowodu w postaci operatu szacunkowego, jako dotyczący istotnej okoliczności sprawy nie może podlegać sanowaniu w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego o jakim mowa w art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z dnia 14 grudnia 2007 r., znak II OSK 1753/06; z dnia 17 lutego 2010 r., znak I OSK 624/09; z dnia 9 grudnia 2010 r., znak I OSK 226/10; a także - traktujące o dezaktualizacji operatu - z dnia 6 sierpnia 2010 r., znak I OSK 1371/09; z dnia 2 października 2012 r., znak II OSK 1058/11). Co istotne, w zakresie dopuszczalności pozyskania nowych operatów szacunkowych w postępowaniu odwoławczym, nawet w sprawach o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, w judykaturze dominuje stanowisko, że oznacza to konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyroki: WSA w Gdańsku z dni: 21 grudnia 2016 r., znak II SA/Gd 561/16; 7 grudnia 2016 r., znak II SA/Gd 518/16; 6 maja 2015 r., znak II SA/Gd 22/15). Pogląd taki prezentowany jest w sprawach, w których operaty szacunkowe służyły określeniu górnej granicy zwracanego odszkodowania, stosownie do art. 217 ust. 2 u.g.n. (zob. wyroki NSA z dni: 25 września 2013 r., znak I OSK 955/12 i 7 grudnia 2012 r., znak I OSK 1408/11; a także wyroki WSA: w Krakowie z dnia 24 października 2017 r., znak II SA/Kr 809/17, nieprawomocny; w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2017 r., znak II SA/Gd 270/17 - nieprawomocny w Opolu z dnia 28 stycznia 2016 r., znak II SA/Op 495/15; w Poznaniu z dnia 21 maja 2009 r., znak II SA/Po 1048/08 oraz nieprawomocny wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 9 września 2018 r., znak II SA/Wr 441/18). Organ zauważył, że WSA w Gdańsku - w wyroku z dnia 6 maja 2015 r. (znak II SA/Gd 22/15) - przyjął opisany pogląd, pomimo podnoszenia przez skarżącą zarzutów związanych ze specyfiką postępowania, w którym zastosowanie znajduje art. 217 ust. 2 u.g.n. (skarga kasacyjna na ten wyrok została oddalona; zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., znak I OS 2404/15).

Niezależnie od powyższych uwag Wojewoda stwierdził, że także uchylenie się przez organ I instancji od dokonania rzetelnej oceny opinii biegłego - w okresie ich ważności - należy uznać za naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Starosta nie wyjaśnił bowiem przy udziale rzeczoznawcy:

* czy zachodziły podstawy do dokonania odrębnej wyceny każdej z przedmiotowych parcel i jaki miało to wpływ określoną wartość nieruchomości wywłaszczonej;

* zasadności przyjęcia do porównań z przeznaczonymi pod drogę publiczną parcelami nr (...), (...), (...) i (...), trzech nieruchomości porównawczych o mieszanym przeznaczeniu;

* wątpliwości związanych z przyjęciem przy wycenie działek nr (...), (...) i (...) cechy rynkowej "przeznaczenie w planie" i korektą różnic z nieruchomościami porównawczymi;

* wpływu na wynik wyceny wykorzystania do bezpośrednich porównań nieruchomości, dla których nie obowiązywał plan miejscowy, a jedynie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

* niejasności związanych z przyjętymi skalami ocen cech rynkowych;

* braku przejrzystej prezentacji obliczeń średniej ważonej ceny jednostkowej (zamiast arytmetycznej) dla parcel nr (...), (...), (...), (...), (...) i (...);

* pominięcia w wycenie ciągu pieszego znajdującego się północno-wschodnim rogu działki nr (...), który stanowi część składową gruntu.

Starosta nie uzyskał także od rzeczoznawcy korekty błędu rachunkowego w wyliczeniu wartości rynkowej prawa własności działki nr (...).

Wszystkie powyższe zagadnienia szczegółowo opisano w decyzji Wojewody z dnia (...) lipca 2017 r. (znak (...)).

Z tych względów organ II instancji uznał, że zmuszony jest uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście.

Nadto Wojewoda stwierdził, że organ I instancji powinien uzupełnić pozostałe braki dowodowe, a także uchybienia natury procesowej szczegółowo opisane w dalszej części uzasadnienia. Sąd nie wykluczył bowiem konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i korekty wad formalnoprawnych postępowania, a wobec opisanej wcześniej zmiany stanu prawnego dokonać tego powinien Starosta.

W związku z powyższym Wojewoda przypomniał, wyrażone w poprzedniej decyzji wątpliwości co do zasadności zwrotu działek nr (...), (...), (...) i (...), który oparto jedynie na kwalifikacji tych parcel w ewidencji gruntów i budynków jako terenów komunikacji (Ti) zamiast (dr) z konstatacją, że są to drogi dojazdowe i nie stanowią dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Wojewody zapisy w ewidencji gruntów w zakresie statusu dróg mają charakter nie tylko nieprecyzyjny ale także nie mają charakteru prawotwórczego. Organ zauważył, że oceniając dopuszczalność zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, w szczególności należy uwzględnić, czy:

* leży w granicach pasa drogowego - w rozumieniu art. 4 pkt 1 u.d.p. - wybudowanej drogi;

* jest przeznaczona pod drogę publiczną w planie miejscowym (w przypadku jego braku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), ewentualnie w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej;

* faktycznie jest użytkowana jak droga publiczna, czyli na zasadach powszechnego dostępu, tudzież formalnie oddana do użytku;

* ewentualnie - nawet gdyby nie została oddana do powszechnego użytku bądź nie miała przeznaczenia pod drogę publiczną - czy została formalnoprawnie zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych lub leży w ciągu ulic, które zostały do niej zaliczone.

Zaistnienie choćby część z powyższych okoliczności - a w szczególności większości lub wręcz wszystkich - sprawia, że zasadne jest rozważenie odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Wymaga tego jednolicie aprobowana wykładnia art. 2a u.d.p. Ostateczna ocena, czy nieruchomość wywłaszczona została zajęta pod drogę publiczną i w jakiej części, winna być jednak dokonana w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Zdaniem Wojewody względem działek nr (...), (...), (...) i (...), organ I instancji oceny takiej nie dokonał, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 - konstytuujące zasady ogólne postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej oraz oficjalności - a także art. 80 k.p.a. Poszerzając argumentację w tym zakresie organ odwoławczy stwierdził, że Starosta pominął wynikającą z oględzin okoliczność, że na działkach nr (...), (...), (...), (...) znajduje się obiekt drogowy wraz z towarzyszącą mu infrastrukturą techniczną; że działki te leżą one na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 1KDD, dla którego ustalono przeznaczenie na cele publiczne, tj.: ulice - klasy dojazdowej - linie, stacje i przystanki kolejowe, bocznice kolejowe, a także pętle transportu publicznego, urządzenia telekomunikacyjne i skwery (zob. § 11, § 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 m.p.z.p; por. decyzja podziałowa z dnia (...) maja 2011 r., nr (...)); że doszło do zakończenia robót budowlanych prowadzonych w ramach "budowy terminala pasażerskiego Międzynarodowego Portu Lotniczego we (...) wraz z infrastrukturą", co wynika z kserokopii Dziennika budowy nr (...) (tom VI) oraz, że drogi te oddano do użytku, co potwierdza kserokopia decyzji (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lutego 2012 r. (nr (...)), o udzieleniu pozwolenia n użytkowanie obiektu budowlanego pn. "Terminal pasażerski Międzynarodowego Portu Lotniczego we (...) wraz z infrastrukturą obejmującą: drogi dojazdowe, miejsca parkingowe, garaże wielopoziomowe, budynek techniczny, urządzenia techniczne, dojścia piesze wraz z obiektami małej infrastruktury przy ul. (...) we (...)". Starosta nie przeprowadził także analizy treści posiadanych dokumentów z których wynika, że na działkach nr (...),(...) i (...) przewidziano fragmenty infrastruktury drogowej i technicznej (tj. kserokopie decyzji Wojewody (...) zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. pudowa terminala pasażerskiego Międzynarodowego Portu Lotniczego we (...) wraz z infrastrukturą, obejmującą; drogi dojazdowe, miejsca parkingowe, garaże wielopoziomowe, budynek techniczny, urządzenia techniczne, dojścia piesze wraz z obiektami malej infrastruktury, przewidzianej do realizacji przy ulicy (...) we (...)", wydanych w dniach: (...) kwietnia 2008 r. (nr (...)),(...) marca 2009 r. (nr (...)),(...) stycznia 2012 r. (nr (...)) - wraz z załącznikami graficznymi nr (...),(...),(...) i (...)) oraz, że działki nr (...),(...),(...),(...) wydzielone zostały z działek nr (...),(...) i (...) z przeznaczeniem pod ulicę klasy dojazdowej oznaczoną w planie miejscowym symbolem 1 KDD (kserokopia decyzji Prezydenta (...) z dnia (...) maja 2011 r. (nr (...)) zatwierdzającej projekt podziału działek nr (...),(...) i (...)). Nie zbadał także kopii mapy zasadniczej, która określa przebieg - przez przedmiotowe działki-infrastruktury technicznej, tym leżącej w granicach pasów drogowych.

Wojewoda zarzucił także, że część istotnych w sprawie dokumentów stanowią nieuwierzytelnione, bądź niewłaściwie poświadczone, kserokopie (co dotyczy wymienionych w uzasadnieniu decyzji DWINB z dnia (...) lutego 2012 r., dziennika budowy nr (...), decyzji podziałowej z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) oraz decyzji Wojewody z (...) kwietnia 2008, (...) marca 2009 r. (...) stycznia 2012 r. wraz z załącznikami graficznymi). Dalej zauważył, że zaniechano ustaleń mogących potwierdzić status przedmiotowej drogi. Mianowicie nie ustalono, czy drogę znajdującą się na działkach nr (...),(...),(...) i (...), formalnoprawnie zaliczono do którejś z kategorii dróg publicznych. W szczególności gminnej, co następuje na mocy uchwały rady gminy; wiedzę o tym powinien posiadać Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we (...). Tudzież, czy droga ta znajduje się w zarządzie tej jednostki organizacyjnej. Wojewoda dodał, że mamy do czynienia z parcelami będącymi własnością Gminy, przeznaczonymi pod drogę publiczną, na których (przynajmniej na ich części) faktycznie zrealizowany został obiekt drogowy, a zatem spełniającymi warunki formalnego zaliczenia ich do dróg publicznych. Organ odwoławczy zauważył, że nie zaktualizowano informacji dotyczących zmian umowy dzierżawy po dniu (...) listopada 2015 r., w szczególności w zakresie, czy decyzja podziałowa z dnia (...) maja 2011 r. wpłynęła na rozwiązanie umowy dzierżawy względem działek nr (...),(...),(...) i (...), co stanowiłby dodatkowe potwierdzenie publicznego charakteru znajdującej się na nich drogi. Jednocześnie brak takiej aktualizacji nie wyklucza, że jest to droga publiczna.

Wreszcie - w ocenie Wojewody - zabrakło spójnej analizy wszystkich powyższych dokumentów. Oczywiście po uzyskaniu ich kompletu w odpowiedniej formie. W szczególności dotyczy to analizy funkcji dróg znajdujących się na ww. parcelach w układzie komunikacyjnym, z uwzględnieniem: przebiegu linii rozgraniczających inwestycję, przeznaczenia, stanu faktycznego, położenia i rzeczywistej funkcji w układzie komunikacyjnym (okoliczność, że stanowią one fragment ulicy, która jako jedyna zapewnia dostęp do lotniska). Stanowią one bowiem element drogi bezpośrednio łączącej terminal lotniska i zlokalizowany przy nim parking z ulicą (...) co do charakteru której Starosta słusznie nie ma wątpliwości. Co istotne, w przypadku gdyby z dokonanych ustaleń wynikało, że linie rozgraniczające drogi publiczne, przebiegającej przez którąś z ww. działek, nie pokrywają się z granicami geodezyjnymi parceli, konieczne byłoby zatwierdzenie - w decyzji zwrotowej - projektu podziału takiej działki (na podstawie art. 96 ust. 1b u.g.n.).

Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, rozstrzygnięcie o zwrocie działek nr (...),(...),(...) i (...) należy uznać za przedwczesne i w efekcie za dokonane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponownie rozpatrując sprawę Starosta powinien uzupełnić opisane braki dowodowe, a następnie dokonać wnikliwej i wszechstronnej oceny zasadności zwrotu ww. parcel. Organ zaznaczył również, że weryfikacja zasadności zwrotu ww. działek powinna poprzedzić pozyskanie nowej opinii biegłego. Przyjęcie, że działki te nie podlegają zwrotowi będzie miało wpływ na określenie przedmiotu wyceny.

W dalszych rozważaniach Wojewoda zgodził się z zarzutem odwołania co do nieprecyzyjnego określenia jaką nieruchomość obciąża hipoteka, co stanowi o naruszeniu art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 141 ust. 2 u.g.n.

Zdaniem organu, w świetle wyroku WSA z dnia 12 grudnia 2017 r.,. nie ma natomiast podstaw do kwestionowania ustaleń Starosty dotyczących niezrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem (...) września 2004 r.

Reasumując organ stwierdził, że wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nastąpiło z powodu naruszenia art. 7, art. 76a, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. które powoduje konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy, wpływającego istotnie na jej rozstrzygnięcie.

Uchybienia organu I instancji, w szczególności polegały na nierzetelnej ocenie operatów szacunkowych, a także na niewystarczających ustaleniach dowodowych i braku wszechstronnej analizy charakteru działek nr (...),(...),(...) i (...). Organ odwoławczy zalecił aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta w pierwszej kolejności zbadał i ocenił, czy działki nr (...),(...),(...) i (...) powinny podlegać zwrotowi, czy też stanowią drogi publiczne. Następnie konieczne będzie pozyskanie i wnikliwa ocena - przy udziale stron i biegłego - nowego operatu szacunkowego (bądź operatów). Starosta powinien również wziąć pod uwagę wniosek dowodowy pełnomocnika części osób ubiegających się o zwrot, dotyczący rozpoczęcia robót związanych z budową parkingu na działkach nr (...),(...) i (...). Choć zagospodarowanie nieruchomości w sposób niezgodny z celem wywłaszczenia i to po upływie omówionych na wstępie terminów, nie powinno wpływać na możliwość zwrotu wywłaszczonego gruntu (por. jednak kwestia dróg publicznych), to może mieć znaczenie w przypadku określenia stanu przedmiotu wyceny w operacie szacunkowym.

W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili decyzji Wojewody (...) naruszenie: I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 136 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy w sprawie brak było przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, bowiem organ odwoławczy nie wykazał, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w całości lub w znacznej części, nie wykazując również tym samym, że pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i nie mógł, w razie potrzeby, zostać uzupełniony w drodze postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez sam organ odwoławczy; art. 153 u.p.p.s.a. przez brak uwzględnienia przez organ odwoławczy oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 589/17, podczas gdy ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, zaś w okolicznościach prawnych przedmiotowej sprawy brak było podstaw do odstąpienia od zastosowania tego przepisu i wyrażonej w nim reguły;

II. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 156 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, podczas gdy ze względu na potwierdzenie aktualności sporządzonych w toku postępowania operatów szacunkowych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. znajduje zastosowanie w brzmieniu sprzed daty wejścia w życie ustawy zmieniającej, zaś brak jest przeszkód prawnych do kilkukrotnego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego;

2. § 58 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., zwanego dalej r.w.n.s.o.) przez jego niewłaściwe zastosowanie, przybierające in concreto postać niezastosowania, polegające na przyjęciu, że brak jest podstaw do wielokrotnego potwierdzania aktualności sporządzonego w toku postępowania operatu szacunkowego, podczas gdy z treści tego przepisu w sposób jednoznaczny wynika taka możliwość.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania od organu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając powyższe zarzuty, autor sprzeciwu w pierwszej kolejności odniósł się do nowelizacji przepisu art. 156 ust. 4 u.g.n., podnosząc, że wbrew ocenie Wojewody, przepis ten w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 września 2017 r. nie znajduje zastosowana w przedmiotowej sprawie. Przywołując treść art. 4 ust. 5 ustawy zmieniającej z dnia 20 lipca 2017 r. wskazano (jako szczególnie istotne w niniejszej sprawie), że cytowany przepis ustawy zmieniającej verba legis dotyczy stosowania art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w przypadku potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, dokonywanego po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Tym samym, w świetle cytowanej regulacji prawnej, zastosowanie art. 156 ust. 4 u.g.n. w obecnym brzmieniu dotyczy potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych wprawdzie sporządzonych przed dniem wejścia w życie, jednak z tym zastrzeżeniem, że chodzi o potwierdzenie ich aktualności dokonywane już po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, autor sprzeciwu podniósł, że operaty szacunkowe zostały sporządzone w dniu (...) stycznia 2015 r., zaś potwierdzenie ich aktualności miało miejsce w dniu (...) stycznia 2016 r. Nie może więc ulegać żadnej wątpliwości, że potwierdzenie aktualności operatów nastąpiło przed wejściem w życie ww. ustawy zmieniającej, tj. przed dniem 1 września 2017 r. Ergo art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym od tej daty nie znajdzie zastosowania w niniejszej sprawie. Stąd też w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu sprzed dnia 1 września 2017 r., zgodnie z którym: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził". W świetle tego przepisu, brak jest jakichkolwiek przeszkód do wielokrotnego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego przez sporządzającego go rzeczoznawcę majątkowego. Niezależnie od powyższego - w ocenie skarżących - brak jest takich przeszkód także w świetle innych przepisów prawnych, obowiązujących zarówno w dacie aktualizacji operatów w niniejszej sprawie, jak również i w obecnym stanie prawnym. Taki wniosek w sposób jednoznaczny wynika zwłaszcza z § 58 ust. 2 r.w.n.s.o., który expressis verbis wskazuje na "dalsze potwierdzanie aktualności operatu szacunkowego". W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądowym podnosi się zresztą wprost, że: "Z § 58 ust. 2 r.w.n.s.o. wynika, że ważność jednego operatu może być przedłużana więcej niż jeden raz, po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w taki sam sposób. Ponadto potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego operat rzeczoznawcę nastąpić może nawet po kilku latach od daty jego sporządzenia i dokonana wówczas aktualizacja operatu oznacza, że rzeczoznawca ocenił operat w aspekcie aktualności wszystkich ww. czynników i cech wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 10 maja 2017 r., II SA/Po 192/17, LEX nr 2297668"; cyt. za E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 156 u.g.n., (w:) taż, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2018).

Na marginesie, wobec zachowującego aktualność brzmienia przywołanego § 58 ust. 2 r.w.n.s.o., zauważono, że także na gruncie art. 156 ust. 4 u.g.n. w obecnym brzmieniu brak jest podstaw do kwestionowania dopuszczalności wielokrotnego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego.

W świetle powyższych wywodów, skarżący uważają, że organ odwoławczy winien zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego sporządzającego przedmiotowe operaty o potwierdzenia ich aktualności czego jednak, w sposób bezzasadny i nieuprawniony, nie uczynił.

Wobec powyższego, nie budzi - w ocenie stron - wątpliwości, że organ odwoławczy - wbrew własnej, błędnej, supozycji - winien również bezwzględnie zastosować się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w przywoływanym prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 589/17, stosownie do art. 153 p.p.s.a. Zignorowanie przez organ tego unormowania i w konsekwencji dokonanie całkowicie arbitralnej oceny o rzekomym braku związania ww. prawomocnym orzeczeniem sądowym nie znajduje żadnych podstaw prawnych, lecz budzi zasadnicze zastrzeżenia.

Skarżący zauważyli bowiem, że organ odwoławczy po wyroku WSA, prowadził postępowanie przez siedem miesięcy aby, po raz kolejny - pomimo trwającego od 2007 r. postępowania - uchylić się od merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżących w sprawie został już zgromadzony pełny materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie. Wbrew ocenie organu odwoławczego, brak było w niniejszej sprawie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Wskazując na wyjątkowość przepisu art. 138 § 2 k.p.a. skarżący zauważyli, że obowiązkiem organ odwoławczego stosującego ten przepis, było wyczerpujące i przekonujące wyjaśnienie w treści uzasadnienia, czy w sprawie możliwe było zastosowanie art. 136 k.p.a. Tymczasem Wojewoda nie wskazał powodów dla których uznał brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do błędnego powołania się na art. 156 ust. 4 u.g.n. jako rzekomej przeszkody do orzekania merytorycznego oraz do niemal dosłownego powielenia argumentacji pochodzącej z decyzji uchylonej wcześniej przez WSA. Wskazując na prawomocność tego wyroku skarżący podkreślili wiążący charakter wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania, które zobowiązywały organ odwoławczy do merytorycznego orzekania w sprawie.

Niezależnie od przedstawionej argumentacji skarżący podnieśli, że ocena organu odwoławczego co do wskazanych w treści decyzji wadliwości orzeczenia organu pierwszej instancji jest zdecydowanie zbyt daleko idąca i nietrafna, pozostająca w sprzeczności z wytycznymi i oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia 12 grudnia 2017 r.

Rozwijając powyższe stanowisko, autor sprzeciwu podkreślił, że nie znajduje potwierdzenia w aktualnym orzecznictwie pogląd Wojewody odnośnie obowiązku weryfikacji operatu szacunkowego nie tylko pod względem formalnym ale także materialnym. Nie jest zatem dopuszczalne dokonanie przez organ oceny operatu szacunkowego w takim zakresie, w jakim obejmuje on fachowe wiadomości o charakterze specjalnym, którymi dysponuje biegły. Tymczasem Wojewoda dokonał zbyt daleko idącej weryfikacji (wręcz ingerencji) zarówno formalnej, jak i materialnej strony przedłożonego operatu, próbując zastąpić biegłego w zakresie wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy pominął, że w myśl art. 136 k.p.a. mógł zażądać wyjaśnienia opinii przez biegłego w trybie art. 79 § 2 k.p.a. Z tych samych względów nie znajduje także uzasadnienia stanowisko Wojewody, że organ I instancji uchylił się od obowiązku wyjaśnienia opinii biegłego.

Także co do pozostałych argumentów organ odwoławczy nie wykazał, zdaniem skarżących, aby mogły one stanowić podstawę wydania decyzji kasacyjnej, co trafnie zauważył WSA w treści wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. Brak było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na rzekomo błędną wykładnię ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, której miał dokonać organ I instancji. Samo zakwestionowanie wykładni prawa nie może stać się przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji, tym bardziej że zupełnie niezrozumiałe dla skarżących pozostają wywody Wojewody odnośnie do niewyjaśnienia przez organ I instancji kwalifikacji działek nr (...),(...),(...) i (...). Ustalenie przeznaczenia tych działek nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części przez organ I instancji, ale dokonania analizy zebranego materiału dowodowego przez organ odwoławczy, od czego ten się uchylił. Zdaniem stron, Wojewoda dopatrzył się jedynie rzekomego nieprzeprowadzenia przez Starostę wystarczającej analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, co w świetle wynikającego z art. 15 k.p.a. obowiązku dwukrotnego rozpatrzenia sprawy, oznacza, że analizy tej powinien dokonać organ odwoławczy. Brak było w tym wypadku przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ zakres analizy wskazywanych dokumentów, w znacznej większości znajdujących się już w aktach sprawy, w żadnym wypadku nie wykraczałby poza granice kompetencji orzeczniczej organu drugiej instancji, w tym poza granice wyznaczone art. 15 i art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał zresztą, aby było odmiennie, tj. aby brak było w tym zakresie możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. Dotyczy to także niepozyskania przez organ pierwszej dokumentacji projektów budowlanych (zob.s. 9 uzasadnienia decyzji Wojewody (...)). W tym zakresie również brak było przeszkód (a wręcz było to wskazane), aby dokumentację tę, w razie konieczności, pozyskał, uzupełniając w tym zakresie postępowanie wyjaśniające, właśnie organ drugiej instancji.

Zdaniem skarżących wyłącznie w kategoriach nieporozumienia należy traktować twierdzenie organu odwoławczego odnośnie do zakwestionowania mocy dowodowej istotnych w sprawie dokumentów, które nie zostały uwierzytelnione stosownie do art. 76a § 1 i 2 k.p.a. Uszło bowiem uwadze organu, że w świetle utrwalonego orzecznictwa nawet nieuwierzytelniona kopia dokumentu posiada moc dowodową (nie jest to jedynie moc dowodowa dokumentu urzędowego) i podlega swobodnej ocenie organów prowadzących postępowanie, bez wątpienia mogąc stanowić podstawę ustaleń faktycznych w danej sprawie, stosownie do obowiązków wynikających z realizacji zasady prawdy obiektywnej.

W ocenie skarżących, całkowicie nietrafny jest zarzut organu odwoławczego dotyczący rzekomego braku zaktualizowania umowy dzierżawy po dniu (...) listopada 2015 r. Abstrahując już od tego, że organ nie wykazał, aby wskazane, rzekome, uchybienie warunkowało zasadność wydania decyzji kasacyjnej, dostrzec należy, że z treści dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, tj. przede wszystkim pisma Portu Lotniczego we (...) z dnia (...) listopada 2015 r., a także aneksu nr (...) do umowy dzierżawy, wynika zupełnie przeciwny wniosek, a mianowicie, że umowa ta jest aktualna. Z tej przyczyny stanowisko organu odwoławczego co do badania, czy decyzja podziałowa z dnia (...) maja 2011 r. rzekomo wpłynęła na rozwiązanie wzmiankowanej umowy dzierżawy jest zupełnie nietrafne i wręcz niezrozumiałe.

Organ odwoławczy nie wykazał również, aby pominięcie przez Starostę decyzji z dnia (...) grudnia 1982 r. zmieniającej decyzję o wywłaszczeniu przedmiotowych działek, warunkowało wydanie decyzji kasacyjnej. Brak było zresztą przeszkód do tego, aby ewentualne implikacje prawne, wynikające z treści tej decyzji, zostały uwzględnione i rozważone przez organ odwoławczy.

Zastrzeżenie skarżących budzi również uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości, skoro organ odwoławczy wątpliwości powziął jedynie co do niektórych spośród działek podlegających zwrotowi. Organ odwoławczy niezasadnie i apriorycznie wykluczył także możliwość przeprowadzenia mediacji uregulowanej w art. 96a k.p.a., nie wskazując żadnych konkretnych i rzeczywistych przyczyn uzasadniających jej wykluczenie.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda (...) wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Uzasadnienie prawne

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie nie może być uwzględniony.

Uzasadnienie powyższego stanowiska w pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we (...) została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 - zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu, rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie.

W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części tj. w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. np. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe.

Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy zatem łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16) - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. też B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Omawiany rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r. Nr 2, poz. 88).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Zasadniczo Sąd nie dokonuje zatem bezpośrednio wykładni i kontroli zastosowania przez organ innych niż art. 138 § 2 k.p.a. przepisów materialnoprawnych, gdyż fakt wydania decyzji kasatoryjnej oznacza, że nie doszło jeszcze do zastosowania tego rodzaju przepisów przez organ odwoławczy w celu określenia uprawnień lub obowiązków adresata decyzji. Niemniej, skoro zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13). Tym samym przepisy materialnoprawne mają w sprawie ze sprzeciwu znaczenie w związku z przepisami określającymi jego aspekt wyjaśniający (por. NSA w wyroku z dnia 8 sierpnia 2018 r. II OSK 2045/18).

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji należało także uwzględnić okoliczność, że została ona wydana w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wcześniejszej decyzji kasacyjnej Wojewody (...) z dnia (...) lipca 2017 r. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a. Stanowi on, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Reguła wyrażona w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Uwzględniając zasadę ekonomiki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego, sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę w omawianym zakresie, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem kolejnego rozpoznania. Ocena prawna dotyczy stanu faktycznego sprawy, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, czy kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania danego rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego, jak też stanu prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, bowiem w przypadku zmiany stanu prawnego bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Ocena wyrażona w wyroku sądu traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Zmieniające się okoliczności sprawy również mogą powodować nieaktualność w części lub w całości oceny sprawy i jednocześnie konieczność dokonania jej weryfikacji na podstawie stanu aktualnego (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2015 r., s. 624).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą stanu prawnego, która uzasadniała odstąpienie od oceny prawnej i wskazań wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2017 r. o sygn. akt II SA/Wr 589/17.

Przypomnieć zatem trzeba, że w ww. wyroku Sąd dokonał kontroli legalności wydania przez Wojewodę decyzji kasacyjnej z dnia (...) lipca 2017 r. oceniając, czy wytknięte przez ten organ naruszenia prawa procesowego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, uniemożliwiały mu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dokonując kontroli decyzji w wyniku sprzeciwu, Sąd badał jedynie istnienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., oceniając wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przyczyny uchylenia decyzji Starosty.

Jedną z tych przyczyn - szeroko uzasadnioną - była negatywna ocena operatów szacunkowych, określających wartość zwracanych nieruchomości, dokonana przez organ II instancji. Operaty te stanowiły istotny element dowodowy przy orzekaniu o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości ze względu na konieczność zawarcia w decyzji zwrotowej rozstrzygnięcia w przedmiocie rozliczenia (zwrotu) odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Organ odwoławczy kwestionował wówczas, między innymi, określenie przez biegłego wartości nieruchomości dla poszczególnych działek a nie dla jednej nieruchomości istniejącej w dacie wywłaszczenia, dobór nieruchomości podobnych pod względem przeznaczenia, przyjęty w wycenach przedmiot (kilka nieruchomości zamiast jednej).

W prawomocnym wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zanegował roli operatów szacunkowych jako istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, jednak nie podzielił toku rozumowania Wojewody w zakresie oceny tych operatów, stwierdzając, że znaczna część zastrzeżeń organu wkracza w sferę wiadomości specjalnych którymi dysponował biegły. Zdaniem Sądu, Wojewoda nie był uprawniony - w zakresie analizy merytorycznej operatów - do kwestionowania doboru nieruchomości przyjętych do porównań, czy cech rynkowych nieruchomości. W kwestii wyceny poszczególnych działek (zamiast jednej nieruchomości) Sąd nie wykluczył takiej możliwości wskazując, że wycena taka może być uzasadniona okolicznościami sprawy. Sąd uznał zatem, że Wojewoda nie wykazał, że w sprawie zachodzi potrzeba sporządzenia nowych operatów szacunkowych, gdyż analizując wyceny organ wkroczył w sferę zastrzeżoną dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Z uzasadnienia zaskarżonej obecnie decyzji wynika, że zasadniczą przyczyną zastosowania orzeczenia kasatoryjnego jest utrata aktualności (ważności) operatów szacunkowych i co istotne, brak możliwości przedłużenia ważności tych operatów na kolejny okres, co wynika wprost ze znowelizowanego brzmienia art. 156 ust. 4 u.g.n. Organ wskazuje na zmianę stanu prawnego, wywołaną nowelizacją ustawy, jako na okoliczność powodującą, że przedstawiony wyżej pogląd Sądu stał się nieaktualny.

Oceniając stanowisko organu trzeba zauważyć, że z dniem 1 września 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dokonana ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 1509), odnosząca się, między innymi, do okresu przez jaki operat szacunkowy może być wykorzystywany. W wyniku nowelizacji przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. uzyskał brzmienie: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (tj. przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia - przyp. Sądu), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154".

Przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu, bezsprzecznie nie obowiązywał w dacie wydania przez organ odwoławczy poprzedniej decyzji kasacyjnej i tym samym, nie był uwzględniony przez Sąd w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. Orzekając ponownie - organ II instancji - kierując się zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) musiał zaś uwzględnić zmianę przepisów wynikającą z powyższej nowelizacji.

W tej sytuacji istotne jest, czy na skutek opisanej wyżej zmiany art. 156 ust. 4 u.g.n., zmianie uległo związanie organu oceną prawną wyrażoną w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. Zasada związana oceną prawną i wskazaniami wyrażona w art. 153 p.p.s.a. doznaje bowiem ograniczenia w przypadku zmiany przepisów mających w sprawie zastosowanie - o czym wprost ww. przepis stanowi.

Analizując powyższą kwestię zauważyć należy, że w wyniku nowelizacji bez zmiany pozostała regulacja zawarta w art. 156 ust. 3 u.g.n. zezwalająca - co do zasady - na wykorzystanie operatu szacunkowego w okresie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia (o ile nie doszło do zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n.). Utrzymano także zasadę, że dalsze wykorzystanie operatu może odbywać się jedynie po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, przy czym w wyniku nowelizacji ograniczono ten czas do kolejnych 12 miesięcy od okresu określonego w ust. 3 i to pod warunkiem, że nie doszło do zmiany uwarunkowań prawnych lub istotnej zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Mając na uwadze brzmienie art. 156 ust. 4 przed nowelizacją ("Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził") stwierdzić należy, że zmiana tego przepisu, ograniczająca możliwość wykorzystania operatu szacunkowego po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę, jedynie przez okres kolejnych 12 miesięcy liczonych od upływu okresu pierwszej aktualności operatu (co następuje po 12 miesiącach od dnia jego sporządzenia), ma istotne znaczenie dla aktualności poglądu Sądu wynikającego z wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., zgodnie z którym, kwestionowane przez Wojewodę operaty szacunkowe mogły być dalej wykorzystane w sprawie (po ewentualnych wyjaśnieniach przez biegłego wątpliwości organu odwoławczego). Zauważyć bowiem trzeba, że przed nowelizacją art. 156 ust. 4, przepisy u.g.n. nie wykluczały możliwości nawet kilkukrotnego potwierdzenia aktualności operatu przez biegłego. Stanowisko takie powszechnie akceptowane było w orzecznictwie, jak też prezentowane w komentarzach. Wynikało ono wprost z przywołanego wyżej brzmienia tego przepisu przed jego zmianą oraz z treści § 58 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (dalej jako rozporządzenie). Tym samym, pomimo, że w dacie wydania wcześniejszej decyzji kasacyjnej (tj. w lipcu 2017 r.) upłynął już termin aktualności operatów (biegły przedstawił bowiem klauzulę aktualizacyjną w dniu (...) stycznia 2016 r. wyraźnie zaznaczając, że przedłuża ich ważność na 12 kolejnych miesięcy - czyli tylko do dnia (...) stycznia 2017 r.), to jednak w obowiązującym wówczas stanie prawnym, nie było wykluczone uzyskanie kolejnego przedłużenia aktualności tych operatów.

Sytuacja ta uległa jednak zmianie na skutek wprowadzenia powyższej nowelizacji, gdyż ustawodawca dopuścił tylko jednokrotną możliwość potwierdzania aktualizacji operatu szacunkowego. Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w sprzeciwie, że pomimo zmiany art. 156 ust. 4 u.g.n, także obecnie brak przeszkód prawnych do wielokrotnego potwierdzania aktualności operatu szacunkowego. Pogląd ten uzasadniony jest treścią § 58 ust. 2 rozporządzenia, według którego "ważność operatu szacunkowego może być przedłużana więcej niż jeden raz po upływie kolejnych 12 miesięcy, zawsze w ten sam sposób". Przywołany przepis wykonawczy dopuszcza co prawda wprost możliwość kilkukrotnego przedłużania aktualności operatu, ale nie może być on interpretowany w oderwaniu od przepisów rangi ustawowej w wykonaniu których został wydany. Przepisy rozporządzenia muszą bowiem być interpretowane zgodnie z przepisami ustawy i jej celem, przy uwzględnieniu, że rolą rozporządzenia jest konkretyzacja ustawy a nie jej uzupełnianie, a tym bardziej zmiana. Tym samym przywołany przepis aktu wykonawczego musi być interpretowany przy uwzględnieniu wprowadzonych nowelizacją ograniczeń czasowych dopuszczających potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego i nie może stanowić samodzielnej - odrębnej od ustawy - podstawy uzasadniającej odstąpienie od ustalonych w ustawie zasad.

Dla aktualności poglądu Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. - a tym samym podtrzymania mocy wiążącej oceny Sądu co do możliwości wykorzystania operatów - istotne znaczenie mają także przepisy intertemporalne zawarte w ustawie zmieniającej z dnia 20 lipca 2017 r. Zgodnie z bowiem z treścią art. 4 ust. 5 tego aktu, do potwierdzenia aktualności operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (tj. przed 1 września 2017 r.) - dokonywanego po tej dacie - stosuje się przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

W świetle przytoczonego przepisu należy podzielić stanowisko organu, że do potwierdzenia aktualności operatów sporządzonych przed dniem jej wejścia w życie (czyli przed dniem 1 września 2017 r.) dokonywanego po dniu wejście w życie noweli, stosuje się art. 156 ust. 4 u.g.n. w nowym brzmieniu - a więc także z wynikającym z tego przepisu ograniczeniem czasowym.

Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w sprzeciwie, że skoro w niniejszej sprawie potwierdzenie aktualności operatów miało miejsce przed wejściem w życie noweli, to przepis art. 156 ust. 4 u.g.n. w znowelizowanym brzmieniu nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania. Powyższe stanowisko nie uwzględnia bowiem faktu, że aktualność operatów stanowiących podstawę orzekania przez Starostę, upłynęła w dniu (...) stycznia 2017 r. Tym samym, już przed wejściem w życie omawianej nowelizacji, dalsze procedowanie w oparciu o przedmiotowe operaty wymagało potwierdzenia ich aktualności przez rzeczoznawcę. Co istotne - jak wskazują akta sprawy - tego ponownego potwierdzenia nie dokonano w starym stanie prawnym, tj. przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 4 ustawy zmieniającej, do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i w dniu wejścia jej w życie nadal wykorzystywanych do celu dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. Nowela nie pozbawiła zatem mocy operatów sporządzonych przed dniem wejścia jej w życie i - o ile nadal wykorzystywane były dla celu dla którego zostały sporządzone - nakazywała stosować do nich przepisy dotychczasowe. Zauważyć przy tym należy, że w poprzednim stanie prawnym możliwość wykorzystania operatu szacunkowego również była ograniczona czasowo (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.) a brak potwierdzenia jego aktualności przez rzeczoznawcę uniemożliwiał jego wykorzystanie - czyli orzekanie na jego podstawie przez organ. Tym samym operat który nie był aktualny w dacie wejścia w życie noweli, nie mógł być operatem wykorzystywanym dla celu dla którego został sporządzony. W stosunku do takich operatów (które utraciły aktualność i nie mogły być wykorzystywane np. w postępowaniu administracyjnym) sporządzonych przed wejściem w życie noweli, co do których zaistniała konieczność potwierdzenia ich aktualności już po wejściu w życie zmienionych przepisów - ustawodawca nakazał zaś stosować przepisy w nowym brzmieniu (art. 4 ust. 5 noweli). Powyższe oznacza, że potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego sporządzonego przed dniem 1 września 2017 r. i w tej dacie nieaktualnego (nawet jeżeli przed tą datą dokonywano potwierdzenia jego aktualności) które ma miejsce po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, nie odbywa się na zasadach dotychczasowych - jak twierdzi strona skarżąca - ale według przepisów znowelizowanych.

Sporządzone w niniejszej sprawie operaty szacunkowe - wobec utraty aktualności nie mogły być zatem po dniu (...) stycznia 2017 r. wykorzystane w postępowaniu jurysdykcyjnym, bez potwierdzenia ich aktualności przez rzeczoznawcę. Ponieważ nie dokonano tego do dnia 1 września 2017 r., zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy nowelizującej, potwierdzenie ich aktualności mogło nastąpić już tylko na zasadach określonych w art. 156 ust. 4 u.g.n. w nowym brzmieniu.

Wobec przedstawionej zmiany przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, która miała miejsce już po wydaniu przez Wojewodę decyzji ostatecznej z dnia (...) lipca 2017 r. i która tym samym nie mogła być uwzględniona przez Sąd w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., należy zgodzić się z organem, że w świetle znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów art. 156 ust. 4 u.g.n. brak jest obecnie możliwości przedłużenia aktualności operatów sporządzonych w 2015 r. Rodzi to konsekwencje w postaci pozbawienia mocy dowodowej znajdujących się w aktach sprawy operatów szacunkowych i prowadzi do konieczności uzyskania nowych dowodów. Wskazana zmiana stanu prawnego powoduje zatem, że utraciła także moc wiążącą ocena Sądu wyrażona w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., co do tego, że brak było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej ze względu na konieczność sporządzania nowego operatu szacunkowego.

Utrata aktualności operatów szacunkowych i brak możliwości wystąpienia do biegłego o potwierdzenie ich aktualności powoduje, że organ odwoławczy nie mógł podejmować żadnych rozstrzygnięć z ich wykorzystaniem. Przedmiotowe operaty (jako nieaktualne) nie mogły też poddane być ocenie merytorycznej organu odwoławczego, co skutkuje koniecznością sporządzenia nowych operatów. W takiej sytuacji na znaczeniu tracą wszystkie wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji (a stanowiące w istocie powtórzenie zarzutów z wcześniejszej decyzji) zastrzeżenia Wojewody dotyczące prawidłowości sporządzania operatów - uznane w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r. przez Sąd za niedopuszczalne i wkraczające w sferę wiadomości specjalnych biegłego. Ta wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie wpływa jednak na prawidłowość podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd orzecznictwa (przyjęty także w zaskarżonej decyzji), że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości operat szacunkowy stanowi jeden z kluczowych dowodów, bez którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie. Operaty szacunkowe mają istotne znaczenie, bowiem mogą wpływać bezpośrednio na treść decyzji, kształtując zakres praw i obowiązków stron postępowania m.in. poprzez stworzenie podstawy do określenia górnej granicy zwracanej kwoty odszkodowania, albo jej zwiększenia lub zmniejszenia. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma zatem istotne znaczenie dla organów orzekających i dla podmiotów występujących o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Strony muszą mieć więc możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji. Brak ważnego operatu szacunkowego jest brakiem dowodowym tego rodzaju, który nie może być usunięty w postępowaniu odwoławczym w ramach postępowania uzupełniającego, co uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej.

W tym kontekście bezprzedmiotowa staje się zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja, zarzucająca organowi pierwszej instancji uchylenie się od rzetelnej oceny operatu szacunkowego. Skoro operaty te utraciły ważność i moc dowodową, to nie podlegają już merytorycznej ocenie organów. Dodać należy, że stanowisko Wojewody w tym zakresie jest nadto sprzeczne z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Sądu, który jednoznacznie stwierdził, że organ nie był uprawniony do tego rodzaju oceny, gdyż wkraczała ona w zakres specjalistycznej wiedzy biegłego. Zaistniałe uchybienie dotyczy jednak tylko argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej i jak już zauważono nie ma wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Stwierdzenie, że ze względu na zmianę stanu prawnego (wobec konieczności pozyskania operatu szacunkowego), w ponownym postępowaniu odwoławczym zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej uzasadniającej odstąpienie przez organ II instancji od obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - powoduje, że straciły również na aktualności oceny i wskazania Sądu zawarte w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., co do braku przeszkód, aby to organ odwoławczy dokonał oceny i analizy innych okoliczności wskazanych w decyzji kasacyjnej. Zgodnie bowiem z zaleceniem Sądu organ odwoławczy winien był przeprowadzić we własnym zakresie analizę, czy istotnie na działkach (...),(...),(...) i (...) została zrealizowana inwestycja drogowa, jak też w innych kwestii których brak wyjaśnienia zarzucał Staroście (jak: ocena charakteru prawnego drogi, aktualność umowy dzierżawy, porównanie treści decyzji wywłaszczeniowej i decyzji zmieniającej). Należy jednak mieć na uwadze, że w świetle art. 138 § 2 i 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją k.p.a. z 2017 r. - a znajdującym w niniejszej sprawie zastosowanie - istnienie uzasadnionej przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej powoduje, że organ II instancji nie rozpoznaje sprawy merytorycznie. Skoro konsekwencją decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na etap postępowania pierwszoinstancyjnego, to rozstrzygnięcie o istocie sprawy staje się wyłączną domeną organu I instancji, który musi ocenić sprawę na nowo, ustalając stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania.

W kontekście poczynionych wyżej uwag Sąd nie podzielił zarzutów sprzeciwu wskazujących na naruszenie art. 153 p.p.s.a. ze względu na brak podstaw do odstąpienia od zasady związania oceną sądu oraz naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ze względu na niewykazanie przez organ przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej. Sąd wyjaśnia przy tym, że kontrolując decyzję kasacyjną dokonał tylko oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego tylko w zakresie jaki był niezbędny dla zbadania wskazanych przez organ podstaw kasacji.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając zgodnie z art. 151a § 2 u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Tekst orzeczenia pochodzi ze zbiorów sądów administracyjnych.